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我国高等学校“部省合建”政策创新及其现实省思
摘要：“部省合建”是中央政府为促进中西部地区高等教育发展而设计的一项具有综合性效能的重要政策。“部省合建”与“省部共建”有较为密切的关系，是相关行动主体实现政策目标耦合的结果，体现出多重行动逻辑。“部省合建”政策实现了高等教育治理体制机制创新，产生了巨大政策创新效应。在实施“部省合建”政策过程中，需要正视“以部为主、部省合建”工作机制面临的矛盾，警惕合建高校可能出现的三种倾向性问题。
关键词：部省合建；省部共建；政策目标； 行动逻辑；政策创新
一、“部省合建”政策的缘起与形成
1.“部省合建”与“省部共建”的关系要说清楚“部省合建”政策的缘起，必然涉及“省部共建”。虽然有关部门没有明确说明“部省合建”政策命名的具体原因，但无论是从政策命名的思维惯性还是从政策内涵的关联性来看，“部省合建”与“省部共建”都有密切关系。时任教育部部长陈宝生在2018年全国“两会”记者会上曾说，“部省合建”是“省部共建”的升级版。“省部共建”是从20世纪90年代开始，我国高等教育改革发展在处理中央与地方关系时探索出来的一种高等教育治理体制机制。根据不同时期“省部共建”政策针对性的不同，可以将“省部共建”分为以下三类。第一类是省部共建教育部直属高校。20世纪90年代初，我国高等教育领域开始思考“把一个什么样的高等教育带入21世纪”，教育部着手筹划面向21世纪的高等教育改革发展，其中，“211工程”（即面向21世纪，重点建设100所左右高等学校和有关学科）应运而生。“211工程”建设的基本思路之一，是充分调动和发挥中央和地方两个方面的积极性，推动省级政府支持“211工程”建设。一些经济发达省份，如广东省，率先对纳入国家“211工程”建设的教育部直属高校给予经费和政策支持，由此产生了“省部共建”政策雏形。1998年“985工程”启动之后，教育部也以“省部共建”方式推动有关省级政府在资金和政策方面支持辖区内“985工程”高校开展世界一流大学或世界知名高水平大学建设。第二类是省部共建地方高校。从20世纪90年代中后期开始，我国开展了声势浩大的高等教育体制改革和结构调整，以解决高等教育管理体制上的“条块分割”和“多头管理”问题，形成中央和省两级办学、两级管理，地方高等教育以省级人民政府统筹为主的新体制。1998年12月发布的《面向21世纪教育振兴行动计划》提出，“除少数关系国家发展全局以及行业性很强需由国家有关部门直接管理的高等学校外，其他绝大多数高等学校由省级政府管理或者以地方为主与国家共建”［1］，明确提出了“以地方为主与国家共建”的省部共建地方高校模式。这次高等教育体制改革和结构调整，按照“共建、调整、合作、合并”的工作方针，对相关高校所属关系进行了大规模调整，由此产生了大量“划转高校”和“合并高校”。为了保障这些高校在所属关系调整后的平稳过渡和持续发展，有关部门大力号召和推进“省部共建”，甚至“省－部－部（委、局）共建”。“省部共建”虽然形式多样，但主体是省部共建地方高校，包括大量划转到地方的行业性高校。第三类是省部共建中西部高等教育薄弱地区高校。在开展上述两类“省部共建”的同时，2004年2月，教育部经过认真、慎重的论证和研究，决定与河南省共建郑州大学，郑州大学因此被称为我国第一所真正意义的“省部共建大学”。这类“省部共建”，虽然在形式上仍是省属高校所在地的省级政府与教育部共建省属高校，但“省部共建”的针对性和政策目标出现了重大变化。河南省是高等教育人口大省，但优质高等教育资源非常薄弱，全省没有一所教育部直属高校。因此，省部共建郑州大学，意味着出现了专门针对中西部高等教育薄弱地区高校的“省部共建”，并隐含着郑州大学试图成为教育部直属高校的目标诉求。教育部在与河南省签署省部共建郑州大学协议后不到一个月，即决定并实施在中西部地区无教育部直属高校的省份各共建一所省属地方高校。这种“省部共建”思路，对“部省合建”政策基本思路和模式的形成产生了重要影响。2013年2月，教育部、国家发展改革委、财政部联合印发《中西部高等教育振兴计划（2012-2020年）》（简称《振兴计划》）。《振兴计划》是“部省合建”政策的前奏，其中明确提出，“在没有教育部直属高校的省份，‘十二五’期间重点支持每个省份建设1所地方高水平大学”［2］。2013年5月，教育部、财政部印发的《关于中西部高校提升综合实力工作的实施意见》，也延续了这一基本思路，提出在没有教育部直属高校的中西部省区，各支持建设1所有特色的高水平大学，以有效增加中西部优质高等教育资源，更好地满足人民群众接受优质高等教育的需要，为中西部地区经济社会发展作出更大贡献。可以看出，省部共建中西部高等教育薄弱地区高校的模式，是“部省合建”政策的直接源头。2.“部省合建”政策是相关政策主体共同努力的结果“部省合建”的政策主体主要有相关高校、相关高校所在地省级政府和中央政府。正是在这三个主要政策主体共同努力下，“部省合建”政策才得以正式出台并启动实施。相关高校是“部省合建”的重要政策主体之一，其初衷是希望教育部将学校纳入教育部直属高校序列。因此，不少高校将跻身教育部直属高校作为学校改革与发展的“一号工程”，不少高校的主要领导、知名学者等利用自身影响力，通过各种渠道和途径充分表达本校利益诉求。这种强烈的发展诉求，推动中西部地区14所高校形成了合作联盟。他们希望通过合作联盟集体表达利益诉求，使这一政策问题成为政府政策议题，从而进入政策决策程序。2013年，郑州大学、贵州大学、山西大学、河北大学、南昌大学、云南大学、海南大学、青海大学、西藏大学、内蒙古大学、广西大学、宁夏大学、新疆大学、石河子大学14所中西部高校，共同成立了“中西部高校综合实力提升工程入选高校协作联盟”。2016年7月，该联盟更名为“中西部一省一校国家重点建设大学联盟”，简称Z14。“Z14”高校为争取中央政府更大的政策和资金支持，一直坚持“集体发声、集体行动”，每年由14所高校轮流承办专题会议，通过会议论坛、媒体访谈、向有关部门提交研究报告等方式，呼吁有关部门进一步重视中西部高水平大学建设。2016年1月，“Z14”高校以从‘两个一百年’目标的实现，重新审视提升中西部高等教育的战略意义”为题，联名上报国务院、教育部主要领导和相关职能部门，使此议题得到国务院、教育部决策者的关注。作为政策主体之一的中西部地区有关省级政府，也将支持本地高水平大学进入教育部直属高校序列作为一项重点行动。“十三五”以来，陆续有多个省份将所属有关高校纳入教育部直属高校作为一项重要议题安排部署。例如，《新疆维吾尔自治区教育事业发展“十三五”规划》提出“支持新疆大学纳入教育部直属高校”；《西藏自治区关于大力推进高等教育发展的意见》提出“支持西藏大学进入教育部直属高校行列”；《江西省人民政府关于支持部省合建南昌大学的实施意见》提出“支持南昌大学承担教育部直属高校相应责任和义务”。与此同时，中西部地区有关省级政府充分利用各种渠道和资源，向有关部门表达利益诉求，积极寻求机会推动本地有关高校进入教育部直属高校序列。另外，从2013年开始，每年全国“两会”期间，“Z14”高校中的人大代表和政协委员都在各种场合提出建设中西部高水平大学的政策建议。他们还在高等教育相关会议和论坛上频繁发声，从实现教育公平和推进社会公平角度出发，反复强调中西部地区高水平大学建设的重要性。如2015年，全国人大代表、时任贵州大学校长郑强作为Z14秘书长，在不同场合多次建议在没有教育部直属高校的中西部14个省份建立教育部直属高校。在相关高校及其联盟、“政策企业家”以及有关省级政府共同努力下，中央政府决策者确认了政策议题，从而促成了“部省合建”政策的出台和实施。2016年4月27日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，会议指出要加快中西部教育发展，通过补“短板”，夯实发展基础、促进社会公平，并确定了支持中西部教育发展的六项措施，其中之一即“支持建设一批高水平大学和学科，扩大中西部学生接受优质高等教育的机会。在没有教育部直属高校的14个省份各重点支持建设一所高校”［3］。2016年6月15日，国务院办公厅发布的《关于加快中西部教育发展的指导意见》明确提出：“在没有教育部直属高校的省份，按‘一省一校’原则，重点建设14所高校，推动管理体制、办学体制、人才培养模式和保障机制改革。”2018年2月9日，国家教育体制改革领导小组第30次会议审议并原则通过部省合建方案；2月24日，时任教育部部长陈宝生主持召开支持和提升中西部高等教育发展座谈会，宣告开启“部省合建”政策。会后，教育部分别与合建高校所在省（自治区）及兵团签署了部省合建协议，“部省合建”政策开始正式实施。二、“部省合建”政策各行动主体
的行动逻辑
“部省合建”政策的出台及实施，是中央政府、相关省级政府以及相关高校等行动主体共同作用的结果。各行动主体基于自身利益诉求，实现了“部省合建”政策目标耦合，政策结果体现出多重行动逻辑。1.中央政府的行动逻辑：对中西部高等教育发展进行战略性调整“部省合建”政策既关系到解决东、中西部高等教育发展不均衡、不充分问题，更关系到国家长远发展利益、发展大局以及实现教育现代化和高等教育强国建设；既关系到中央政府执政利益，又关系到满足中西部地区经济社会发展需要、回应中西部高校发展诉求、实现高等教育公平、办好人民满意的教育。因此，中央政府从战略高度定位中西部高等教育改革发展，出台和实施“部省合建”政策，是中央政府对中西部高等教育改革发展进行战略性调整的具体体现。改革开放以来，在以经济建设为中心的现代化建设中，中央政府对中西部高等教育改革发展进行过多次战略性调整。改革开放之初，邓小平同志提出了“两个大局”的经济社会发展思想：支持东部地区率先发展是一个大局；东部地区发展之后，带动和支持中西部地区发展也是一个大局。这种首先支持和鼓励东部地区率先发展，然后“先发带后发”的非均衡发展战略思想，成为改革开放初期我国经济社会发展的政策目标导向，也是我国高等教育改革发展的政策取向。因此，本身就具有相对较好基础的东部地区高等教育得到了快速发展，东、中西部高等教育发展由此产生了因政策性原因导致的发展差距。20世纪90年代中后期，随着社会主义市场经济体制的建立，区域非均衡发展导致东、中西部经济社会发展水平差距开始拉大，逐渐暴露出收入分配不均、社会分层加剧等社会问题。因此，党中央着手从总体上解决东、中西部地区共同发展问题，确立了协调区域经济社会均衡发展的战略指导思想，并于1999年正式实施西部大开发战略，由此形成了西部高等教育改革发展中的第一个“关键节点”。“关键节点”是制度或决策发生重大改变的关键时刻，往往对历史进程有着重大影响。在这个“关键节点”，我国第一次从中央顶层制度设计入手，对东西部区域经济社会发展战略进行调整和规划，加大对西部地区整体开发力度。在此过程中，高等教育因其“基础性、先导性和全局性作用”，被摆在了优先发展的重要地位。自此，支持和促进西部地区高等教育改革发展开始成为中央政府的一项专项政策议题。2005年10月党的十六届五中全会提出“要继续推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展，形成东中西互动、优势互补、相互促进、共同发展的新格局”［4］。在科学发展观指导下，中央政府先后制定出台了一系列支持中西部高等教育发展的政策举措，以进一步落实西部大开发战略，统筹区域高等教育协调发展，培植中西部优质高等教育资源，提高中西部高等教育发展水平，促进高等教育合理布局，缩小区域高等教育发展差距，提高我国高等教育整体发展水平。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出了创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，提出了区域经济社会协调发展的战略构想和思路，成为新时代经济社会发展政策制定的主导思想。习近平总书记指出，要立足服务国家区域发展战略，优化区域教育资源配置，加快形成点线面结合、东中西呼应的教育发展空间格局，提升教育服务区域发展战略水平，要全面深化教育领域综合改革，增强教育改革的系统性、整体性、协同性。［5］2013年2月，教育部、国家发展改革委、财政部联合印发《振兴计划》，标志着中西部高等教育改革发展出现了第二个“关键节点”。《振兴计划》阐明了振兴中西部高等教育的重大战略意义，提出“振兴中西部高等教育，是深入实施西部大开发、振兴东北地区等老工业基地和中部崛起战略、促进区域协调发展的迫切需要，是促进边疆和民族地区经济社会跨越式发展和长治久安的必然要求，是提升中西部高等教育整体水平、全面提高高等教育质量、加快推进高等教育强国建设的重大举措”［6］。《振兴计划》体现了对中西部高等教育发展的战略性调整，明确提出了在中西部地区建设高水平大学这一政策议题，决定“在没有教育部直属高校的省份，‘十二五’期间重点支持每个省份建设一所地方高水平大学”。这一决定也体现出中央政府对中西部地区高等教育发展的一种补偿性政策支持，对“部省合建”政策基本取向的形成产生了重要影响，为“部省合建”政策进入中央政府决策程序奠定了基础。2.相关省级政府的行动逻辑：对省域高水平大学的扩散效应寄予厚望就隶属关系而言，“部省合建”高校虽然具有教育部准直属高校的身份，但仍属于省级政府管理的省属高校。2014年7月，国家教育体制改革领导小组办公室发布的《关于进一步扩大省级政府教育统筹权的意见》指出，省级地方政府应在统筹规划地区高等教育改革发展、教育与区域经济社会协调发展、保障教育经费投入等方面发挥作用。［7］长期以来，中西部地区有关省级政府对本省域范围内没有一所教育部直属高校或国内高水平大学心存不甘，社会各界也将之作为衡量省域高等教育发展水平，甚至衡量地方政府政绩的内隐标准。这也成为有关省级政府全力推进“部省合建”政策出台和落地的重要原因。更为重要的是，高水平大学对于省域高等教育发展具有“增长极”效应。法国经济学家佩鲁（F.Perroux）提出，增长首先出现和集中于具有创新能力的行业，这样的行业会形成增长极，当这种行业增加其产出时，会通过不同的渠道向外扩散，能够带动其他产业产出的增长。［8］教育发展也存在“增长极”，“教育的发展如同经济的发展一样，并非同时出现在所有的地方，而是首先以不同的强度出现于一些生长点上，然后通过不同的渠道向外扩散，并对整个教育产生不同的影响”［9］。佩鲁的“增长极理论”可以很好地解释有关省级政府之所以极力支持建设“部省合建”高校的原因。在省域高等教育系统中，“部省合建”高校就相当于“增长极”，打造高等教育“增长极”，会对省域高等教育发展产生扩散效应，形成优质高等教育集聚，带动省域高等教育发展，从而提升省域高等教育整体发展水平。省域优质高等教育资源不仅可以促进省域高等教育系统自身的发展，而且具有比较明显的溢出效应，对于地区经济社会发展、科技创新、文化传承等具有重要促进作用。因此，中西部地区省级政府将“部省合建”视为创建本地区高水平大学的重要抓手，给予高度重视。他们希望通过选择省域范围内的龙头高校进行重点扶持，使其进入“部省合建”高校序列，一方面加强省属高校发展和能力建设，大力提升省属高校综合实力和省域高等教育竞争力，另一方面充分发挥优质高等教育资源的溢出效应，推动区域经济社会发展与高等教育发展双向互动，从而促进产业结构调整，提升本地区及周边地区经济社会发展水平。3.相关高校的行动逻辑：对获取“身份标签”有着强烈诉求自2011年时任教育部部长袁贵仁宣布不再增设“211工程”高校和“985工程”高校之后，“部省合建”高校作为一种新的“身份标签”成为高校竞相追逐的目标。对有关高校来说，“部省合建”政策不仅意味着能够获得更多的发展和建设资金等显性资源，更重要的是将会获得社会声誉、社会认可、社会影响力以及在权利配置等方面的大量隐性资源。在中央政府配置高等教育资源的情况下，“部省合建”高校将获得以国家权力保证的诸多优先性权利，如财政经费优先保障权、国家项目支持优先权、学科专业设置优先权、优秀师资配置优先权、优质生源获取优先权等。“部省合建”高校在获得诸多优先性权利的同时，也被赋予了一种象征资本，即由权力保证的、制度化的、法定形式的象征资本［10］。象征资本往往具有表征性、隐蔽性和个体感知性。在我国高等教育领域，高校列入有关国家重点建设项目、工程、计划，成为“国字号”高校，往往就意味着获得了一种隐性的象征权力和无形的社会资本。“部省合建”高校正是经中央政府合法化授权之后，被赋予了象征资本。象征资本通过社会文化和意义的建构，会在社会系统中形成一种意义体系和区分模式，同时构建出一套价值标准。正如时任教育部部长陈宝生2018年在十三届全国人大一次会议记者会上所说，“部省合建”高校是一块“金字招牌”。这块“金字招牌”以及与教育部直属高校同等对待的“待遇”，也会影响民间质量立场的形成，成为公众评价高校办学质量和水平的内隐标准。在目前我国高校竞争日趋激烈的背景下，象征资本成为一种识别高校身份和发展水平的重要“符号”。因此，这种“金字招牌”、“象征资本”成为中西部14所相关高校孜孜以求的政策目标，谋求“身份标签”成为这些高校的一种主要行动逻辑。三、“部省合建”政策的创新
及其效应
1.“部省合建”在高等教育治理体制机制上的创新经过20世纪90年代末期的高等教育体制改革和结构调整之后，我国高等教育实行中央和省两级办学、两级管理，地方高等教育以省级人民政府统筹为主的新体制。教育部主要负责管理直属高校，省级人民政府负责管理省属高校，少量不便于由地方管理的高校，仍由相关业务部门管理。这种高等教育管理体制，是以高校所属关系为基础来确定高校管理关系的，“省部共建”也是以高校所属关系为基础的。但“部省合建”突破了以高校所属关系为基础形成的分别针对教育部直属高校和省属高校的高校管理体制，发展出教育部与省级政府同时管理、同时建设的第三种模式。按照时任教育部部长陈宝生的说法，“部省合建高校”是“部建高校”，但隶属管理不变。［11］这就是说，“部省合建”政策突破了我国高等教育领域长期以来形成的由所属关系决定管理关系和建设关系的模式，实现了高等教育治理体制机制的重大改革和创新。2018年2月，教育部与各合建高校、省级政府签订了部省合建协议书，协议书明确规定了三方行动主体的关系和职责。在现有隶属关系和管理体制不变的基础上，教育部参照直属高校模式对合建高校发展予以指导和支持，并将其纳入直属高校序列，在学科专业建设、科学研究、师资队伍建设、考核评价、对外交流合作等方面与教育部直属高校同等对待。教育部各司局按照与“部属高校一视同仁”的方式积极履行职责；合建高校也承担教育部直属高校相应的责任和义务；省级政府在“部省合建”中发挥主体作用，按现有支持政策和资金渠道，继续加大对合建高校的资金支持和指导。教育部与相关省级政府建立统筹协调、上下联动的部省定期会商机制，及时解决部省合建工作中的重大问题。“部省合建”政策的运行机制主要体现在两个方面：一是将“部省合建”高校纳入准部属高校序列，与教育部直属高校同等对待。从2018年6月开始，教育部有关文件就将“部省合建各高等学校”列入文件抬头，将“部省合建”高校纳入有关文件政策范围。如教育部社会科学司2018年发布的《关于2019年度教育部人文社会科学研究一般项目申报工作的通知》，给予“部省合建”高校与教育部直属高校同等待遇，可以学校为单位独立申报。在此之前，有关高校只能以省级政府教育厅为单位进行申报。二是多方支持。在教育部推动下，目前已基本形成教育部、省级政府、合建高校、对口合作高校四方联动的合建机制。教育部与各省级政府和兵团签署合建协议，在不改变现有隶属关系和管理体制基础上，发挥部、省、校三方作用。另外，这14所合建高校之前都是教育部确定的“对口支援”高校，根据教育部安排，这次由“对口支援”关系转变为“对口合作”关系。2.“部省合建”政策的创新效应“部省合建”在高等教育治理体制机制上的创新，产生了明显的政策效应，政策效力得到升级提升。从教育政策视角来看，“部省合建”不仅是对以往支持中西部高等教育发展相关政策的系统整合，更体现为政策效应的融合升级，在建设理念、地位以及支持力度上，都与以往的中西部高等教育均衡发展政策有着与众不同的扶持力度。［12］第一，政策和经费支持力度明显加大。为了落实“部省合建”政策，中央财政在设置支持地方高校发展专项资金的同时，专门设立了“部省合建”专项资金。在专项经费拨付力度上，原“省部共建”高校每年能够获得的经费拨款在1000-2000万元左右，且不具有连续性。而“部省合建”政策进一步提升了专项经费支持的力度。如在2018年中央财政支持地方高校改革发展资金中，广西大学得到1.2亿元“部省合建”资金；石河子大学获得中央财政专项支持1.12亿元，其中“部省合建”专项资金5000万元。在中央财政的拉动下，14所高校所在地的省级政府也都加大了对合建高校的政策和资金支持力度，如表1所示。四、“部省合建”政策的现实省思
虽然“部省合建”政策产生了巨大的政策效应，但如何处理好中央政府、省级政府以及合建高校之间的关系，让“部省合建”这一具有创新意义的制度保持活力，从而促进政策目标的全面达成，仍需要正视“部省合建”政策存在的矛盾和问题，需要在实践过程中不断调整和完善。1.要正视“以部为主、部省合建”工作机制面临的矛盾在某种意义上，“部省合建”政策是三大政策主体相互博弈后达成的一种政策妥协。因为有关高校和省级政府最初的政策诉求，是将这14所高校升格为教育部直属高校。教育部可能出于多种考虑，如不宜扩大教育部直属高校阵容，以及财政经费等方面的考虑等，并没有将其纳入直属高校序列，但又不能沿用“省部共建”的思路和模式，因此采取了一种妥协方案——给予这14所高校准部属高校身份，开展“部省合建”。通过妥协达成的政策，既可能蕴含着政策创新，也可能埋下政策风险，或者是创新与风险共存。准部属高校虽然不是部属高校，但按时任教育部部长陈宝生的说法，这些高校是不改变隶属关系的“部建高校”。相对于“省部共建”来说，“部省合建”将教育部摆在前面，表明相关高校的建设工作由教育部主导，其工作机制为“以部为主、部省合建”。“属”“建”分离、部省合建，虽然是一种高等教育治理体制机制创新，但这种高等教育治理体制机制，一方面面临着理论上的困境，另一方面在实践过程中存在诸多难以把握之处。首先，“属”“建”分离、部省合建是一种稳定性和稳健性都比较差的结构形态，是一种对协调工作依赖性极强的工作机制。一旦某个环节出现问题，都可能造成系统结构失去平衡，因此，需要极强的协调工作来维持平衡和稳定。从理论上来说，高校的“属”、“管”、“建”必须是同一主体，只有这样才能保证责、权、利相统一。如民办高校属于私法人和民间组织，那它就由私法人和民间组织来管理和建设。即隶属关系决定管理关系，管理关系决定建设主体。目前的“部省合建”政策，将省属高校交由教育部与省级政府“共管”，并以教育部为主来部省“合建”，使得省级政府只是省属高校建设的合作方，教育部成为省属高校建设的主导方。角色和职能的双重错位，给部省关系协调带来困难。但教育部和省级政府不是上下级关系，而是中央政府教育主管部门与地方政府的关系，部省关系通过什么机制来协调，成为一个具有挑战性的现实问题。目前实行的是教育部与相关省级政府建立统筹协调、上下联动的部省定期会商机制，来及时解决“部省合建”工作中的重大问题。是与14个省级政府集体会商，还是与少数和个别省级政府有针对性地单独会商？这都会影响会商工作的针对性和会商成效。这就是说，要保证“部省合建”政策的正常运行，需开展及时的、有针对性的部省会商和协调。因此，政策运行的协调成本高，政策运行效率低下会成为一个突出问题。其次，“部省合建”建什么，如何实现部省合建，并没有得到明确规范。在政策设计层面，“共管”和“合建”都是比较抽象、偏重宏观的概念，但在政策实施和运行层面，“共管”、“合建”又是非常具体的概念，涉及很多关键性具体问题。如教育部与省级政府“共管”管什么？“合建”建什么？如何划分双方的权利、责任、义务？如何确定双方的工作边界？高校建设的内容既是现实而具体的，又是相互关联的。如何在高校发展战略规划、建设经费筹措、学科建设、人才队伍建设等具体方面实行部省共管、部省合建？是在高校建设涉及的所有方面，还是只限定在某些方面实行部省共管、部省合建？这些在具体操作过程中出现的问题，都需要边实践、边总结、边调整。另外，“部省合建”还涉及大学章程修改问题。在14所合建高校的章程修改过程中，如何解决在学校的管理体制、运行机制等根本性问题上的冲突？“部省合建”必然涉及合建高校建设和发展的经费问题，其中有两个问题还需要进一步明确。一是教育部和省级政府的经费配比问题。在政策运行初期，有的省级政府给予合建高校较大力度的经费支持，但也有少数省份因为财力有限，经费支持力度并不大。教育部是否应区分不同情况对部省经费配比进行调整，以确保财力有限省份的合建高校获得比较充足的建设和发展经费？二是经费配置的稳定性和长效机制建设问题。目前，有关省级政府主要根据自身财力配置合建高校的建设经费，是一种政策性配置机制，能否建立稳定性强的、由地方法规和条例保障的经费配置机制？教育部目前主要以“部省合建”专项建设经费给予合建高校经费支持，能否将专项建设经费支持转变为经常性建设经费支持？这些都是政策实施过程中需要考虑的具体问题。2.要警惕合建高校可能出现的三种倾向“部省合建”政策的目标，是通过促进中西部高等教育薄弱地区14所高校的建设和发展，发挥其“增长极”效应，带动区域高等教育发展，提高中西部高等教育发展水平，对中西部经济社会发展作贡献。要保证这一政策目标的实现，既需要中央政府、相关省级政府的努力，也需要合建高校的努力。当前，要警惕合建高校出现以下三种倾向。一是满足于“戴帽子”和追求“身份资本”的功利化倾向。“部省合建高校”的确是一顶光鲜的“帽子”，是一块“金字招牌”，蕴含着丰富的“身份资本”。但这顶“帽子”，既不代表合建高校具备了相应的发展实力和水平，也不是对合建高校过去成绩和水平的认定，而是从政策支持角度，对合建高校建设和发展水平提出的一种期望和目标。因此，合建高校应该以此为目标，扎实开展内涵建设，提高办学质量和水平，实现名实统一，做到名副其实。二是忽视通过自身改革创新求发展的倾向。“部省合建”的目的，在于通过整合资源、政策叠加和政策供给，促进合建高校增强“造血”功能，实现内生性发展。因此，合建高校必须克服“等、靠、要”思想，克服对外部政策和条件的依赖性；必须确立以改革创新求发展的思路，激发内生发展动力，挖掘内源性资源，走以提高质量为核心的内涵式发展道路。三是办学定位和服务面向出现偏移的倾向。2018年时任教育部部长陈宝生在谈及合建高校发展目标时曾提出，在不远的将来，要使合建高校能够快速成长为中西部高等教育的“排头兵”，向“国家队”水平迈进。合建高校需要在正确理解高等教育“国家队”水平的基础上，客观分析自身条件和发展基础，明确办学定位，形成办学特色，避免趋同发展，开展错位竞争。同时，要避免学校服务面向脱离中西部地区经济社会发展需要的倾向，在人才培养、专业设置、学科建设、科学研究、成果转化、建言资政等方面，聚焦中西部地区重大战略需求，加强服务地方经济社会发展能力建设，更好地为中西部地区经济社会发展服务。要认识到，为中西部地区经济社会发展服务，就是为国家服务，就是“国家队”水平的体现。参考文献：［1］面向21世纪教育振兴行动计划［EB/OL］. http：//www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/moe_177/tnull_2487.html.［2］［6］教育部国家发展改革委财政部关于印发《中西部高等教育振兴计划（2012-2020年）》的通知［EB/OL］. http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A08/s7056/201302/t20130228_148468.html.［3］李克强主持召开国务院常务会议（2016年4月27日）［EB/OL］. http：//www.gov.cn/guowuyuan/2016-04/27/content_5068532.htm.［4］中国共产党第十六届中央委员会第五次全体会议公报［EB/OL］. http：//www.gov.cn/jrzg/2005-10/11/content_76191.htm.［5］习近平主持召开教育文化卫生体育领域专家代表座谈会并发表重要讲话［EB/OL］. http：//www.gov.cn/xinwen/2020-09/22/content_5546100.htm.［7］国家教育体制改革领导小组办公室关于进一步扩大省级政府教育统筹权的意见［EB/OL］. http：//www.moe.gov.cn/s78/A02/zfs__left/s6528/s6529/201412/t20141222_182221.html.［8］转引自王缉慈. 增长极概念、理论及战略探究［J］. 经济科学，1989，（3）：53-58.［9］杨道宇，姜同河. 教育均衡发展的新思路：教育增长极［J］. 教育探索，2011，(5)：14-15.［10］宫留记. 布迪厄的社会实践理论［J］. 理论探讨，2008，（6）：57-60.［11］陈宝生出席十三届全国人大一次会议记者会［EB/OL］. http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/xw_fbh/moe_2069/xwfbh_2018n/xwfb_2018zbqt/201803/t20180316_330283.html.［12］徐吉洪. 从省部共建到部省合建：我国中西部高水平大学建设的理念创新与制度变革［J］. 高等教育研究，2019,（1）：1-11.［13］关于推动部省合建相关支持举措落地生效情况［EB/OL］. http：//www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/xw_fbh/moe_2606/2019/tqh20191122/sfcl/201911/t20191122_409294.html.［14］以“部省合建”为契机 海南大学开启建设一流大学新征程［EB/OL］. https：//www.hiwenming.com/news/2018316/2018316919121795652.htm.［15］学科引领 保障先行 推动对口合作工作共建共享共赢［EB/OL］. http：//www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/xw_fbh/moe_2606/2019/tqh20191122/sfcl/201911/t20191122_409298.html.
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