Original
2016-10-12
罗彦，樊德良
规划师杂志
十八届三中、四中全会分别提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”与“全面推进依法治国”，完善城乡规划法治建设、提高治理能力成为当下重要的研究课题。作者中国城市规划设计研究院深圳分院总规划师罗彦，中国城市规划设计研究院深圳分院研究中心樊德良在《规划师》2016年第9期撰文，文章回顾了新中国成立以来城乡规划法治体系建设的四个阶段，指出了城市规划法治建设的现状特征和形成原因。在新时期推进依法治国和治理能力现代化的背景下，针对城乡规划法治体系建设面临的四个主要挑战，提出了完善规划法律体系、建立司法审查制度、加强利益主体参与协商及加强实施督察等完善城市规划法治体系建设的建议。从世界范围的城乡规划法发展历程看，我国城乡规划法治建设严重滞后。1848年，英国《公共卫生法》诞生，拉开了现代城市建设和管理法治建设的序幕。1909年，英国制定了世界上第一部有关城市规划的国家级法律—《住房、城镇规划诸法》，开创了现代城市规划法系建设的纪元。而我国在新中国成立后的近40年间，城市规划决策主要依赖一系列“指示”“意见”“通知”“批复”等文件指导城市规划和建设工作。直到1989年《中华人民共和国城市规划法》颁布，我国才真正开始了国家级城市规划立法。回顾新中国成立60多年来的城乡规划发展历程，其法治体系建设可以分为四个阶段 ( 图 1)。1. 1949 ～ 1952 年：恢复性规划使城乡规划法治地位先天不足 新中国成立之初，我国城市建设基础薄弱，住房、交通、公共服务和市政等设施短缺，中央和地方以尽快恢复生产及生活为主要方针，以“生产性”城市为前提，制定与实施城市建设规划。1952年，中央人民政府建筑工程部成立，专设城市建设处，隶属于中央财政经济委员会，当时北京、天津和上海等城市编制的城市规划性质文件由中央财政经济委员会以批复的形式表达审批意见。同年，中央财政经济委员会城市建设座谈会就规划程序设计问题进行讨论，决定修建计划原则上由市财政经济委员会批准，如有困难，则可由建设委员会批准，实际上是把详细规划的审批权交给市级财政经济委员会。这一阶段城市管理尚未建立类似土地管理以《土地改革法》为基础的法治框架，是我国规划法治性不足、随意性严重等问题的历史根源。2. 1953 ～ 1977 年：临时性规划导致城乡规划附属于经济计划 “一五”时期，国家开始进行大规模的建设，城市规划以配合156个国家重点建设项目为主要任务，具有近期性、计划性的特征。1956年，国家建设委员会颁发《城市规划编制暂行办法》，这是新中国成立后的第一部重要的城市规划法规。从规划审批看，该办法对城市规划的审批形式和主体并无明确规定，城市总体规划大多由国家计划委员会(建设委员会)以会议形式进行审批，详细规划则由城市建设总局审批。“大跃进”时期，随着国家向地方进一步分权，除重点城市和项目，城市规划审批权下放到各市，打乱了已有的编制和审批程序。不少城市虽编制了总体规划，但建设仍依赖地方领导意志，而“三年不搞城市规划”的政策使各级规划机构被撤销，进而导致城市规划彻底失去对城市建设的指导。本阶段的城市规划是对国民经济计划的延续和补充，政府是规划编制和实施的唯一主体，尽管城市规划法治建设开始推进，但《城市规划编制暂行办法》等法规侧重于技术指导，并未明确城市规划的法律地位、审批程序和审批机构，城市规划法治体系远未形成。3. 1978 ～ 1989 年：市场性规划促进城乡规划法治体系初步建立 1978年，十一届三中全会的召开标志着我国进入了改革开放新阶段，经济逐步由计划性向市场化过渡，推进了城市规划法治建设的进程。随着城市土地有偿使用制度的建立和住房商品化，城市规划逐步由政策性调控向依法管理转变。1978年，中共中央发布的《关于加强城市建设工作的意见》提出要“建立健全规章制度”，拉开了国家层面城市规划立法的序幕。1980年，全国城市规划工作会议讨论《城市规划法(草案)》，明确指出“为了彻底改变多年来形成的只有人治没有法治的局面，国家有必要制定专门的法律，来保证城市规划稳定地、连续地、有效地实施”。1984年国务院颁发了城市规划方面的第一个行政法规《城市规划条例》，1989年我国城市规划核心法—《城市规划法》通过了全国人大常委会审议，标志着我国依法编制规划和实施管理的基本制度初步建立，城乡规划工作进入法治化阶段。与此同时，在国外土地分区管制(区划)理念的影响下，上海、广州等城市开始编制控制性详细规划，作为城市总体规划和修建性详细规划的中间层次，对城市建设进行具体的定位、定量、定性和定环境的引导及控制，实现与社会发展新形势的有效衔接。本阶段，城市规划法治体系建设有了飞跃性的发展。《城市规划法》确立了规划作为政府行政职权的地位，将规划行为限制在法律范围内，使城市规划开始具备一定的权威性，逐步由技术走向管理，由政策走向法律。4. 1990年至今：公共政策性规划促使法治体系日益完善 20世纪90年代至今，国家和地方出台了一系列的法律、法规与规范，开始高度关注城乡规划法治化建设。1993年，国务院颁布的《村庄和集镇规划建设管理条例》要求促进农村地区健康发展，成为乡村规划工作的基本法律依据；2005年发布的《城市规划编制办法》强调控制性详细规划的编制和实施，要求促进公众参与，强化控制性详细规划的法定地位；2007年公布的《城乡规划法》确立了城乡规划编制、审批、实施和修改的制度框架，推进了城乡规划督察员制度、公众参与和社会监督制度、问责追究制度等规划制度的建设(表1，图2)。同时，这一阶段的城乡规划突出强调法定规划的编制和实施，明确总体规划中城市综合交通体系规划、城市水系规划与历史文化名城保护规划等专项规划的编制，提出要“严格实施依法批准的省域城镇体系规划、城市总体规划和风景名胜区总体规划”，督促各地在规划编制中落实“四线”要求，严格实施“四线”规划管制。本阶段，城乡规划法治建设取得了较快发展，通过多项法律、法规的颁布，确立了现行城乡规划依法工作的制度基础，提高了城乡规划的科学性、权威性和严肃性。然而，城乡规划仍存在法律法规执行不力、缺乏事前事中监督、规划管理工作拖沓和违规，以及规划管理人员失职、渎职等问题，仍需进一步强化城乡规划法治能力，保障城市健康发展。 我国城乡规划法治体系建设起步较晚，虽然近年来其重要性不断提高，建设速度逐步加快，体系构成日趋完善，但是距离十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出的“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的总目标还有较大差距。因此，将城乡规划法制建设纳入国家治理体系中进行研究，通过法治的引领和规范，增强城乡规划的科学性、权威性、严肃性和强制性，有助于依法规划、建设和管理城市，进一步促进各治理主体的协调匹配，正确处理好政府、市场和社会关系，促进城乡规划法治体系在我国治理体系中发挥更加重要的作用，为市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会和生态文明的建设与发展提供制度保障。
1 2013年，十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的总目标，要求深化行政体制改革，建设法治政府和服务型政府。国家治理能力现代化的核心是通过建立政府、市场、社会多元主体共同参与并发挥作用的制度框架，解决政府主导资源配置、过度干预和过度管制的问题，强化政府、市场、社会多元主体的协同合作。城乡规划作为一项以空间为核心的公共政策，是国家城乡治理体系的重要组成部分，具有多元主体参与和多元利益协调的特质，与国家治理能力现代化的思路相契合。伴随着分税制等政策的推进，地方政府拥有更大的自主权，获得了经营城市的手段，城乡规划涉及到大量社会公共资源的分配和调控，使得规划管理方式急需向公开化、民主化的治理模式转变。因此，新时期城乡规划应逐步完善治理结构和制度，保障城乡治理中政府与企业、市民等主体的协商及合作等，提高治理的公平性，尽快融入国家治理体系，促进国家治理能力现代化 ( 图 3)。2 十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确了“国家治理体系和治理能力现代化首先是法治化”，法治建设与治理能力提升有着密切的关系，其中，依法执政、依法行政、严格执法和公正司法等均是法治建设的重要内容。城乡规划法治建设是国家治理能力现代化与依法治国两大理念对城乡规划的重要要求，是实现城乡治理能力现代化的必由之路。城乡规划法治建设有助于促进城乡治理体系法治化和治理能力现代化，以社会契约和制度建设的方式促进各方利益重新整合，制度化地保证政府、市场和公众在城乡发展中的权利和利益，推动国家治理能力的现代化进程。3 中央城市工作会议明确了城乡规划法治建设的重要性，《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》指出应依法制定城市规划，依法加强规划编制和审批管理，经依法批准的城市规划是城市建设和管理的依据，应严格依法执行。在全球化、分权化、市场化和民主化的背景下，以空间资源配置为核心的城乡规划面临大量的利益分配和调控问题，而随着城乡规划由增量型规划向存量型规划转变，由技术性文件向注重实施的综合性公共政策转变，关注产权制度、公众知情权、行政合法性等的法治体系建设成为城乡规划突破单纯技术属性的关键。因此，新时期城乡规划转型应从依法行政和依法管理的角度切入，尊重多元价值取向，理清事权划分体系，构建府际、政企和政社等主体之间的法定协商机制，健全规划实施和监督的工作机制，从制度上保证城乡规划的前瞻性、严肃性和实施性。1技术管理与公共政策需要平衡城乡规划的本质是解决公共利益的公共政策，但我国现有城乡规划法治体系的技术规定较多，而公共政策性规范相对缺乏。1989年版《城市规划法》主要从技术角度进行阐述，缺少维护公共利益的内容；2005年版《城市规划编制办法》逐步明确了城市规划作为重要公共政策的核心属性，提出了“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”的原则；2007年版《城乡规划法》明确了规划制定、实施、修改和监督检查的法定程序，对政府职责进行授权、界定和规约，但仍然缺乏对规划作为法定公共政策的解读和深化。从整体上看，城乡规划法律体系呈现僵化和滞后的特征，法定公共政策属性的具体内涵并没有在规划立法中得以有效体现。而现有城乡规划成果以文本、图纸和工程技术文件为主，停留在技术管理层面，尚未有效解决国家、地方、企业和居民之间的利益分配问题，其公共政策的权威性、公共性、动态性和前瞻性仍有待强化 ( 图 4)。2行政伦理与公共利益依赖博弈在现行城乡规划法治体系下，行政部门同时作为利益分配规则的制定者和受益者，很难秉持行政中立原则，唯上的行政伦理对公共利益的公共伦理造成较大的障碍，容易滋生权力寻租。同时，城乡规划具有涉及对象广泛、权利影响持久和多阶段的特征，规划编制、执行中涉及的公众利益多元且分散，任何个体利益都无法代表整个社会的公共利益，因此公众利益的界定存在很大难度，而盲目的利益重组又有可能会导致社会共识失坠。城市规划既是具有前瞻性、不稳定性、政策性的行政计划，又是需要实践公平、效率、平等与安全等诸多价值观的公共政策，其编制、执行和管理需要依法规范存在利益偏好的行政伦理，通过行政伦理与公共利益的博弈，压缩其在界定公共利益时的裁量空间。3抽象行政与具体行政存在脱节我国现行城乡规划的制定、实施大多为政府行为，城乡规划相关法律一般被纳入行政法系，因此依法行政是城乡规划法治化的重要内容。《城乡规划法》对政府在城乡规划中具有怎样的权力、如何行使权力、受到什么样的制约以及相应的补救措施与责任要求进行了明确规定，但仍属于针对非特定对象、具有反复适用性的抽象行政行为，而并非能够有效指导实施的具体行政行为(图5)。例如，城市总体规划被认定为法定规划，但由于其由各级城市人民政府制定和公布，从宏观视角指导城市发展，具有可反复适用性。法定规划既非遵照《行政法规制定程序条例》和《行政规章制定程序条例》编制程序的规范性文件，又非经过同级人大或者人大常委会同意的地方法规，因此不具有法定约束效用和直接实施的效力。法定规划具有不可诉的特征，属于抽象行政行为，具体行政行为仍需要依赖“一书两证”等规划管理制度。4规划权威与规划执行遭受阻滞《城乡规划法》为城乡规划的权威性和约束力提供了法理基础，但在规划执行方面遭受一定的阻碍。一是规划执行的“表面化”，即规划执行缺乏可操作性的措施，使得实施效果低于规划目标。二是规划的“选择性执行”，即表现在执行者根据自己的利益诉求对规划内容进行任意取舍，使得规划落实的内容残缺不全。三是规划实施“扩大化”，即规划执行主体为谋取利益给规划“附加”部分未列入规划的不恰当内容，致使规划偏离原有调控目标。四是规划的“替换性执行”，当规划的意图与执行主体意愿相背离的时候，出现“表面上与规划一致，而事实上背离规划要求”的情况。五是规划执行“停滞化”，因规划与执行者利益发生冲突，使规划执行被搁置。规划执行阻滞的原因主要有以下三点：一是在市场经济背景下，上下级政府对空间资源均具有管理职责和利益诉求，纵向权力划分与界定决定了规划的执行绩效。二是横向部门机构的职能交叉重叠，“多重标准、多重检查、多重管理、多重领导”的情况使规划难以有效执行。三是规划督察同时由上级督察机关和同级政府领导执行，存在“想作为”而“难作为”的两难困境④，导致以投诉为主的社会监督难以切入较深层面。四是规划执行缺乏必要的手段和保障机制，难以对城乡空间和建设规模、时序和项目的损益关系进行调控、干预及平衡。1. 完善城乡规划法律法规体系(1)明确城乡规划法律法规的作用和地位。现行《城乡规划法》配套法规和地方性法规规章，以及技术标准体系的修订、完善仍滞后于城镇化和城市发展建设的进程，因此规划法治体系建设急需以规划立法为起点，在机制、体制上融入到国家治理体系内。政府应高度重视法定城乡规划成果的公共政策属性，提高城乡发展和建设的确定性，而公众需要了解法定规划是公共利益和个体利益诉求的体现，是维护自身权益的重要手段 ( 图 6)。(2)加强“多规合一”的法律法规衔接。强化城乡规划法与相关法律的衔接，包括以《土地管理法》《森林法》《房地产法》等为代表的与土地性质和用途管理相关的法律，以《城市道路管理条例》《公路法》《城市绿化条例》等为代表的设施建设相关法律，以及以《建设项目环境保护管理条例》《建筑法》《防震减灾法》等为代表的与城乡环境和社会安全相关的法律。为应对城乡规划从增量向存量转型后所面临的土地使用权分散、土地制度限制等问题，城乡规划法治化建设应建立多方协商机制，加强相关法律的衔接，构建“多规合一”的法律基础 ( 表 2)。(3)增强法律体系对行政许可的适应性。地方政府作为规划管理行政权力的主体，应重视行政法律法规对规划行政行为的约束力，提高依法行政能力。首先，根据我国《行政复议法》《行政诉讼法》《行政许可法》等行政法规，修订法规规章，明确实施主体、许可程序和条件。其次，对已经公布、实施的地方规范性文件进行分类研究，明确实施成效显著的规范性文件的法律地位，确保法律与客观实践的高度契合性，逐步实现法治化。同时，提高法律、法规的可操作性，增强规范性文件的可实施性，加强控制性详细规划和修建性详细规划在行政管理中的重要作用。图7为深圳市地方性城市规划法规规章体系。2. 建立城乡规划司法审查制度城市规划的制定和实施较多依赖行政机关的裁量，尚不足以保证公共利益诉求的有效表达，而司法审查可以从制度层面弥补城乡规划在合法性、科学性和公共性方面的缺失。而将城市总体规划和控制性详细规划纳入司法审查制度应该注意比例原则、保护原则的运用，并明确程序审查的重要性。(1)重视比例原则的运用。比例原则是用于评价政府权力对公众利益的不利影响是否适度、符合比例，是司法审查的重点。例如，人民法院可以对控制性详细规划某一具体规划决策的合法性进行审查，检测政府所选手段与实现目标是否符合比例，这就是重要的参考标准。(2)关注信赖保护原则的使用。城市规划作为一项由政府出台的公共政策，具备约束力，公众也会对其产生正当信赖。信赖保护原则在于保护公众的信赖利益，进而保证规划的稳定性，降低政策秩序风险，确保公众可以依据对已公布规划的预期安排生活和生产。若理由充分、确需变更规划，除需要进行征求意见等程序外，还应尽量降低对利益人的影响，并给予利害相关人合理的补偿。(3)明确以程序审查为主。由于现有城市规划行政权力的抽象性和规划技术的辅助性，城市规划的编制、批准和实施等行为是否符合法定程序成为司法审查的核心内容，保障了规划管理行为的合法性。因此，城市规划法治体系建设应进一步明确司法审查中程序的重要性，使程序审查优先于实质审查，将司法审查重点从实体转向程序，通过对规划编制、审批和实施等程序的考察，判断公众利益诉求是否被公正对待，确保城市规划公共性的实现 ( 图 8，图 9)。3. 加强利益主体参与协商城乡规划作为城乡治理的重要组成部分，治理能力现代化需要引入多方力量参与，加强治理主体和治理行为之间的协同，使城乡规划的内容、方法、程序等与其他治理行为相互协调。(1)提高多方参与主体的法治理念。我国公众对与个人权益密切相关的民法、商法等关注较多，而对行政法、经济法等的认知相对不足，信息公开、公众参与的制度性障碍也对法治理念提升造成阻碍。多主体法治理念的培养既要关注普通民众在城镇化过程中的法治意识，又要提高权力机关工作人员在行政行为中的法治素养。(2)规范城市规划公众参与程序。2008年版的《城乡规划法》明确“城乡规划草案公告的时间不得少于三十日”，要求在控制性详细规划修改时征求规划地段内利害关系人的意见，首次在法律层面明确了公众参与规划的方式，搭建了公众参与的基本制度框架。尽管我国对利益相关人私权的重视程度不断加深，但现有法规中的公众参与相关内容均为相对原则性的要求，缺乏引导公众深入参与规划编制和实施的机制，仍需要进一步减少因行政机关对信息的垄断而造成的信息不对称，增强公众对公共决策体系的认同与支持，减少决策执行阻力。(3)重视对各方利益的调控。城乡规划涉及到城乡发展的各个方面，需要共同参与的多方主体进行利益协调，因此规划制定和实施应明确政府、市场、社会的作用边界，充分关注和保障弱势群体的话语权，保证治理体系发挥作用。同时，充分重视规划作为政府、市场、社会的公共契约的作用，建构多方协同的制度框架和运作机制，建立我国智库参与规划决策机制，保证各方利益诉求得到及时、有效的协商，促进多方达成共识。4. 规范城乡规划的编制、审批、实施和督察
(1)规范城乡规划编制和审批。依据依法治国和治理能力现代化的要求，加强规划编制的科学性和权威性，从法规精神、法规实体与法规程序等层面来规范和完善城乡规划的编制、审批、变更与实施。以总体规划为例，首先，明确总体规划的政策性、战略性和结构性；其次，把底线规划和刚性规划作为编制重点，留有一定弹性，明确以“政策分区+要素管控”为核心的政策性文件；另外，理顺事权关系和边界，部分地区探索审批权回归权力更民主、更可持续的地方人大事权，而涉及国家和区域利益的由国务院和省级政府审核，并出具审核意见。(2)加强城市规划的实施和督察。现行的《行政诉讼法》《行政复议法》《行政许可法》等法规，以及实施过程的行政执法等“正式的法规制度”通过法定标准对规划执行实施过程中出现的争端进行裁定，已起到了规划实施督察的作用。信息不对称等情况导致规划督察与规划执行者相互“脱节”，因此规划实施督察应厘清规划执行者的利益诉求，不应是“被动的督察”，而是“以对实施的督察促进规划的编制”，从而建立强有力的惩戒手段与有效的补救措施，将“自上而下”和“自下而上”相结合。另外，规划的实施督查不仅要发挥规划行政救济制度的“事后督察”作用，还应加强对城市规划行政的“事前督察”程序的设计，维护城乡规划的权威性、法定效力和综合协调能力，鼓励专项督查，切实制定针对规划行政督察的监督和惩戒机制。文章全文详见《规划师》2016年9期《治理能力现代化视角下的城乡规划法治化建设挑战与思考》购买《规划师》或图书请拨打电话：0771-2438012 转载须知由规划师杂志原创文章请遵循以下转载要求：微信公众号请于文章发布两天后转载，转载时后台回复“转载”二字，无授权图片的童鞋会被举报的哦！