【PD】浙江省特色小镇创建及其规划设计特点剖析

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【PD】浙江省特色小镇创建及其规划设计特点剖析

Original 2017-01-24 赵佩佩丁元 规划师杂志

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[ 关键词 ]特色小镇；区域创新发展；产业升级；特色小镇规划

[ 文章编号 ]1006-0022(2016)12-0057-06

[ 中图分类号]TU984　

[ 文献标识码]B

导语

特色小镇是经济新常态下浙江省推动区域创新发展和产业升级发展的一项战略举措，目前已引起中央和地方的广泛关注。作者浙江省城乡规划设计研究院赵佩佩，浙江省城乡规划设计研究院副总规划师丁元在《规划师》2016年第12期撰文，文章对浙江省特色小镇的缘起、政策内涵与创建进展进行总结梳理，并结合地方实践对当前浙江省特色小镇规划的基本属性、核心要求、规划重点与模式创新进行初步的总结提炼，提出特色小镇创建中需注意的3个关键问题，以期厘清目前特色小镇建设中存在的一些误区。

浙江省特色小镇的缘起、内涵与

总体进展

一、特色小镇的缘起

改革开放以来，在自下而上的工业化带动城镇化的背景下，浙江省较早地进入了城镇化进程，并带动了中小城镇的发展，形成了以地方块状经济为特色、以中小城镇为空间平台、产业与城镇相互耦合的地域发展特征。但这种分散的城镇化和相对低端的产业锁定也导致浙江省的城市普遍缺乏规模效应，适应现代产业发展的高端服务功能和产业创新能力不足。2010年前后，为了应对国内外经济形势的变化和产业竞争实力的提升，浙江省出台了产业集聚区政策，在全省集中建设若干个产业集聚大平台，以此谋求产业的结构升级和集聚发展。

近年来，伴随着互联网经济、电子商务向传统产业的延伸渗透和企业、个人创新经济活动的开展，浙江省的地域经济活动又开始出现新的空间特征。一方面，最近杭州出现了园区与社区融合、园区与景区融合、适合初创企业、被称为“特色小镇”的创新空间组织模式，如云栖小镇、梦想小镇和山南基金小镇等，得到省政府的大力支持和创业者的热烈响应；另一方面，一些根植于地方的传统优势产业在创新要素的引入、集聚和触媒作用下，也面临再升级的需求，并呈现出新的空间、功能特征。在此背景下，浙江省于2015年正式提出了“特色小镇”的建设目标，旨在通过建设一批产业特色鲜明、人文气息浓厚、生态环境优美、兼具旅游与社区功能的特色产业小镇，促进经济新常态下浙江省的区域创新发展，并作为推进供给侧结构性改革和新型城市化的有效路径。特色小镇建设的核心目的在于：针对浙江块状经济发达但产业转型升级滞后、传统资源要素丰富但高端要素聚合不足、城镇化速度较快但城镇景观缺少特色等问题，寻求一种促进浙江产业、空间双升级的新型发展空间平台。

二、特色小镇的政策内涵

特色小镇是浙江省产业升级的3.0版本，可以视为一种升级版的“产业空间功能区”。“特色小镇”概念的首次提出可以追溯到 2014 年的杭州云栖大会上。2015 年1月浙江省的两会政府工作报告中正式提出了特色小镇建设目标。随后在2015年5月，浙江省颁布了《浙江省人民政府关于加快特色小镇规划建设的指导意见》，明确了特色小镇建设的总体要求、创建程序和政策措施。所谓“特色小镇”，就是聚焦信息经济、环保、健康、旅游、时尚、金融和高端装备制造等支撑浙江未来发展的七大产业，兼顾丝绸、黄酒等历史经典产业，具有独特文化内涵和旅游功能、研发与生活一体的空间聚落形态。特色小镇的“特”在于要具有明确的核心产业定位，一切围绕核心产业进行投资、建设、运营(产业投资占总投资额的比例不低于70%)。特色小镇的“色”在于空间品味与特色，特色小镇要求具有高品质的生产、生活、生态环境，并且要力争建设成为 AAA 级旅游景区。特色小镇的规划面积和建设面积分别控制在3km²和1km²。它集聚人才、技术和资本等创新要素，实现小空间大集聚、小平台大产业和小载体大创新，推进产业的集聚、创新和升级。这是继“四大建设”(大产业、大平台、大企业、大项目)之后，浙江省应对新常态、引领新常态的新举措 ( 图 1)。

区别于行政单元“镇”的概念，浙江省所倡导的特色小镇既不是行政区划单元，又不是城乡地域中的乡镇镇区概念，而是相对独立于市区，位于城乡结合部，具有明确产业定位、文化内涵、旅游和一定社区功能的发展空间平台。特色小镇体现了一种“在地化”的发展理念，是围绕特定产业生态位(生态位指一个种群在生态系统中、在时间空间上所占据的位置及其与相关种群之间的功能关系与作用)，以产业、空间双升级和区域创新发展为目的的新型空间聚落形态。特色小镇理念的“原型”和启发借鉴来源于瑞士的达沃斯小镇、美国的格林威治对冲基金小镇等西方发达国家后工业时代的城镇功能形态。政策制定者希望以产业富有特色、文化具有韵味、生态具有魅力、空间具有品质的“产、城、人、文”有机结合的功能平台承载以促进新经济的发展，并作为破解浙江省有效供给不足、高端要素聚合度不够、城乡二元结构问题突出的重要抓手。

三、特色小镇的政策机制

特色小镇作为一项省级层面主导的政策设计，具有明确的政策准入要求。在产业选择上，“特色小镇应符合信息经济、健康、环保、旅游、高端装备制造等七大主导产业或历史经典产业的定位”。在创建方式上，特色小镇采用“宽进严定”“年度考核”“验收命名”的方式，由各地方自主申报。申报创建成功的，3～5年考核验收通过后方认定命名为省级特色小镇，并享受一定土地指标、财政返还等方面的优惠政策。在运营模式上，特色小镇要求“有明确的建设主体，由企业为主体推动项目建设”。在投资上，“特色小镇原则上3年内要完成固定资产投资50亿元(不含住宅和商业综合体项目)”，“信息经济、金融、旅游和历史经典产业特色小镇的总投资额可放宽到不低于30亿元，特色产业投资占比不低于 70%”。

简言之，浙江省的特色小镇政策其实包含了建设理念和政策操作两个层面的内容架构。特色小镇的建设理念是围绕地方产业升级、高端要素集聚、创新能力提升和空间品质塑造等而提出的，体现了创新与融合的特点。而在政策操作层面，特色小镇具有规定性、强制性和执行性的特点，如要求“3内年固定资产投资不少于50亿”“3～5年内核心区基本建成”“通过考核验收命名”等(图2)。

四、特色小镇创建的总体进展

自2015年1月以来，全省已申报完成两批次共79个省级特色小镇创建项目，其中，首批37个于2015年6月公布，第二批42个于2016年1月公布(图3)。从地区分布上看，已创建的省级特色小镇在全省11个设区市均有覆盖，且以杭嘉湖和宁波地区数量为多。其中，舟山3个、杭州19个、宁波7个、温州5个、湖州6个、嘉兴9个、绍兴6个、金华6个、衢州5个、台州5个、丽水8 个。

在产业类型上，大致可分为3种类型：一是以杭州玉皇山南基金小镇、余杭梦想小镇、富春硅谷小镇和临安云制造小镇等为代表的“新兴产业型”小镇。该类特色小镇大多依托金融、信息、高端装备制造等新兴产业平台，符合未来支撑浙江省经济转型发展的主导产业定位，并且大多位于杭州、宁波大都市区范围，具有良好的区位和人才、资本、技术优势，易于接受大都市核心区人才、资本和创新要素向外围圈层的扩散与辐射。二是以海宁皮革时尚小镇、黄岩模具小镇和诸暨袜艺小镇等为代表的“传统块状经济转型提升型”小镇。其基本特点是依托地方传统优势产业，通过整合资本、文化和环境等优势资源要素，集聚人才、金融和科技等创新资源，寻求产业升级乃至区域层面的功能转型路径，并在空间上通过新型功能平台建设、文旅功能植入和产城融合的空间布局，塑造区别于以往传统镇区和工业园区的“产、城、人、文”融合的特色小镇形态。三是以西湖龙坞茶镇、丽水龙泉青瓷小镇和莲都古堰画乡小镇等为代表的“历史经典产业型”小镇。该类特色小镇基本分布在浙江西部地区和杭嘉湖平原等历史文化底蕴丰厚的地区，基本特点是依托历史经典产业，叠加生态、文化旅游功能，打造旅游景区型特色小镇。

从数量分布看，第一批创建名单中新兴产业类特色小镇有16个，占43%；传统块状经济类特色小镇有7个，占19%；历史经典产业类特色小镇有13个，占35%，其余3%为其他类型小镇。在建设依托及与城市布局的关系上，70%以上的特色小镇都是在已有产业平台基础上进行申报的，且基本位于城市近郊区或城镇镇区范围内，其他规划新建和规划未建的小镇占比分别为14%、16%。

浙江省特色小镇规划设计特点

一、特色小镇的规划要求

特色小镇尚属新生事物，目前大部分处于前期创建阶段。特色小镇规划作为小镇创建的前期必要环节，小镇内涵的“特”与“新”，产业、空间的双升级也带来规划重点、规划内容和技术方法的创新需求。

核心特点—创新与融合

特色小镇的本质是产业问题，核心是创新发展。小镇规划建设的逻辑起点在于产业的选择和经济的发展，依托特色小镇，集聚创新资源，实现产业发展由要素驱动向创新驱动转变，是特色小镇规划建设的根本目的。

特色小镇的典型特点是融合发展。而融合发展又是未来区域经济发展的主要特征。特色小镇建设的这种融合性至少体现在3个方面：一是产业间的融合，即一产、二产、三产之间的融合发展问题，产业间的协作和配套，成为这种融合的重要体现；二是产业内的融合，即一产内部、二产内部、三产内部的直接融合和发展，体现出高度的信息化、高端化和系列化的特征；三是产业发展和城镇空间布局之间的融合发展，体现出宜业、宜居的特点，实现产镇融合发展的完美结合。

功能内涵—多元与聚合

特色小镇的功能内涵体现为多元与聚合。特色小镇不仅具有产业功能，还要具有文化内涵、旅游和一定的社区功能。特色小镇规划建设应关注由产业升级和创新要素集聚而带来的创新类空间组织模式问题，新的产业服务功能选择与培育问题，创新要素与本土文化、资源要素结合、重组产生的新经济、新业态和相应的空间场所需求问题。

空间品质—精致与美丽

特色小镇的空间品质体现为“小而精”“精而美”。特色小镇的建设需体现城镇空间环境品质提升、城镇特色风貌塑造和城市文化内涵的物化表达，以及城镇土地精细化利用等规划要求。

二、特色小镇的规划重点

从浙江省特色小镇的政策内涵、政策机制和规划要求出发，特色小镇规划的重点研究内容包括产业功能研究、空间模式研究、文旅空间构建、小镇特色塑造、政策创新设计和近期项目实施六大部分。这六大规划重点紧紧围绕特色小镇建设重点关注的内容谋篇布局，并且将创新与融合、多元与聚合、精致与美丽的规划要求作为主线贯穿至小镇规划设计的各个环节中 ( 图 4)。

产业功能研究和空间需求模式分析

产业功能研究是特色小镇规划的前提与核心。《浙江省特色小镇创建导则》要求每个特色小镇都有明确的产业定位，并将产业定位转化为可以实现空间落地的功能与项目。而产业定位的选择是小镇建设的起点和前提条件，由于该部分内容专业性较强，需要产业研究部门的前期介入和技术支撑，通过编制产业专项规划、专题报告等方式明确小镇的产业定位与产业方向，并将产业研究内容作为小镇空间规划的依据。

在明确产业定位和方向的基础上，在规划布局层面，产业功能研究的重点在于将产业内容和行业需求转化为空间模式的语言，即处理好由产业功能转化为业态和项目需求、由业态和项目需求转化为用地安排之间的关系，并以行业对空间的要求作为小镇布局结构的依据，安排落实好分期建设及年度建设项目。创新与融合是特色小镇建设的重要特点。在特色小镇规划设计中，需重点关注产业创新要素集聚的需求与方式、产业服务功能的培育，因产业链提升及产业间融合而派生出的新经济、新业态，以及由此而引发的空间资源配置需求。具体到空间布局上，需关注产业用地配比的变化、创新型空间的场所特征和布局模式、产业服务功能平台的培育，以及以“产、城、人、文”融合为导向的空间布局优化。

对于以互联网、信息经济等创新型产业为主要定位的特色小镇，在产业功能研究中还需关注创新生态系统的构建及相应的功能、规模需求和空间组织特点。以杭州云谷小镇为例，云谷小镇依托阿里巴巴的云计算产业优势，将产业定位为“围绕云计算、大数据的核心技术及应用开发”，旨在打造云计算大数据的技术高地。在云谷小镇概念规划编制中，通过对云谷小镇的核心产业和上下游产业内容、主要产业规模的比例等进行研究分析，得出未来所需的各项产业办公面积、核心产业人口和大生态圈相关产业人口等指标数据，作为小镇空间布局规划的重要依据 ( 图 5)。规划还通过国际案例分析和企业需求调查，研究科技创新型企业的空间组织模式和地块划分方式(图6)。研究发现，“强调融入自然、共享交往空间、合适的地块尺度(200m*300m的地块模数)”是该类型企业的共同特征。在此基础上通过抽象、组合，规划提出了“生态智慧岛、云谷田园城”的概念布局方案，并结合产业需求提出了云计算大数据核心产业、上下游产业、外围生态圈产业各自的用地安排和地块划分方案(图7)。

文旅空间构建和小镇特色塑造

文旅空间构建和小镇特色塑造是特色小镇规划的“灵魂”。特色小镇既是产业功能平台，又要符合“精致独特、文化独具韵味、生态充满魅力”的“小而精”的建设要求。发挥产业、文化与旅游功能的叠加效应，推进融合发展，强化特色发展，是特色小镇规划的重要原则。例如，在黄岩模具小镇规划设计中，规划提出塑造“通山连水”、融入自然的整体格局，并将整个小镇作为“产业文化博物馆”进行打造，突出产业文化脉络展示和多元化旅游系统的构建(图8)。而“梦想小镇”概念规划则充分展现了信息经济时代城市与乡村的共生关系，以“田野环”和“功能核”塑造城镇与田野相融合的、非高密度集聚的互联网创新创业小镇特色空间；针对现状基地内最具特色的生态公园、仓前古镇和水泥厂3个区块提出“保留—连接—重生”的规划策略，以“田野环”为纽带构建居住环、办公环，形成梦想田园小镇的圈层结构；在一期启动区规划设计中，利用现状粮仓改造为互联网创业孵化平台，目前已吸引了约380个创业项目、4100 余名创业者入驻，成为杭州独具特色的互联网创业社区。

由此可见，自然、文化、景观有机结合的整体空间形态和景观风貌特色塑造是特色小镇规划的一项重点内容。在文化内涵挖掘和文旅空间构建方面，规划应重点处理好乡村和地域文化的情景再构、物质文化资源的保护利用、非物质文化资源的整理转化，以及现代产业文化、企业文化的挖掘、应用等问题，并将其转化为现代创新文化的素材。在小镇空间形态和景观风貌特色塑造方面，规划应重点把握融入自然的整体格局、人性化的空间尺度、建筑景观风貌引导、地域特征标识符号设计、景观环境设计和低碳环保系统设计等方面内容。

政策创新设计和近期项目实施

政策创新设计是特色小镇实施的保障。政策创新包括规划管控体系创新和保障政策创新两大方面，前者涉及到规划的审批流程体系创新、规划服务效能提升、跨部门规划合作及创新的产业用地政策等方面，后者涉及到面向市场主体的企业引进政策、人才引进政策和公共服务政策等。而近期建设安排是特色小镇实施的重要“抓手”，包括小镇核心区建设与小镇门户空间—“小镇客厅”的塑造、近期项目库与行动计划、近期建设用地与土地利用总体规划的衔接等方面，在必要的情况下，还需编制特色小镇近期行动规划专题，明确特色小镇近期实施的内容。

三、特色小镇规划的模式创新

突出产业、空间双升级的

综合性建设规划

特色小镇规划不是单一的城镇规划或园区规划，而是各种元素高度关联的综合性建设规划。特色小镇规划需突出产业、空间双升级的特点，以特色小镇概念规划、城市设计和景观设计为主体，叠加产业发展规划、文化旅游规划和近期行动规划等专项规划，并与土地利用规划、环境功能区划等部门规划相衔接，形成“发展、土地、建设、生态”多规衔接，“空间、产业、文化、旅游”多专业协作，近期项目实施与远期发展目标有效衔接的综合性建设规划。

与市场接轨，体现规划的

供给侧改革创新

特色小镇建设的另一大特点在于运营机制的创新，即实行“企业实体”(如云栖小镇以阿里云公司为主体、富春硅谷小镇以深圳天安为主体、云谷小镇以阿里巴巴为主体)，市场及企业在特色小镇的建设过程中起到更为核心的作用。特色小镇强调以企业为主推进项目建设，并以企业发展需求、行业升级需求作为特色小镇空间组织的重要依据。因此，规划设计更强调市场主体和企业、行业特征的定制化、精准化。

以特色小镇城市设计和控制性详细规划为例，一方面，用地划分和开发控制需符合行业特征与企业创新需求，具有强针对性；另一方面，用地划分和开发控制并非越细越好，功能分区也并非越明确越好，而是要预留适应市场主体开发建设的弹性。在符合上位规划的前提下，通过简化用地分类、提供负面清单、引入创新型产业用地和采用混合功能单元(街区)等方式，让市场机制发挥更大作用。以杭州梦想小镇为例，梦想小镇一期用地规模仅为10hm²左右，但集聚了粮仓改造的创业空间、孵化平台、柔性办公空间、青年U+公寓和创客咖啡等多种复合功能，是一个高度混合的单元(街区)。再以杭州云谷小镇为例，企业主体提出了打造云计算产业大生态圈的概念，规划在5km²的空间范围内，未来将集聚5万的核心产业人口和3万左右的大生态圈产业人口。但他们的需求是什么，不同的创业者需要怎样的创业空间？是大企业进来，还是小微企业进来，或是同时在一个空间内并存？这需要在空间模式上有所创新。有一种可能是，提供若干混合功能单元，提供多样化产品和混合街区，创业者所需的基本功能都在里面，而不是过去很刚性的功能分区。

面向实施、全过程的集成设计

特色小镇规划与年度计划、项目实施、考核目标结合，具有明显的行动规划色彩。《浙江省特色小镇创建导则》明确指出，特色小镇申报不仅要有规划方案，还要有分年度的建设计划，“明确每个建设项目的投资主体、投资额、投资计划、用地计划、建设规模、项目建成后产生的效益，以及相应的年度推进计划”。特色小镇规划涵盖了产业规划、城市规划设计、景观设计和旅游策划等专项规划内容，具有综合性规划和集成设计特征。因此，规划参与者要有全过程的集成设计理念，从小镇的申报、创建到小镇的规划、供地，再到小镇的建筑与景观环境设计，全过程充当专家服务角色。

四、规划层次与内容构成

特色小镇建设规划涉及概念规划、核心区城市设计和控制性详细规划3个层次的规划内容体系。其中，概念规划作为规划纲领，明确特色小镇的发展目标、方向、重点和整体空间架构；核心区城市设计重在以行业需求为核心的空间模式研究、小镇空间景观特色塑造、空间形态布局和文旅空间构建(文化特色构筑和旅游项目策划)，并面向近期项目实施，与近期行动规划(计划)相衔接；控制性详细规划在小镇概念规划和城市设计的基础上明确地块划分与控制指标，保障项目落地，作为特色小镇规划建设管理的重要依据。

在成果构成上，形成由小镇概念规划、小镇详细规划及城市设计、若干专题研究构成的“1+2+X”规划成果体系。在专题研究中，产业发展研究专题和文化旅游专题是必不可少的组成部分。

特色小镇创建的关键问题

一、产业选择问题

浙江省目前所倡导的特色小镇，其本质是产业问题，特色小镇规划建设的逻辑起点在于产业的选择和创新驱动下的产业升级发展。并且，特色小镇应是“三生融合”的空间典范，关键在于以产业为核心，生产、生活、生态三者的叠加与融合，并不是所有类型产业都适合创建特色小镇。虽然目前《浙江省特色小镇创建导则》限定了特色小镇申报的产业门类，但从现实的操作情况看，由于“7+1”产业的涵盖面较广，并且有些产业活动本身具有多义性和交叉性，似乎绝大多数产业平台都可以用特色小镇的名义加以包装和申报(如正在大量涌现的市级特色小镇)。从这个角度看，特色小镇建设需将产业问题放在首位，并设定较为严格的综合准入机制，谨防成为“运动式”规划和原有产业的低层次延续。

二、动力机制问题

特色小镇是继大产业、大平台等“四大建设”之后，浙江省创新发展的一项战略举措。特色小镇发展的核心动力在于创新，产业创新的核心主体在于企业。并且，在土地利用日益集约、精细的背景下，特色小镇建设不仅涉及增量空间，还将涉及既有存量空间的提升、改造利用。因此，特色小镇建设的动力机制应由投资驱动、要素驱动向创新驱动转变，空间利用方式由简单依赖增量扩张向更加高效、精细的存量提升转变，运营机制由政府主导向企业实体转变。通过以上方式实现发展动力、路径的转型，方是特色小镇得以持续发展的根本所在。

三、政策设计问题

特色小镇作为一种特殊的“政策功能区”，其政策顶层设计在很大程度上决定了地方层面特色小镇规划建设的“走向”。目前特色小镇的政策设计中仍存在考核周期短、考核指标较为单一、部分考核要求与现实情况不符或存在差距等问题，如要求小镇核心区3年内要基本建成，3年内固定资产投资不少于50亿元，所有省级特色小镇都成为 AAA 级景区等。而且现有的考核重点也仍停留在项目投资、建设和税收的完成情况方面，对产业发展、产业升级本身的绩效考量不足。由于全省特色小镇创建的数量多、涉及的产业门类广，未来应建立面向不同产业类别的分类管理与分级考核方式，聚焦产业升级发展的绩效考核，弱化投资、规模等数量考核。