【首发】罗培新：纠正认知偏误，避免世行营商环境评估“执行合同”指标不合理失分
《中国法律评论》于2014年3月创刊并公开发行，由中华人民共和国司法部主管、法律出版社有限公司主办。国家A类学术期刊，中文社科引文索引（CSSCI）扩展版来源期刊，人大复印报刊资料重要转载来源期刊。
刊号：CN10-1210/D.
订刊电话：010-83938198
订刊传真：010-83938216
罗培新
法学教授
有规则，从规则；无规则，则从惯例；规则若与惯例不一致，则以惯例为准。何为惯例，世行问卷受访专家50%以上的回应，即为惯例。举例说来，世行评估中，某题正确答案是A，但50%以上的受访专家答成B，则世行认定为B。
规则千条万条，市场主体不明白不理解，相当于打了白条。这就是世行评估“所测即所得”的方法论。为了避免法律成为抽屉条款与口袋规则，藏在深闺人不识，精准的宣传与解读极为重要。世行评估中，“执行合同”的全球排名，虽居高位，仍存在因认知偏误而排名下降的风险。
关于延期开庭次数：我国有规定，延期开庭审理次数不超过两次。但必须明白，证据交换、庭前会议等审理前的准备，不能视为开庭审理，不应计为开庭次数。
关于是否需要再次提供纸质文本：上海和北京有规定，当事人通过网上立案方式递交诉状材料的，可以不再提交纸质版本。但必须明白，电子立案后，对方当事人对材料真实性提出异议，或者法院根据案件审理需要，认为必须查看材料原件，从而要求当事人提交原件纸质材料，不属于“必须另行提交纸质材料”。
关于是否要缴纳判决登记费：世行问卷问及，是否要缴纳“判决登记费”（the fee to register the judgment），即判决结束申请执行时，是否要缴纳费用。我国法律并未创设“登记判决”程序，故不存在收取“判决登记费”的情况。但必须明白，在我国实行“立案登记制”背景下，易被误解为提起诉讼（立案登记）时需要交纳的诉讼费。但世行此问，发生于申请执行环节，在我国申请判决执行，无须预交执行费。
目次
一、新一轮排名即将发布，下一轮问卷即将发放二、所测即所得：规则若与实践不一致，则以实践为准三、关于“延期开庭”规则四、关于“网上立案”规则五、关于执行费六、关于时间新一轮排名即将发布，下一轮问卷即将发放
2020年12月17日，世界银行向我国发来备忘录，反馈了营商环境评估的初步结果，并即将公布新一轮（DB2021）的全球排名。这将是新冠疫情肆虐全球之时世界银行发布的第一份全球排名，各方高度关注。
从世行备忘录来看，我国仍有若干指标，因为相关法律政策的知晓度不高，市场主体、法律从业人员及中介机构未能形成普遍认知，导致不合理失分。与此同时，世界银行正陆续发放今年（DB2022）的营商环境评估问卷。在此情况下，必须进一步厘清世行方法论，针对被误读误解的问题，准确释明并精准宣传，有效提升认知水平，避免不合理失分。
首先必须说清楚的是，世行营商环境评估的方法论。
所测即所得：规则若与实践不一致，则以实践为准
世行对全球190个经济体的营商环境的评估，是围绕着“规则”（regulation）进行的，即所有指标中，每一项指标的程序、时间和费用都需要“规则”支撑。
“规则”包含三层含义：
第一层含义：一切可反复适用、普遍适用的成文规则，都在其列。法律、行政法规和部门规章、作为指标城市的北京和上海制定的地方性法规、政府规章、各委办局发布的规范性文件、证券交易所的上市准则以及最高法院的司法解释等，林林总总，只要适用于该特定事项，都属于“regulation”的范围。换言之，有成文规则，则遵从规则。然而，这只是第一层含义。
第二层含义：在缺乏成文规则的情况下，市场中的通常做法，或者称之为惯例，世行也认可。例如，在“财产登记”指标中，虽然没有任何规则要求查询财产权属状况应委托律师进行，但世行专家通过问卷了解到，在类似的交易中，市场主体仍然会委托律师做调查，因而还会产生尽职调查费用，世行还会将这笔费用计为“财产登记”指标项下的费用。
第三层含义：如果有成文规则，但在实践中企业没有遵守这套规则，而是有另外一套做法，则世行认定的是后者。比如，北京、上海作为指标城市，为了降低企业设立成本，都在各自的地方性法规中规定，电子印章与实物印章具有同等的法律效力。这样，企业可以不必刻制实物印章，而用电子印章代替，这样会省掉企业数百元钱的开办费用。然而，2020年6月1日进行的“开办企业”磋商中，世行专家问起，实践中有多少企业使用电子印章，并且强调，根据评估方法论，必须确认企业已经根据新的法律和政策规定，落实了相关举措，才能被认可。所幸的是，指标城市已经通过行政给付的方式，暂由财政承担了企业开办的刻章费用，这项费用不会被计入。但未来的方向是，推动更多的企业使用电子印章。
与其他指标类似，我国的“执行合同”指标，面临着因认知差异而导致不合理失分的危险。世行对我国此项指标的反馈意见是“不作变更”。也就是说，中国的得分保持不变。但排名犹如逆水行舟，不进则退。如果与中国排名接近的经济体增加得分，我国这一指标的全球排名，有可能会退步。典型的例子是“获得信贷”指标，我国得分保持不变，排名则从四年前的62名，一路退至第80名。
本人连续三年参加了与世行所有场次的最终磋商，对方法论比较熟悉。接下来，本文遵循世行方法论，以世行问题、最终磋商、世行反馈、中方回应为主线，对相关内容逐一解析，试图达到纠正偏误，避免不合理失分的目的（翻译由本人完成，为避免可能的误译带来困扰，下文同时附上了世行反馈的原文）。
关于“延期开庭”规则
【世行问题】“司法程序质量”指数项下的“延期开庭审理规则”(rules on adjournments)有一道题“如果存在延期开庭最多不超过一定次数的规则，这些规则是否在超过50%的案件中得到了遵守？”如果有规则，并且在50%以上的案件中得到了遵守，则得分。
【最终磋商】2020年6月3日的磋商中，世行专家Maria Quesada称，我们知道去年到现在，北京和上海都在这方面进行了改革，我们也认可这一点，我们知道这是最高人民法院对延期开庭所做的司法解释带来的。今年我们会与私企沟通，来了解这一规则是否在50%以上的案件中都得到了遵循。
【世行反馈】2020年12月17日，世行回复：根据与当地法律从业人士（local legal practitioner）的沟通，后者确认了北京和上海的法院在落实延期开庭规则付出的努力，但他们认为截至2020年5月1日，该规则尚未在超过50%的案件中得到遵守。
（The Doing Business team followed up with local legal practitioners thoroughly to understand whether the rules on adjournments in place are respected in practice in more than 50% of cases. Although they confirmed the efforts to adhere to the rules, they reported, that as of May 1, 2020, the rules were not yet respected in more than 50% of cases）。
【中方回应】此题我国应当得分。
2019年3月27日，最高人民法院发布《关于修改<最高人民法院关于严格规范民商事案件延长审限和延期开庭问题的规定>的决定》，规定“适用普通程序审理民商事案件，延期开庭审理次数不超过两次；适用简易程序以及小额速裁程序审理民商事案件，延期开庭审理次数不超过一次”。该规则于2019年3月28日生效。
上海：在前述司法解释发布之前，上海各级法院即严格执行《民事诉讼法》第一百四十六条关于延期开庭的规定，延期开庭次数少于上述司法解释规定的最大次数的案件占比早就大幅超过了50%。上述司法解释实施后，为确保延期开庭规则得到严格落实，上海法院进一步开发了专门的智能化管理系统，对每个案件的延期开庭情况实行可视化、精准化管理。
引入该套智能化管理系统后，在案件延期开庭即将达到法定上限时，系统会实时提醒相关法官和工作人员，督促他们控制延期开庭的次数；一旦超过延期开庭的最大次数或者因非法定原因申请延期开庭，系统将提示院长和庭长及时介入，依照相关规定实行严格的审判管理。
通过严格和精准管理，延期开庭规则在上海各级法院得到全面落实：
（1）各级法院严格遵守法律和司法解释关于最大开庭次数的规定。2019年5月2日至2020年4月30日，上海法院共审结各类民商事案件557796件，其中开庭次数未超过法律规定最大次数的544956件，占99.57%。
（2）严格遵守法律和司法解释关于延期开庭必须具有法定事由的规定。2019年5月2日至2020年4月30日，上海法院审理民商事案件中共发生延期开庭116373次，其中因为法定原因延期的有88126次，占75.73%。以上两项数据，均大大超过了世行评估方法论所要求的“延期开庭规则在50%以上的案件中得到遵守”的要求。
需要说明的是，根据《民事诉讼法》第133条的规定，在正式的开庭审理前，人民法院可以根据案件审理的需要，通过证据交换、庭前会议等方式进行审理前的准备。实践中，部分当事人和法律从业人员对庭前准备和开庭审理会发生混淆。但即便将各类庭前准备活动计算在内，上海法院审结案件中严格遵守延期开庭规则的案件仍然远远超过50%的最低要求。
将各类庭前准备活动计算在内，2019年5月2日至2020年4月30日，上海法院审结案件中开庭次数（含各类庭前准备活动）未超过法律规定最大次数的仍占96.45%。其中，审结案件中普通程序案件平均开庭次数（含各类庭前准备活动）1.07次，开庭次数未超过法律规定最大次数的占93.5%；简易程序案件平均开庭次数（含各类庭前准备活动）1.03次，开庭次数未超过法律规定最大次数的占97.2%。上述情况均可接受世行及有关方面的现场核验。
北京：2019年3月28日施行《最高人民法院关于修改<最高人民法院关于严格规范民商事案件延长审限和延期开庭问题的规定>的决定》后，北京市高级人民法院规定，北京法院应严格执行司法解释，加强对延期问题的监督、审查和鉴定。
在 2019 年 5 月至 2020 年 4 月期间，北京法院适用普通程序审结一审商事案件 97873 件，其中 99.33％的案件审理不超过3次；同期，适用简易程序审结一审商事案件 139716件，其中 99.63％的案件审理不超过2次。北京法院在司法实践中较好地遵循了司法解释。
今年北京法院采取的主要实施包括：首先，完善庭审系统。司法解释规定的延期开庭次数应通过技术手段加以固定，且不得人为更改。延期次数超过最高人民法院司法解释规定的次数时，法官将无法在庭审系统中保留庭审。其次，北京市高级人民法院根据前期司法解释的实施情况，于 2020 年 3 月发布《北京市高级人民法院关于规范民商事案件延期审理和其他问题的规定》，旨在规范延期开庭，其中明确规定北京法院应利用信息技术加强对延期审理的管理。该规定进一步加强了对审理的监督，并定期对需延后的审理状态和情况进行分析。
上海与北京的情况均说明，此项指标，我国应当得分。
关于“网上立案”规则
【世行问题】“司法程序质量”指数项下有一道题，即“是否可以通过管辖法院内的一个专用平台以电子的方式提交最初的诉状？”如果可以电子提交诉状且不要求提交纸质材料，则得分。
【最终磋商】2020年6月3日的磋商中，世行专家Maria Quesada称，目前法律上并未要求当事人提供纸质诉状材料，我们从私企那里听到一些反馈，这样的规则没有得到实行，我们还要和私企及律师来核验，从而决定是否更改结论。
【世行回复】2020年12月17日，世行回复：私营部门专家说，到2020年5月1日，北京和上海法院的电子立案尚未完全运作，他们解释称，实践中仍然需要提交纸质诉状。因此，在即将提交的《营商环境报告2021》中，是否可以以电子方式提交最初的诉状的答案将保持不变，但小组将继续观察电子诉状的实施情况，并在将来按要求更新数据。
（Private sector experts reported that the electronic filing at the Beijing and Shanghai District People’s Court was not yet fully functional by May 1, 2020. They explained that submitting a hard copy of the initial complaint was still required in practice. As a result, the answer to whether the initial complaint can be filed electronically will remain unchanged in the upcoming Doing Business 2021 report but the team will keep monitoring the implementation of the electronic filing and update the data in the future, as required.）
【中方回应】当事人可以选择纸质立案方式，但如果当事人选择了网上立案方式后，无论是上海还是北京，均不再要求当事人重复提供纸质立案材料。
上海：上海已将该项制度入法。2020年4月10日，《上海市优化营商环境条例》第69条第1款明确规定，“当事人通过网上立案方式递交诉状材料的，可以不再提交纸质版本。”2020年1月21日，上海市高级人民法院发布《关于全面落实网上立案诉状材料无纸化操作的通知》，明确规定，当事人通过网上立案平台提交诉状材料，经审查符合立案条件的，即予立案；立案、审判、执行部门都不得要求当事人重复提交上述诉状材料的纸质版本。
此外，上海法院还加强了对网上立案和无纸化提交诉状材料的内部监督和管理，诉讼参与人可以通过法院12368网上诉讼服务平台，对各法院和法官违反上述规则的情况进行投诉。
投诉平台从2019年2月建立运行以来，上海法院未收到当事人有关主管法院要求其补充提供纸质材料的投诉。经自查，2019年5月2日至2020年4月30日，当事人通过网上立案成功的案件共137,349件，所有的这些案件中，原告在立案和审理阶段均无需另行提供纸质诉状及证据材料。
北京：北京法院全面推广无纸化网上立案，发布《北京法院网上立案工作办法》，在全市法院推行网上立案、微信快速立案、跨域立案等线上立案方式。近两年，北京法院工作重点在于推进当事人使用网上立案平台提交电子起诉材料后，保证当事人不需要再对同一份电子材料提交内容相同的纸质材料。上述内容不仅写入制度规范、向社会公开，同时也写入法院内部目标责任制考核，规定如果收到当事人反映在网上立案后还被要求提供纸质材料的话，将对相关法院在年底考核中予以扣分。
数据显示，2019年5月到2020年4月，北京法院一审商事案件网上立案数为58530件，占一审商事立案数的25.54%。到今年11月，2020年全市法院网上立案数量已达到24.5万件，占同期一审民商事案件的61%。此外，根据最高法院《民事诉讼程序繁简分流改革试点实施办法》第二十二条：“当事人及其他诉讼参与人以电子化方式提交的诉讼材料和证据材料，经人民法院审核通过后，可以直接在诉讼中使用，不再提交纸质原件。”
作为繁简分流改革试点法院，北京法院制定了专门的《电子诉讼实施细则（试行）》，落实最高法院的上述规定，不仅对于网上立案的案件不需要当事人跟进提供纸质材料，而且对于所有线上提交的诉讼材料、证据材料，经法院审核后，通常情况下，当事人都可以直接在诉讼中使用，不需要跟进提供纸质材料；只有在对方当事人对材料的真实性提出异议，或是法院根据案件审理需要，认为必须查看材料原件的情况下，才会要求当事人提交原件纸质材料。
关于执行费
【世行问题】该问题涉及“成本”指标项下的“执行费”，世行2019年核定包括判决登记费（the fee to register the judgment）和诉前财产保全费两项，分别占1.4%和0.9%，共占2.3%。
【最终磋商】2020年6月3日的磋商中，Maria Quesada称，我们会向私营企业和律师问询了解，他们作为原告，如果要启动执行程序，是否需要预交费用。这并不取决于最后诉讼费用是由哪一方承担，如果律师告诉我们，在实践中，启动执行程序必须预付登记费用，我们就不会下调费用的比率。
【世行回复】2020年12月17日，世行回复：截至2020年5月1日，法律专家评估认定，胜诉方仍将先行垫付该笔费用，以完成判决的登记（也就是申请执行费用），还要交纳附属费用（即保全费用），且其分别代表诉请价值的1.4%和0.9%。因此，在即将发布的《2021年营商环境报告》中，执行费用数据将保持不变。
【中方回应】无论是上海还是北京，在胜诉后申请强制执行环节，均不要求权利人缴纳执行费用。
依照中国《民事诉讼法》第236条的规定，义务人拒绝履行生效的民事判决、裁定或者调解书的，权利人可以直接向人民法院法院申请强制执行，而无需像部分大陆法系国家那样，需先申请“登记判决”，然后根据经登记的执行依据申请强制执行。由于我国法律上并不存在“登记判决”程序，故实践中也不存在收取“判决登记费”的情况。
同时，由于我国法律上没有“判决登记费”（the fee to register the judgment）的概念，而世行问卷使用了该概念并以英文形式发放，故部分答卷者可能对该概念（the fee to register the judgment）存在误解。比如，由于我国近年来对诉讼案件实行“立案登记制”，部分答卷者有可能将“判决登记费”理解为提起诉讼（立案登记）时需要交纳的诉讼费。
另外，申请人无须承担亦无需预交与执行相关的费用。依照中国《民事诉讼法》及相关法律法规，强制执行程序中不发生判决登记费，仅发生执行费用，但相关费用应由被执行人承担，申请人无需预交。
相关法律依据包括：（1）《民事诉讼法》第二百五十二条和国务院《诉讼费用交纳办法》（自2007年4月1日起实施）第三十八条第一款明确规定，因强制执行发生的费用由被执行人承担。（2）国务院《诉讼费用交纳办法》第二十条规定，执行申请费在执行后由被执行人交纳，无需申请人预交。（3）最高人民法院《关于适用〈诉讼费用交纳办法〉的通知》（2007年4月20日发布实施）第四条规定，自2007年4月1日起，执行申请费由人民法院在执行生效法律文书确定的内容之外直接向被执行人收取。
上海：各级法院严格落实执行申请费无需预交的法律规定。自国务院《诉讼费用交纳办法》和最高人民法院《关于适用〈诉讼费用交纳办法〉的通知》施行以来，上海各级法院严格落实执行申请费无需预交的规定。根据相关财经管理制度，上海法院办理的每个执行案件都有专用的银行账号，每笔费用的进出情况都有记录可供查验。经前期自查，未发现近年来要求申请人预交执行申请费的情况。上述情况，可以接受世行及有关方面的核验。
北京：自《诉讼费用缴纳办法》在 2007 年 4 月 1 日生效以来，北京法院未要求申请人预付执行费用。世界银行可对此进行核实。其次，网络司法拍卖是免费进行的。自 2017 年起，北京法院严格执行《最高人民法院关于人民法院网络司法拍卖若干问题的规定》，其中规定北京法院执行程序下的所有财产全部通过网络平台进行处置，不收取任何拍卖费。在网络拍卖过程中，线上平台不收取拍卖佣金，北京法院目前亦不收取任何拍卖费。
鉴于此，在北京法院的司法实践中，原告需预先支付的执行费用只有扣押费。以诉讼请求金额为 13 万元的案件为例，根据《诉讼费用缴纳办法》第 14 条规定，该案受理费仅 1070 元，占案件诉讼请求金额的 0.8％。
关于时间
【世行问题】该问题涉及“执行合同”的二级指标“时间”。在世行DB2020，上海被世行核定的时间为：立案和送达35天，一审210天，执行240天，合计485天；北京被世行核定的时间为：立案和送达30天，一审240天，执行240天，合计510天。在DB2021中，案件审理与执行的时间，成为一个重点。
【最终磋商】2020年6月3日的磋商中，世行专家Maria Quesada称，通过这次的磋商，了解到了北京和上海法院的改革措施，非常期待在与私营企业和律师的后续沟通中，能够确认和核实这些改革措施的施行。
【世行回复】2020年12月17日，世行回复：营商环境小组注意到了北京和上海法院进行的改革。然而，私营部门专家确认，预估的时间在2019年5月2日至2020年5月1日之间没有变化。他们解释说，立案送达合计需要大约35天……这一阶段造成延误的一些原因在于，难以找到被告来完成送达，法警或律师完成的送达缓慢。这些专家还称，审判需要240天。造成迟缓的主要原因之一是法院案件积压严重……还有一些原因是动产的扣押、组织公开拍卖的等待时间长以及为货物寻找买主。因此，在即将发布的《2021年营商环境报告》中，时间估计数据将保持不变。
【中方回应】无论是上海还是北京，实际用时均短于世行认定的时间。
上海：2019年5月2日至2020年4月30日，上海基层法院一审审理（判决结案）并执行完毕的标的额10万元以上、适用普通程序审理的买卖合同纠纷案件共138件，此类案件平均立案时间为4.88天，一审平均审理时间为255.95天，平均执行时间为60.95天。上述时间合计为321.78天，较去年同期的339.16天有所压缩，也明显低于近年来世行报告认定的485天。因此，上海“执行合同”指标项下的“时间”指标应予调整。
上海法院有效压缩“执行合同”时间的举措主要是：
1.提高文书送达效率。2020年1月20日，上海市高级人民法院与上海市市场监督管理局联合印发实施《关于企业确认诉讼文书送达地址并承诺相应责任的实施意见》，要求企业在登记设立及年检时填报企业送达地址并承诺其真实有效。此举有效破解了以往存在的企业送达地址确认难问题，大幅压缩了法律文书送达的时间。特别是以往实践中大量存在的公告案件，至少可以每案节约120天时间。
2.提高司法鉴定效率。2019年10月14日，最高人民法院发布修正后的《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》，规定鉴定人应当在人民法院确定的期限内完成鉴定；鉴定人无正当理由未按期完成鉴定的，当事人可以申请人民法院另行委托鉴定人进行鉴定（第35条）。2019年12月19日，上海市人大常委会发布《上海市司法鉴定管理条例》，规定办案机关与鉴定机构应根据鉴定事项的特点约定鉴定时限，鉴定机构应当在约定的时限内完成鉴定（第28条）。上海法院根据上述规定加强对司法鉴定流程的管控，有力提升鉴定环节的效率。
3.大力推进电子诉讼。先后制定和实施网上立案、电子送达、在线庭审、电子归档等制度规定，新型冠状病毒疫情发生以来，在线庭审已超过10000场，在线审理实现常态化，有力推动审判效率提升。
北京：北京法院通过大力推行电子送达、网上立案、繁简分流改革以及严控鉴定用时等措施，充分保障了执行合同指标用时从510天缩短至240天。针对世行反馈，重点说明以下问题：关于世行反馈的因难以找到被告，法警或律所送达缓慢导致送达时间较长的问题。在此方面，北京法院采取了两方面措施并取得了较好的效果。
一是通过广泛推行“集约送达一体化”，实现法官在线申请案件送达，专门的送达团队办理送达事务。全市所有法院都成立了集约送达中心，统一归口、流水作业、集中开展送达工作。数据显示，2019年5月至2020年4月，北京法院一审商事案件通过北京法院集约送达一体化平台进行送达的总次数为470991次。此外，今年1-11月，全市法院通过“集约送达一体化”平台送达139万件次。同期，全市法院受理的民商事案件总量是46.8万件，这也意味着，通过集约送达平台，法院对每个案件的平均送达次数将近3次。
二是通过推广企业送达地址承诺制，进一步解决难以找到被告企业的问题。2020年3月，北京市人大常委会发布《北京市优化营商环境条例》，规定市场主体应当将登记的住所或者通过北京市企业登记服务平台自行填报公示的其他地址承诺作为纸质法律文书送达地址。在世行评价期内，2019年5月至2020年4月，北京法院一审商事案件的平均送达用时为8天。
根据世行营商环境评估的方法论，所测及所得。希望法律专业人士及市场主体，本着实事求是、认真负责的态度，投入到这项既体现专业能力又充满家国情怀的事业中，避免由于认知偏误，或者不够严谨细致，得出不客观的结果。
推荐阅读
《中国法律评论》期刊与微信公众号
唯一投稿邮箱：
chinalawreview@lawpress.com.cn