【第二弹】秦前红：设立宪法委员会，完善宪法监督制度｜中法评
秦前红
武汉大学法学院教授
教育部长江学者奖励计划特聘教授
通过设立专门性合宪审查机构，赋予其具体研议违宪争议、草拟处理意见的职权，由全国人大及其常委会按照法定程序及时纠正违宪行为，解释宪法规范的含义，党对相关问题的主张就可通过法定程序适时上升为国家意志，成本和难度均小于修改宪法，并且其效力依附于宪法典，全体公民、立法行政司法等一切国家机关和武装力量、政党和社会团体、企业事业组织都必须贯彻执行，若有违反，同样将受到严肃追究和纠正。
党中央只要掌控好宪法监督制度这个关键环节，由专门性合宪审查机构、全国人大及其常委会在处理违宪争议的过程中贯彻中央的决策意图，就能达到捍卫宪法尊严、维护法制统一和确保中央政令畅通的效果，中央的注意力就可以从掌控中低层国家机关、团体组织中转移出来，集中精力研究和推进全面深化改革和依法治国，在党执政兴国的关键领域切实发挥党的领导核心作用。
中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，党的领导是社会主义法治最根本的保证。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调，“依法治国，首先是依宪治国；依法执政，关键是依宪执政”，要求“完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制；加强备案审查制度和能力建设，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”。
党的十九大报告指出：“要加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威”。
面对着全面深化改革和全面推进依法治国，实现国家治理体系和治理能力现代化的重大战略任务，为贯彻党的十九大会议精神，完善宪法监督和实施的专门机构设置，具体负责推进合宪性审查工作，草拟争议处理决定，同时制定相关法律，完善宪法监督和宪法解释程序，将是我国完善宪法实施和宪法监督制度的重大顶层设计，势必有利于维护党和人民的共同意志，有利于坚持和巩固党的领导地位和执政地位。
第一，有利于党代表和执行全国各族人民意志，维护宪法权威，捍卫宪法尊严，使党的领导地位更加稳固。
宪法是党和人民意志的集中体现，是通过科学民主程序形成的根本法，反映了党带领人民进行革命、建设、改革取得的成果，确立了在历史和人民选择中形成的党的领导地位。因此，宪法是保证党和国家兴旺发达、长治久安的根本法，具有最高权威。
宪法明确规定，全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。一切违反宪法的行为都必须予以追究和纠正。
然而，在国家治理和社会生活中，个别国家机关的立法、执法等权力行为涉嫌违宪而没有得到及时查纠，一些公民的宪法权利受到非法侵害而没有得到有效救济，这不仅损害了党和人民的利益，也严重损害了宪法的尊严和权威，长此以往甚至会动摇党的执政根基。
通过设立专门的合宪性审查机构，完善宪法监督制度，研议违宪争议，纠正违宪行为，解释宪法规范，为宪法实施正本清源。
通过宪法监督这种法治方式，党能够始终代表、执行和捍卫全国各族人民的意志，得到人民的拥护，从而使党的领导地位和执政地位更加稳固。
第二，有利于党掌控实现国家治理现代化的关键环节，集中精力研究和推进全面深化改革和法治国家建设。
我国形成了“一元、两级、多层次”的立法体制，由法律、行政法规、地方性法规与自治条例、单行条例、规章等层次的法律规范构成了中国特色社会主义法律体系。
基于贯彻党和人民意志，捍卫宪法尊严和权威的用意，党中央对多层立法主体制定的规范性法律文件都细致审核，对执法和司法工作都亲力亲为地把关，其综合成本和现实难度都极其巨大。
宪法监督是宪法实施的重要环节和必要保障，是全面推进依法治国、建设社会主义法治国家的客观要求，也是推进国家治理现代化的现实需要和关键环节。
通过设立专门性合宪审查机构，赋予其具体研议违宪争议、草拟处理意见的职权，由全国人大及其常委会按照法定程序及时纠正违宪行为，解释宪法规范的含义，党对相关问题的主张就可通过法定程序适时上升为国家意志，成本和难度均小于修改宪法，并且其效力依附于宪法典，全体公民、立法行政司法等一切国家机关和武装力量、政党和社会团体、企业事业组织都必须贯彻执行，若有违反，同样将受到严肃追究和纠正。
由此可见，党中央只要掌控好宪法监督制度这个关键环节，由专门性合宪审查机构、全国人大及其常委会在处理违宪争议的过程中贯彻中央的决策意图，就能达到捍卫宪法尊严、维护法制统一和确保中央政令畅通的效果，中央的注意力就可以从掌控中低层国家机关、团体组织中转移出来，集中精力研究和推进全面深化改革和依法治国，在党执政兴国的关键领域切实发挥党的领导核心作用。
第三，有利于党运用法治思维和法治方式，妥善处理国家治理当中的宪法问题，体现并提升党的执政能力。
当前，全面建成小康社会进入决定性阶段，改革进入攻坚期和深水区，国际形势复杂多变，党面对的改革发展稳定任务之重前所未有、矛盾风险挑战之多前所未有，迫切需要党运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定。
通过设立专门的合宪性审查机构，党运用法治思维和法治方式，可以及时解决国家治理过程中出现各种的宪法问题，从而为实现经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正、生态良好的目标提供坚强的政治和法律保障。
当然，在设立专门的合宪性审查机构，完善宪法监督和宪法解释程序以后，可能会有法律法规或个别国家机关的权力行为因违宪而被改变或撤销，这是法治国家宪法监督制度运行中必然出现的情形，如果没有法律法规或国家权力行为因为违宪而被查纠，那么宪法监督制度也就失去了存在的意义。
因此，法律法规或国家权力行为被宣告违宪不仅不会损害党的形象与威信，反而能以法治方式重申党的主张，起到杜弊清源的作用。
此外，在专门性合宪审查机构设立后，特别是设立的初期，可能会收到大量的合宪审查请求，也可能有人针对政治问题提出合宪性审查请求，这些情况确实难以避免，但也不足因噎废食而舍弃设立专门机构：
一方面，中央需要针对国家治理中的诸多宪法问题加强研究，做好回应和因势利导的准备，另一方面，即便出现了大量审查请求，特别是涉及上述问题的审查请求，由于该专门机构并非独立的国家机关，不具有终局决定权，它只是程序性受理审查请求，经过初步审查，符合违宪审查条件的才予以受理并进入研究审议程序，提出处理意见后，再交由全国人大或全国人大常委会终决。
因而对于特定的政治问题，宪法委员会可以起到程序过滤与缓冲政治凤险的功能，依法不予受理；对于确实需要阐明或解决的问题，特别是带有一定政治风险的问题，党中央完全可以通过指示或答复全国人大常委会党组请示的渠道，以及发挥共产党员在全国人大代表和全国人大常委会组成人员中占绝对多数的政治优势，使宪法委员会在研议、全国人大和全国人大常委会在议决过程中都贯彻中央的决策意图。
因此，设立专门的合宪性审查机构损害党的领导的可能性是极低的、风险是完全可控的，并且有利于党运用法治思维和法治方式妥善处理国家治理中的各种宪法问题，体现并提升党的执政能力。
第四，有利于党领导推进宪法的全面实施，树立党的威信，团结全国人民为中华民族伟大复兴而共同奋斗。
党的领导是社会主义法治的根本要求，党领导人民制定宪法，宪法集中体现了人民意志和党的主张，因而实施宪法也要在党的领导下推进。
基于一般规律，宪法监督是宪法实施的重要环节和必要保障，宪法监督的缺失必然会减损宪法实施的效果。如中央决定设立专门的合宪性审查机构，由其受理和研议违宪争议，草拟处理意见后报全国人大或全国人大常委会审议决定，势必将成为在党中央领导下完善宪法监督制度，健全宪法解释程序机制的重大制度安排。
通过这套制度的运行，及时纠正违宪行为，阐明宪法规范含义，遵循法定程序作出的相关审查决定或宪法解释，党的领导就可以直接体现在宪法规范运作的范畴，体现党的执政能力和政治智慧，反映党以民为本、执政为民的执政理念，对全国人民能发挥更正面直观的影响，使全国人民对党的领导有更清晰、更积极的评判。
同时，基于党中央树立的表率，也将促使各级党政机关的行为都符合宪法精神、尊重人民意愿、得到人民拥护，在全国各族人民心中进一步树立党的威信，使人民群众都衷心地拥护党的领导，自觉团结在党的周围，为实现国家富强、民族振兴和人民幸福，实现中华民族伟大复兴贡献力量。
第五，有利于党展现道路自信、理论自信、制度自信，弘扬党与时俱进的品格，创造良好的内外舆论环境。
宪法监督制度是现代国家实施宪法、维护宪法权威和尊严的必要制度，由于历史和现实条件各异，各国的宪法监督模式也有所不同，概括而言主要有立法机关监督模式、普通法院监督模式和专门机关监督模式。
若我国设立专门的合宪性审查机构，完善宪法监督制度，所构建的宪法监督制度模式与前述三种传统模式均不相同，这是党中央立足我国国情，从实际出发，秉持稳妥可行的原则，坚持走中国特色社会主义法治道路，既与时俱进、体现时代精神，又不照抄照搬别国模式的重大制度选择，是对我国人民代表大会制度创新与发展，能够充分展现党对中国特色社会主义的道路自信、理论自信、制度自信。
此外，过去始终有人指责我国只有宪法文本而没有宪法实施，攻击甚至污蔑我国的社会主义制度。
通过设立宪法委员会，使宪法监督制度健全完善并真正运转起来，纠正违宪行为，保障公民权利与自由，能够彰显党与时俱进的政治品格和审时度势的政治决心，有助于在国内，特别是在国际舆论中，呈现出中国共产党成熟自信、务实开明的政党形象，以及当代中国繁荣、发展、进步的大国图景，从而为中国和平崛起和民族复兴创造积极稳定的内外环境。
法治权威系于宪法权威，宪法权威来源于宪法实施，宪法实施又有赖于宪法监督。从根本意义上讲，维护宪法权威就是维护党和人民共同意志的权威，捍卫宪法尊严就是捍卫党和人民共同意志的尊严，保证宪法实施就是保证党和人民共同意志的实现。
通过设立专门的合宪性审查机构，完善宪法监督制度和宪法解释程序机制，有助于党领导人民运用法治思维和法治方式维护宪法权威，捍卫宪法尊严，实现党和人民的共同意志，有助于党改进领导方式和执政方式，提升党的执政能力，树立党在人民群众中的威信，为改革、发展和稳定创造良好的内外环境。
总之，设立宪法委员会，完善宪法监督制度，对于党的领导地位和执政地位而言，是一项有理、有据、有利的制度选择。
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