中经观察丨文化产业促进法提出8年背后的故事

中经文化产业：3月12日上午，十二届全国人大教科文卫委副主任委员吴恒在十三届全国人大一次会议新闻记者会上表示，十八届四中全会明确提出要制定文化产业促进法，这部法律也被列入十二届全国人大常委会的五年立法规划。这表示，文化产业促进法将于5年内出台。然而根据最新发布的《国务院2018年立法工作计划》，文化产业促进法今年出台无望。今天，中经小文就给大家讲讲你不知道的《文化产业促进法》背后的故事。

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5年来文化立法数量翻番 改变文化立法较薄弱局面

在发布会上，吴恒表示，十八大以来，十二届全国人大常委会在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，我国文化立法工作以前所未有的力度和速度推进。

十二届全国人大常委会成立之前，我们现行的法律体系中作为文化领域的法律件俗称“三部半”，所谓“三部半”，就是我们有文物保护法、著作权法、非物质文化遗产法，因为档案法有些人不以为它是属于文化领域的，所以我们说是“三部半”。

十二届全国人大常委会在这方面加大了力度，先后审议通过了《公共文化服务保障法》、《电影产业促进法》、《公共图书馆法》，假如不算那半部的话，这五年就翻了一番。在这五年全国人大常委会还修改了《文物保护法》和《档案法》，都是局部的。当然也顺便说一句，十二届全国人大教科文卫委员会为此也做了大量的工作。

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吴恒表示，文化领域的立法确实有很大的难度，因为文化立法不仅涉及政府的责任、涉及公民的权益，还涉及社会、机构以及公民等方方面面。大家都知道，文化不仅仅有行为彰显的属性，还有教化、引领社会进步，在全社会弘扬和树立社会主义核心价值观的独特属性。在网络时代，在我们国家坚持对外开放的总体格局中，中外文化交融，各种特质的文化在社会中的表现使得我们对我国文化发展与引领，包括对涉及受众最广泛的公共文化服务进行顶层设计，确实非常必要，但也需要研究很多的问题，也有不少的难点。

吴恒还表示，十二届全国人大常委会在涉及文化领域的立法做了很多工作，成效显著。常委会贯彻党中央关于坚定文化自信、推动社会主义文化繁荣兴盛的战略部署，所以大力加强文化法律制度建设，先后制定了《电影产业促进法》、《公共文化服务保障法》、《公共图书馆法》，还修改了《文物保护法》和《档案法》，改变了文化领域立法长期以来较为薄弱的局面。

新制定的这些文化领域的法律，明确了政府主导、鼓励社会力量参与的原则，也建立健全了相应的一些管理制度，优化了服务功能，都做了一些具体的规定。同时，对于深入实施文化惠民工程，丰富人民群众精神食粮都是具有重要意义的。

“我们大家也都知道，十八届四中全会党中央作出了全面依法治国的决定中，明确地提出要制定《文化产业促进法》，这部法律也是列入了十二届全国人大常委会的五年立法规划。同时列入十二届全国人大常委会五年立法规划的还有修改《著作权法》、修改《文物法》等。我相信这样的一些法律也都是我们社会所特别关注的。”

02

2010年就开始起草，《文化产业促进法》经历了什么

 2010年首提 

据中经小文了解，早在2010年，于十一届全国人大常委会第十四次会议上，时任文化部部长的蔡武作国务院关于文化产业发展工作情况的报告时就提出，“要加快文化产业立法进程，着手起草文化产业促进法，推动尽快出台电影产业促进法，为文化产业发展提供法制保障。”

▲ 蔡武 资料图

据蔡武介绍，近年来，国务院及其所属部门在重视发展公益性文化事业的同时，采取多种措施，推动我国文化产业加快发展。随着文化体制改革的不断深入和人民群众精神文化需求的不断增强，我国文化产业已经从探索、起步、培育的初级阶段，进入快速发展的新时期，呈现出朝气蓬勃的新局面。据统计，2004年以来，全国文化产业年均增长速度在15%以上，比同期国内生产总值增速高6个百分点，保持了高速增长的势头。 

蔡武说，近年来，国家出台了一系列扶持和促进文化产业发展的政策措施，但从总体上看还不够完善。文化立法比较薄弱，文化产业发展缺乏强有力的法制保障，产业政策还需进一步增强针对性和可操作性。对文化产业的行政管理仍然存在一些体制性、政策性障碍，产业规划不明晰，行业管理不规范。盗版侵权问题仍比较突出，知识产权保护有待加强。 

蔡武说，要加快完善支持文化产业发展的财政、金融、税收、土地等方面的政策措施。进一步转变政府职能，建立适应文化产业发展要求的宏观管理体制。进一步理顺对新兴文化业态的管理体制。整合行政和执法资源，建立统一高效的文化市场综合执法机构，提高管理能力，加大“扫黄打非”和版权执法工作力度，依法查处和制裁破坏文化市场秩序的非法经营行为，净化文化市场，维护诚信、公平、竞争有序的市场秩序。

据中经小文了解，2010年至2014年期间，文化产业各级主管部门根据产业实际发展的需要，出台了一系列政策法规，以2014年为例，先后出台了《关于深入推进文化金融合作的意见》、《推动特色文化产业发展的指导意见》、《关于支持小微文化企业发展的实施意见》等政策，初步形成了法律、行政法规和部门规章相互衔接、相互配套的文化法律体系框架。但是，从总体上来说，我国文化产业立法仍然相对滞后，行政法规和部门规章有制定较为快捷等优点，但也存在层级低等问题。　

然而，4年过去了，《文化产业促进法》仿佛石沉大海，再也没有了消息。

 2014年再提 

直到2014年10月，十八届四中全会召开。会上通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，才再次出现《文化产业促进法》的身影。

当时，时任文化部党组成员、部长助理的刘玉珠在文化部党组理论学习中心的专题学习会上表示，文化部将加强部门协调，推进文化产业立法。《文化产业促进法》等文化立法被纳入全会《决定》所明确的重点立法领域，要借助这一有利契机，在前期调研、论证的基础上，加强和立法主管部门的沟通，推动《文化产业促进法》的尽快出台，把形成共识、行之有效的文化经济政策法定化，以法律规范政策的出台，以法治保障政策的实施。

2014年12月，第六届中国民族文化产业发展论坛上，时任中国传媒大学文法学部政法学院副院长、《文化产业促进法》的起草人之一王四新教授透露，《文化产业促进法》酝酿了近2年时间，2014年年初开始进入实际的草拟阶段。

据他透露，草案第七条为“国务院制定公共文化服务标准， 建立相应的人员、经费保障等机制”；草案第十条“各级人民政府应当根据外来务工人员、未成年人、老年人、残疾人等群体的特殊需求，提供公共文化服务”。

在地方政府要提供公共文化服务设施建设方面，包括但不限于图书馆、博物馆、纪念馆、美术馆、非物质文化遗产展示馆、综合文化中心、广播台、电视台、公共电子预览室、公共阅读栏、流动文化服务车等，把政府要提供的公共文化服务内容具体化。

在公共文化服务权利方面，草案强调公共文化服务要有公益性、基本性、均等性、便利性等，为当地老百姓提供公共文化服务。

随后，《文化产业促进法》在公众视野中出现的频率开始高了起来。

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 2015年正式启动立法工作 

2015年2月，全国人大教育科学文化卫生委员会透露，目前，文化部正在进行文化产业促进法的立法前期准备工作，拟围绕关系我国文化产业发展的关键性、基础性、长期性的重大问题展开。

全国人大教科文卫委员会认为，制定文化产业促进法是我国文化产业法治化的重要保障。教科文卫委员会高度重视文化产业立法工作，赴陕西、四川等省开展了文化产业促进法立法调研。下一步将认真贯彻落实党的十八届四中全会精神，加强同有关部门的配合协作，积极推动文化产业促进法立法进程。

▲ 雒树刚 资料图

2015年5月20日召开的全国文化法治工作会议上，文化部部长雒树刚表示，制定《公共文化服务保障法》、《文化产业促进法》、《公共图书馆法》和修订《文物保护法》已列入十二届全国人大常委会立法规划。其中，《公共文化服务保障法（草案）》已初具规模；《文化产业促进法》已建立由文化部牵头，中宣部、全国人大教科文卫委员会、国家新闻出版广电总局等部门参与的立法工作机制。

2015年9月6日，文化部牵头在京召开文化产业促进法起草工作会，正式启动文化产业促进法起草工作。

文化部部长、文化产业促进法起草领导小组组长雒树刚，领导小组成员单位原国家新闻出版广电总局副局长、国家版权局副局长阎晓宏，原中国人民银行副行长郭庆平，原国家税务总局副局长张志勇等出席会议并发言。时任文化部部长助理、文化产业促进法起草工作小组组长的刘玉珠主持会议。

雒树刚在总结讲话中指出，文化产业促进法起草工作具有必要性和紧迫性。近年来，我国文化产业发展迅速，成为国民经济支柱性产业的趋势日益明显。当前，推进文化产业促进法起草工作，既是落实中央精神、全面推进依法治国的必然要求，也是推动文化产业健康快速发展的客观需要。文化产业发展不仅需要规划政策指引，更需要通过法律方式保驾护航，加快制定出台文化产业促进法已经成为政府部门和社会各界的广泛共识。

雒树刚表示，当前，文化产业促进法立法工作面临极为有利的机遇。

第一，党中央、国务院高度重视文化产业发展，文化发展已成为稳增长、调结构、促改革、惠民生的重要组成部分，十八大以来，党和国家出台了一系列文件推动文化事业、文化产业发展。文化既是精神家园，因为文化是整个中华民族的命脉和根本；文化又是创新源泉，因为大众创业、万众创新来源于文化。

第二，文化产业发展的理念思路日趋成熟。

第三，文化产业立法工作任务更加明确。

第四，文化经济政策体系初步建立，特别是近年来，党中央、国务院对文化发展的经济政策出台力度之大、政策之密集、产生效果之明显都是前所未有的，这为文化产业促进法的立法工作提供了很好的支撑。

第五，立法的前期准备工作已经较为充分。但是，文化产业促进法起草工作仍然面临不少困难与问题，都有待于在促进法研究起草过程中予以回答和解决。

对于文化产业促进法的起草工作，雒树刚提出六点具体要求：

一要坚持正确导向，体现中国特色。要把握好社会效益和经济效益的关系，把社会效益放在首位，实现社会效益和经济效益的统一。

二要充分发挥起草工作机制作用。文化产业促进法起草是一项复杂的系统工程，工作任务重，涉及范围广，社会关注度高，必须切实加强组织领导，凝聚各方合力。

三要立足文化产业发展的实际，抓住基本问题，确立有限目标。

四要回答和解决一些重大问题，文化产业促进法是文化产业基本法，要在文化产业涉及的重大问题方面有所突破。

五要广泛听取各方意见。

六是学习借鉴国内外已有的立法经验。

据中经小文了解，起草工作机制成员单位由文化部、中宣部、全国人大教科文卫委员会、国家新闻出版广电总局、发展改革委、科技部、财政部、国土资源部、商务部、中国人民银行、国家税务总局、国家工商总局12个部门组成。同时，为按质量、按进度完成文化产业促进法起草任务，将成立专家咨询组，为法律起草提供理论研究支撑和咨询服务，确保促进法内容科学、合法合规、符合实际。

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 2016年提请审议 

时间到了2016年。

4月13日，中国政府网公布了国务院2016年立法工作计划，包括全面深化改革急需的项目、力争年内完成的项目、预备项目和研究项目。

中经小文发现，在预备项目中，坚持物质文明精神文明并重，促进文化发展需要提请全国人大常委会审议的法律草案、法律修订草案和需要制定、修订的行政法规共5件，包括文化产业促进法（文化部起草），著作权法（修订）（版权局起草），全民阅读促进条例（新闻出版广电总局起草），电影管理条例（修订）（新闻出版广电总局起草），未成年人网络保护条例（网信办组织起草）。

中经小文当时认为，既然已提请审议，文化产业促进法将很快出台，然而一直到2016年底，再也没有关于文化产业促进法的相关消息。

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 2017年失踪的一年 

2017年3月，《国务院办公厅关于印发国务院2017年立法工作计划的通知》正式下发。中经小文发现，在文化领域，2017年需要提请全国人大常委会审议的法律草案和需要制定、修订的行政法规有三项。

然而，在《国务院2016年立法工作计划》中还有所提及的《文化产业促进法》，却在国务院2017年立法工作计划中失去了踪影。

 2018年仍无法出台 

昨天，国务院办公厅印发了《国务院2018年立法工作计划》。中经小文从中了解到，包括多部和文化相关的法律法规即将提请全国人大常委会审议，包括著作权法修订草案（版权局起草）、制定全民阅读促进条例（新闻出版广电总局起草）。

此外，外国投资法草案（商务部、发展改革委起草）、基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（法制办、发展改革委、财政部起草）这些和文化事业、文化产业发展息息相关的法律法规也将出台。（详情请点击左下角“阅读全文”）

但是，中经小文发现，文化产业促进法并不在《国务院2018年立法工作计划》之中。根据吴恒的说法，这部法律被列入十二届全国人大常委会的五年立法规划当中。也就是说，5年内，这部法律必将出现在世人面前。

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主编：成琪

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编辑：邵希炜

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