Original
2016-10-14
刘丰,陈平,曹珠朵
规划师杂志
当前，我国城乡建设已从外延式的急剧扩张、快速增长模式进入到精明的内涵式发展模式，城乡发展的新理念不断涌现，对城乡发展的规范编制应对提出了新要求。基于此，作者四川省城乡规划设计研究院总市政师刘丰，广州市城市规划勘测设计研究院市政工程所副所长陈平，四川省城乡规划设计研究院副院长曹珠朵在《规划师》2016年第9期撰文，文章在《城乡建设用地竖向规划规范》修编过程中，着重从适用范围、注重生态保护、落实“海绵城市”建设理念与加强综合防灾措施等方面对其进行修改与完善，希望能为相关规范的修编提供实践经验。1原规范适用性滞后于
我国城乡建设的发展
近年来，我国城乡建设飞速发展，城乡建设范围迅速扩大，由此带来的生态环境恶化、建设成本增加、水土流失和城市风貌遭破坏等问题不断出现。同时，由于与竖向控制相关的建设技术不断提升，原规范的内容已经不能适应城乡建设发展的要求。此外，建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务，为统筹城乡建设发展、积极推进新型城镇化进程，规范需要进一步提高对村镇规划建设的综合服务能力，加强对村镇规划建设的引导和支持，保障村镇规划建设水平和发展质量。当前，我国的人口增长与能源、土地等资源环境的矛盾日渐凸显，建立并实施科学规范的建设标准体系，对村镇建设标准体系及关键技术标准展开全方位的研究，是实现城乡统筹，推进社会主义新农村建设和城镇化进程的迫切需求。2《城乡规划法》的新要求《城乡规划法》强调城乡综合规划，更加注重城乡统筹，其中涵盖了城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划等内容，这意味着城乡二元体系被打破，城乡规划进入一体化的新时代。同时，《城乡规划法》改变了《城市规划法》为规划编制而规划的指导思想，强调城乡规划要与经济、社会和环境等协调发展融合在一起，将人居环境建设提升到了法律的高度。3城乡发展新理念的影响改革开放30多年来，我国城乡建设已从外延式的急剧扩张、快速增长模式进入到精明的内涵式发展模式，十八届五中全会提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，这是指导“十三五”发展、取得全面建成小康社会决胜阶段胜利的新理念，城乡建设应以五大发展理念为指导，更加注重城乡生态保护工作，加强城乡综合防灾措施，积极建设“海绵城市”。4国家标准化体系建设的需要2015年国务院发布了《国家标准化体系建设发展规划 (2016—2020 年 )》，该规划要求落实、深化标准化工作改革要求，推动标准化战略的实施，建立完善的标准化体制机制，优化标准体系，强化标准实施与监督，提升标准的国际化水平，夯实标准化技术基础，增强标准化服务能力，加快标准化在经济社会各领域的普及应用和深度融合，充分发挥“标准化+”效应，为我国经济社会的创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展和共享发展提供技术支撑。规范的修编调研分为问卷调查及实地调查两种模式。编制组于2011年6月向全国62家甲级规划院发出调研函，截至2011年9月30日共收到34家单位的回函，共计71份(部分规划院反馈了多份回函)，回函单位包括华东、华北、华南、华中、西南、西北和东北等主要省、市的城乡规划院。同时，主编和参编单位按照所在地域的分工情况，针对修编所涉及的主要方向，有重点地对原规范的使用反馈意见、修编重点、典型案例、特殊个案以及具有地域代表性的近期实施工程进行了专题调研。根据调研函回复及实地调查情况，发现原规范主要存在以下5个问题：①原规范的适用范围仅限于城市，未能涵盖乡村，重点没有放在“城乡建设用地”和“竖向规划”上。②规划实践中主要使用的是原规范中的常识性内容，以原则性条文为主，指导性不足，可操作性不强，适用性不广。③原规范缺乏强制性条文，尤其是在城市建设中，为了提高“出地率”，高强度地使用土地，破坏了自然景观风貌，出现了“超规范”的防护工程。④原规范中的“竖向与景观”规划的条文基本上都是原则性的规定，指导性不强，未强调保护自然的重要性以及安全与景观的协调。⑤城乡防灾没得到重视，现行标准要求均为普通要求，而各城市在防灾方面的要求、类型等均不同，缺乏统一标准。1调整适用范围原规范中的条文的限定适用范围为城镇，依据《城乡规划法》的要求对其进行修编，其新的规范名称更换为《城乡建设用地竖向规划规范》。原先的“本规范适用于各类城市用地竖向规划”修改为“本规范适用于城市、镇、乡和村庄的规划建设用地竖向规划”， 即“国家行政建制设立的城市、镇、乡和村庄，并覆盖城市、镇的总体规划(含分区规划)和详细规划(含控制性详细规划和修建性详细规划)以及乡、村的总体规划和建设规划，规范适应的重点主体在城乡‘规划建设用地’范围内”。2注重生态保护规划师在进行城乡建设用地选择和总体规划布局时就应该对城乡环境景观特色与竖向规划的关系有比较完整的方案构思。竖向规划应保护原有地形特征、标志性地物和风景点等，维护包含了自然山系、水系和文物古迹的城乡绿地系统的完整性，保存、延续城乡历史文脉，保护自然生态环境，而城乡景观特色的塑造最重要的是对城乡自然环境要素的创造性利用。因此，规范将原规范第六章节的“竖向与城市景观”调整为第九章节的“竖向与城乡环境景观”，要求“城乡建设用地竖向规划应贯穿景观规划设计理念”，竖向规划应“保留城乡建设用地范围内具有景观价值或标志性的制高点、俯瞰点和有明显特征的地形、地貌”“保持和维护城镇生态、绿地系统的完整性，保护有自然景观或人文景观价值的区域、地段、地点和建(构)筑物”。此外，规范还要求乡村地区的竖向规划应“注重使用当地材料、采用生态建设方式和传统工艺”。3落实“海绵城市”建设理念“海绵城市”建设要求在城市规划、工程设计、建设、维护及管理过程中体现低影响开发雨水系统构建的内容、要求和方法。低影响开发强调通过源头分散的小型控制设施，维持和保护场地的自然水文功能，因而竖向规划在进行排水防涝、城市防洪的同时，还要布置满足雨水滞、蓄、渗、用要求的竖向措施。规范要求城乡建设用地选择及用地布局应充分考虑对绿地、低洼地区(包括低地、湿地、坑塘和下凹式绿地等)、滨河水系周边空间的生态保护、修复和竖向利用，指出竖向规划应重视与低影响开发模式的紧密结合，组织安排透水铺装，并利用湖库、湿塘和湿地进行系统的规划布局。4加强综合防灾措施近年来，城乡公共安全问题和城乡防灾减灾问题得到了全世界范围内的普遍关注，城乡公共安全问题已成为国家发展的战略问题之一。因此，规范专门增加了“竖向与防灾”这一章节，并要求“编制用地竖向规划，同时需要满足综合防灾的要求，应符合《城镇综合防灾规划标准》和防洪排涝、地质灾害、抗震、消防等相关规范的规定要求”。规范重点提出“进行用地竖向规划(尤其是场地大平台)时，应尽量减少大挖高填，保护性地进行竖向规划控制，避免对原有地形地貌做较大的改动，降低对原有地质稳定性的影响，防止次生地质灾害的发生”。此外，规划还根据相关规定补充了关于防灾内容的强制性条文，如“城乡防灾设施、基础设施和重要公共设施等用地竖向规划应符合设防标准，并应满足紧急救灾的要求”“重大危险源、次生灾害高危险区及其影响范围的竖向规划应满足灾害蔓延的防护要求”。洋浦石化功能区位于泛北部湾中心区域，是北部湾离国际主航线最近的深水良港，是中东、非洲的石油天然气进入我国的第一节点，也是我国距离南海石油天然气资源最近的石油化工储备加工基地。该区域规划面积约为29.83km²，其中陆地面积约为20.13km²，填海造地面积约为 9.7km²( 图 1)。（1）统一高程标准项目场地一部分由填海造地而来，另外一部分由现状低丘缓坡构成。《洋浦化学工业园区填海造地工程高程论证报告》已经由相关单位论证完成，在实际建设过程中，陆地高程系统必须与论证报告使用的高程一致，由于项目建设需要与洋浦城市建设高程系统衔接，而不同的管理部门在高程使用上的标准不一致，因此规划根据规范中“同一城市的用地竖向规划应采用统一的坐标和高程系统”的要求，将所有高程系统统一为国家 85 高程 ( 图 2)。（2） 用地坡度与用地选择规划运用GIS技术对场地的高程和坡度进行了分析，分析得出场地内75％以上用地的高程在0～20m，地势南、北高，中部低，最高点位于场地西南侧，高达 63.5m，最低处位于中部河谷处；场地内98％以上用地的坡度在10%以内，约40％用地的坡度在3%以下，约48％用地坡度在3%～10%，场地内冲沟分布较多 ( 图 3)。根据分析可知，场地内大部分为适宜开发用地，但是由于规划范围的功能为石化功能区，场地应以平缓为主，同时由于规划范围内有一座突出的山体需要修整，因此规划在划定规划范围时遵循规范中关于用地坡度与用地选择关系的规定，充分考虑了山体开挖占用的土地范围，并及时反馈给规划编制单位进行调整。（3）低影响开发场地内部冲沟分布比较多，且有部分河道属于区域性的河道，因此规划以不破坏原有排水系统为基本前提，结合低影响开发的方式，对其进行开发，并从两个方面进行设计。一方面，经过规划论证，确定将区域性河道加宽。由于化工区检修方便，现场冲沟以明沟的形式汇入河道，保持原有排水体系的完整性，同时以排水系统作为竖向控制的依据。另一方面，西部山体经过修整后需要设置截洪沟，防止山洪对项目用地产生威胁 ( 图 4)。（4）竖向规划与防灾理念结合化工区属于重大危险源及次生灾害发生地，因此在竖向规划中不仅要考虑厂区的灾害防护，还应进行灾害控制。由于化工产品发生泄露主要是通过水体污染造成次生灾害，因此规划在主河道下游控制了一个蓄水湖，湖水出入口分别设置控制闸门进行控制，一旦化工原料进入水体，先关闭上游闸门，再关闭下游闸门，通过双重控制降低次生灾害发生的概率。文章全文详见《规划师》2016年9期《基于城乡发展的规范编制应对—<城乡建设用地竖向规划规范>修编侧记》购买《规划师》或图书请拨打电话：0771-2438012 转载须知由规划师杂志原创文章请遵循以下转载要求：微信公众号请于文章发布两天后转载，转载时后台回复“转载”二字，无授权图片的童鞋会被举报的哦！