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张翔:关于《人民法院组织法(修订草案)》第11条的修改意见 | 中法评

2017-12-26 张翔 中国法律评论 中国法律评论


2017年8月28日,在第十二届全国人民代表大会常委会第二十九次会议上,《人民法院组织法(修订草案)》首次提请审议。随后,9月4日,全国人大常委会公布了该修订草案并公开征求意见。2017年12月22日,《法官法(修订草案)》提请十二届全国人大常委会第三十一次会议首次审议。此次“大修”将成为影响法院组织制度的一次重大修订,是法院组织框架的一次再设计。

 

《中国法律评论》2017年第6期专论栏目特邀孙佑海张建伟张翔、林彦、侯猛五位学者,从宏观到微观,从理念到制度等不同视角进行分析,有针对性地提出修法建议,供立法者参考,以期推进修法进程,助力司法体制改革。


张翔

中国人民大学法学院教授

《人民法院组织法(修订草案)》第11条规定沿袭了现行《人民法院组织法》第17条第1款的表述,其中"并报告工作”的规定,既不符合《宪法》第128条的明确表述,也不适应我国人大监督和司法体制改革的现实,并压缩了未来改革的空间,应予删除。

 

目次

一、现行宪法不再规定“并报告工作”

二、“应有的独立性”

三、“制定在宪法之前的法律”的合宪性调整

四、为制度变革保留空间

五、结语

 

本文原题为《“应有的独立性”、报告工作与制度变革的宪法空间——关于<人民法院组织法(修订草案)>第11条的修改意见》,首发于《中国法律评论》2017年第6期专论栏目(第32-38页),原文7000余字,为阅读方便,略去脚注如需引用,请点此购刊,参阅原文。



2017年9月4日,全国人大常委会公布了《人民法院组织法(修订草案)》并公开征求意见。《人民法院组织法(修订草案)》第11条规定:“最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民法院对本级人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作。”


这一表述沿袭了现行《人民法院组织法》第17条第1款的表述。

需要说明的是,《人民法院组织法》在1983年修改时删去了第9条,在众多网站和法律汇编中,都将其后的条文号相应调整,第17条就变成了第16条。但这种做法在立法技术上是否可取,值得讨论。


但笔者认为,其中“并报告工作”的规定,既不符合《宪法》第128条的明确表述,也不适应我国人大监督和司法体制改革的现实,并压缩了未来改革的空间,应予删除。

 

现行宪法不再规定“并报告工作”

 

我国现行《宪法》第128条规定:“最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责。”相比之下,《人民法院组织法》的表述是“负责并报告工作”,与现行《宪法》第128条并不一致。

 

我国现行宪法制定于1982年。现行《人民法院组织法》制定于1979年,其制定依据并不是现行宪法,而是1978年宪法。“负责并报告工作”的表述也直接来自1978年《宪法》第42条第3款。实际上,我国1954年、1975年、1978年三部宪法以及1954年《人民法院组织法》都采用了“负责并报告工作”的表述。

 

彭真对1979年《人民法院组织法(草案)》有这样的说明:


“这两个法律草案都是在一九五四年制定的法院组织法、检察院组织法的基础上修改的。对于法院组织法,这次原则修改较少,除了重申法院独立进行审判,只服从法律等原有的重要规定以外,还在任务、辩护制度、人民陪审和对已发生法律效力的错案纠正等问题上,做了若干补充和修改。”

 

我们知道,“法院独立进行审判,只服从法律”的表述,来自1954年《宪法》第78条。考虑到1979年“拨乱反正”的历史背景,也可以认为1979年《人民法院组织法》遵循的是1954年宪法的精神。无论是形式上依据1978年宪法,还是实质上遵循1954年宪法的精神,1979年的《人民法院组织法》采用“负责并报告工作”的表述在当时并无问题,与其所依据的宪法并不存在不一致。

 

但是,1982年《宪法》第128条却改变了前三部宪法一直延续的表述,不再规定“并报告工作”。从“负责并报告工作”到只规定“负责”,在宪法规范层面对法院与人大及其常委会关系做了重大改变。这一改变并非出于疏忽,而是有意为之。两位参加过1982年宪法起草的宪法学家对此均有说明。

 

张友渔先生认为:


“国务院是国家最高权力机关的执行机关,它是具体执行人大、人大常委会原则上决定的东西,所以执行情况必须报告。法院、检察院的工作性质不同,可以作工作报告,也可以不作工作报告。根据实际需要决定。不宜硬性规定必须作工作报告,但也不能硬性规定不作工作报告。”

 

肖蔚云先生认为第128条的规定与1954年宪法有两点区别,其一就是:


“这一条写了人民法院,对各级人大和它的常务委员会负责,而没有写报告工作。这就是说报告工作有灵活性,可以是口头的,也可以是书面的。”

 

两位先生的说法,并非1982年宪法制定之后的个人理解,而是作为宪法起草的参与者对各个条文产生过程中的考量因素的记录,是理解我国现行宪法规范内涵的可靠的制宪史材料。

 

根据两位先生的记述,“不宜硬性规定”是理解宪法删除“并报告工作”字眼的关键。对现行《宪法》第128条的恰当理解应该是:法院并非必须向人大报告工作;如果报告工作,也可以以书面方式进行,而不一定要在人大及其常委会的会议上口头报告。

 

从文义解释出发,现行宪法删除“并报告工作”完全可能被解释为废除了法院报告工作的制度。但从历史解释(依据张、肖两位先生的记述)出发,则可以解释为:可以报告工作(且方式灵活),也可以不报告工作。但无论如何,现行宪法都取消了法院报告工作的强行性规定,而是赋予立法机关在建构具体制度上以巨大的灵活性。

 

“应有的独立性”

 

1982年宪法规定了全国人大常委会、国务院向全国人大作工作报告,但并未规定国家主席、中央军委、法院和检察院作工作报告。对于国家主席、中央军委不作工作报告的原因,这里不做分析。

 

那么,针对法院和检察院,1982年宪法为什么没有延续前面三部宪法“负责并报告工作”的规定呢?张友渔先生所讲的“法院、检察院的工作性质不同”的认识,是理解这一点的关键。法院、检察院的工作性质到底有何不同?我们可以从构成1982年宪法起草的政治基础的十一届三中全会公报中窥知时人的认识。

 

十一届三中全会公报在论述民主和法制问题时,特别强调:“检察机关和司法机关要保持应有的独立性;要忠实于法律和制度,忠实于人民利益,忠实于事实真相。”叶剑英1979年2月接见新华社记者谈完善法制时,再次指出:“检察机关和法院一定要忠实于人民利益,忠实于法律和制度,忠实于事实真相,一定要保持应有的独立性。”

 

可见,法院、检察院“应有的独立性”,就是其工作性质的特殊性。1982年宪法起草时,对于法院和检察院“一定要保持应有的独立性”的认识,主要是来自对“文化大革命”的反思。

 

我们知道,1982年宪法是在“反文革”的社会共识基础上起草的。1981年6月27日中国共产党第十一届中央委员会第六次全体会议通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》明确指出:“历史已经判明,‘文化大革命’是一场由领导者错误发动,被反革命集团利用,给党、国家和各族人民带来严重灾难的内乱。”

 

反思“文革”,如何防止“文革”灾难重演,是1982年宪法起草的重要考量。

 

根据肖蔚云先生的记述,在1982年宪法起草的讨论中,关于在“序言”的历史叙述部分要不要写“文化大革命”,有两种意见,一种是认为应该写,一种是认为可以不写“文化大革命”的字眼,但“文化大革命”的深刻教训一定要写。

 

讨论的结果最终体现为宪法序言中的“坚持真理,修正错误”两句话,“错误”“就包含‘文化大革命’中我们党所犯的错误”,文化大革命’在宪法中并不是没有写,而是整个宪法都贯穿了‘文化大革命’的经验教训,宪法正是在全面、系统地总结‘文化大革命’的经验教训的基础上产生的”。1982宪法中的众多具体规定和制度,从实质内涵到具体表述,都有“反文革”的思想基础。

 

就司法制度而言,“文革”时期“砸烂公检法”的教训是1982年宪法起草相关条文的重要背景。在“文革”中,林彪说“要从政治上、理论上、组织上彻底砸烂”政法机关。江青说:“公安部、检察院、最高人民法院,许多东西都是从资本主义国家搬来的,是凌驾在党政之上的官僚机构。他们这几年一直在跟毛主席对抗。”这些反动观念所导致的法制遭践踏、人民受凌辱的恶劣后果,使人们认识到司法机关一定要保持“应有的独立性”。

 

这一认识直接体现为《宪法》第126条和第131条规定人民法院、人民检察院“依照法律规定独立行使审判权/检察权”,“不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。

 

对于1982年宪法起草过程中关于“审判独立”的思考,肖蔚云先生也有记述:

 

独立审判是我国审判制度的一个重要原则,一九五四年宪法对它作出了规定,有利于保护公民的合法权益,使法院严格依法办事,正确处理案件,有利于健全社会主义法制。一九七五年宪法和一九七八年宪法取消了这一规定,理由是审判独立是资产阶级的观点,我们是社会主义国家,不能搞什么审判独立。……我们是社会主义国家,强调人民法院独立审判,是从无产阶级和广大人民的利益出发,有利于健全社会主义法制,保障社会主义民主。

 

不难看出,去除“资产阶级”的污名化标签,赋予“审判独立”以社会主义的属性,将独立性视为法院应有属性,是1982年宪法起草中的共识。1982年《宪法》第128条不再规定人民法院向人大报告工作,也是基于“应有的独立性”“工作性质与行政机关不同”的认识。

 

尽管在人民代表大会制度下,法院仍然要受人大的监督,但是毫无疑问,对于人大应如何监督法院,法院如何向人大负责,宪法为相关组织法的立法留下了巨大的制度形成空间。

 

《宪法》第128条于此构成一项“宪法委托”,要求立法者应妥当考量包括“审判独立”原则在内的各种因素,建构法院向人大负责的具体制度。并且,考虑到删除之前一直沿用的“并报告工作”的规定,这一宪法委托也包含着要求立法者做出改变的意思。

 

这意味着,相关的组织法立法,如果不考虑法院、检察院与行政机关的差异,不加反思地继续沿用既有的工作报告制度,就不符合现行《宪法》第128条的规范意图。

 

“制定在宪法之前的法律”的

合宪性调整

 

我国《宪法》第5条第2款规定:“国家维护社会主义法制的统一和尊严。”一国法秩序的统一性必须建立在合宪性的基础之上。这既要求在宪法制定之后,新法律的制定必须以宪法为依据,也要求制定于宪法之前的“旧法”要做出合宪性调整。


此种旧法的合宪性调整可能包括以下几种方式:

 

(1)修改旧有法律不符合新宪法的规定。这是最为直接的方式,就是立法者充分认识到自己具体化宪法的义务,主动对于宪法生效之前的法律进行合宪性检视,向着新宪法的规范要求作出修改完善;

(2)法律的合宪性解释。w将存在与宪法不一致、疑虑的法律,向着合乎宪法的方向进行解释。这种做法,并不变动“旧法”的条文本身,而只是对其规范内涵作出合宪性调整;

(3)法律的合宪性审查。通过违宪审查机制,直接宣布“旧法”中的某些规范违宪无效。

 

在任何奉行法治主义的国家,在新宪法颁行后,之前的法律必须作出合宪性的调整。

 

在这方面,意大利刑法在“二战”后的发展是一个典型范例。意大利1930年刑法制定于法西斯时代,但在“二战”后并未被废除。意大利于1948年制定了新的宪法,在新宪法的自由民主价值笼罩下,意大利的刑法体系进行了从立法、司法到学理的多层次的合宪性调整,包括对刑法典中抵触宪法的规范的个别修改,宪法法院的合宪性审查,在刑法的司法适用中通过合宪性解释来消除法西斯因素,变革刑法学的理论学说,等等。

 

最终,1930年刑法脱胎换骨,被整合于宪法秩序之中。

 

对于“制定在宪法之 55 37496 55 20816 0 0 1957 0 0:00:19 0:00:10 0:00:09 4751的法律”的合宪性调整,我国学界关注不多。十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系,加强宪法实施”部分,要求“使每一项立法都符合宪法精神”,同时要“坚持立改废释并举”,这里其实已然包含了对“旧法”进行合宪性调整的内涵,需要法学界进行进一步理解和研究。

 

回到本文主题,在1982年宪法颁行后,1979年的“旧法”《人民法院组织法》中已与宪法不符的“负责并报告工作”的规定,并未被立法机关调整。

 

但有趣的是,对于《人民法院组织法》中其他与新宪法不一致的内容,全国人大常委会却进行了修改。1983年9月2日,第六届全国人大常委会第二次会议通过了修改《人民法院组织法》的决定,其中对第4条的修改,就是依据1982年宪法的新表述进行的。1979年《人民法院组织法》第4条规定:“人民法院独立进行审判,只服从法律。”如前所述,这一表述直接来自1954年宪法。

 

但在1982年宪法起草过程中,这一表述被认为没有体现出人大对法院的监督和党的领导,“是不确切的,有点绝对化”,因此修改为“人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。1983年全国人大常委会对《人民法院组织法》第4条的修改,就是照抄了1982年宪法的规定,进行了合宪性的调整。

 

然而遗憾的是,全国人大常委会对《人民法院组织法》这一“旧法”的合宪性调整是选择性的:依据新《宪法》第126条修改了《人民法院组织法》第4条,却没有依据新《宪法》第128条修改《人民法院组织法》第17条。

 

更为遗憾的是,立法者不仅没有积极履行宪法科以其制度变革义务,反而在1989年通过的《全国人民代表大会议事规则》中,以第30条的规定“全国人民代表大会每年举行会议的时候,全国人民代表大会常务委员会、国务院、最高人民法院、最高人民检察院向会议提出的工作报告,经各代表团审议后,会议可以作出相应的决议”延续了旧有制度,也延续了与宪法不一致的状态。

 

这种状况,已经不能适应我国人大制度发展和司法体制改革的现实,更压缩了未来改革的空间,必须做出改变。

 

为制度变革保留空间

 

在1982年宪法颁布施行后,针对如何做好人大对法院的监督,同时又保证法院正确有效行使职权,我国的制度实践有很多有益的探索。

 

主持起草1982年宪法,并担任过全国人大常委会委员长的彭真同志在论述人大监督时曾指出:“我们讲监督,不要把应由国务院、法院、检察院管的事也拿过来。如果这样,就侵犯了国务院、法院、检察院的职权。而且第一我们管不了,第二也管不好。”

 

在针对法院的监督上,地方人大也曾探索过“个案监督”的方式,也就是由人大及其常委会对法院具体案件的审判进行直接的监督。但在《各级人民代表大会常务委员会监督法》出台时(2006年),却最终排斥了个案监督,其主要考虑也是认为这种做法是“代行审判权”,不当干预了法院“应有的独立性”。

 

法院向人大作工作报告的制度,在实践和理论上都出现了争议。比较著名的案例是2001年沈阳市人大未通过沈阳市中级人民法院的工作报告。无法确定法院工作报告不通过的责任主体和责任内容,是这一制度在理论和实践上无法回避的难题。

 

此外,《各级人民代表大会常务委员会监督法》增加了“专项工作报告”的形式,并规定了比较详细的程序。实践中,人大常委会对人民法院“专项工作报告”的审议被认为监督效果更好,并且还避免了投票表决可能导致的善后难题,被认为是完善人大常委会对法院监督的好的尝试。“专项工作报告”制度的出现,也让人们对法院向人大作工作报告的制度的存在必要性产生了质疑。

 

而我国司法改革的目标,更是指向改革乃至废除法院向人大报告工作的制度。张泽涛教授认为,十八大以来我国法院体制改革的目标是建立“权责明晰的司法权力运行机制”,实现“审理者裁判,裁判者负责”,而“法院向人大汇报工作的传统做法会导致无法确定审判责任主体,会导致权责归属不明,从而难以贯彻新一轮司法改革的总体思路”,同时,“法院向人大汇报工作会导致审判权的行政化和地方化”。

 

现有的法院向人大作工作报告的制度,已经在一定程度上影响了我国司法体制改革目标的实现。因此,学者们针对这一制度提出了各种改革建议,有学者主张法院工作报告内容只侧重对其决策能力的评估和信息披露,或者主要报告经费支出、日常行政事务和法官队伍建设,也有学者主张对法院的工作报告,人大只审议,不表决,与专项工作报告衔接,等等。

 

当然,更为直接的改革方式,就是取消法院向人大报告工作的制度。

 

这些改革设想,在现行《宪法》第128条下,都能被容纳,却不能被《人民法院组织法(修订草案)》第11条所容纳。“重大改革要于法有据”,现行宪法为改革留下了广阔空间,《人民法院组织法》却压缩了改革的空间。

对改革空间的压缩还体现在:修订草案第11条“对本级人民代表大会及其常务委员会负责”的表述,使得正在探索中的“省级以下地方法院人财物统一管理”必然处于违法状态。相反,如果改用《宪法》第128条的表述“地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责”,这一问题就自然化解。


在此意义上,立法机关在1982年宪法颁行后不仅未能落实制度变革的“宪法委托”,对法院向人大负责做出新的制度设计,反而削减了宪法已经开放的制度变革空间。

 

此次《人民法院组织法》的修订,应该适应人大监督和司法改革的实践需求做出改革的顶层设计,同时履行被搁置已久的具体化宪法的立法义务。删除《人民法院组织法(修订草案)》第11条中的“并报告工作”,为改革保留空间,是依宪立法、科学立法的正确选择。

 

结语

 

现实中,法院向人大作工作报告,有基于政治地位、政治仪式的考量,也形成了一定的制度惯性。但无论如何,这一制度不符合现行宪法的制度构想,《人民法院组织法》相关条文更与宪法的表述不一致。


习近平总书记强调:“我们就是在不折不扣贯彻着以宪法为核心的依宪治国、依宪执政,我们依据的是中华人民共和国宪法。”党的十九大报告提出,在“加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,维护宪法权威”。


我国的全国人大及其常委会,既是立法机关,又是监督宪法实施的机关,在法律的起草过程中进行合宪性的审查,对法律草案的合宪性进行控制,是可行的。全国人大常委会应该充分理解《宪法》第128条的规范内涵,在我国人大监督与司法改革的既有经验基础上,对《人民法院组织法(修订草案)》第11条“并报告工作”的规定是否符合宪法要求作出谨慎评估。


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