【PR】规划是公共政策还是公共愿景 ?——基于全国80个大中城市总体规划的环境议题的文本分析

Original 2017-07-25 田若敏张磊等 规划师杂志

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作者中国人民大学公共管理学院城市规划与管理系博士研究生田若敏(Rachel Tochen)，中国人民大学公共管理学院城市规划与管理系副教授张磊，中国人民大学公共管理学院城市规划与管理系硕士研究生宋海泉，程星星在《规划师》2017年第5期撰文，城市总体规划作为指引城市发展的纲领性文件，是引导城市经济、社会和环境可持续发展的主要公共政策之一。然而，当前城市总体规划成果在多大程度上体现其服务的政策目标，尚缺乏系统的分析。研究以环境议题为切入点，运用文本内容分析法对全国80个大中城市总体规划文本的基础事实、政策目标、政策内容和实施工具进行系统评估。评估结果显示，虽然我国城市总体规划文本中普遍对环境议题较为关注，并制定了相应的政策目标，但是仍缺乏与之相匹配的实施政策和工具。规划编制方式仍然保持较强的“蓝图式”特点，而非兼具目标、政策和实施，协调各利益主体的公共政策。

[ 关键词 ]规划评估；文本分析；公共政策；总体规划

[文章编号]1006-0022(2017)05-0083-05　

[中图分类号]TU981　

[文献标识码]B

[引文格式]田若敏(Rachel Tochen)，张磊，宋海泉，等．规划是公共政策还是公共愿景？ — 基于全国80个大中城市总体规划的环境议题的文本分析[J]．规划师，2017(5)：83-87．

一 国内外城市规划文本评估的理论与方法

（一）国外规划文本评估研究回顾

规划文本评估是规划评估工作中的重要环节，科学的规划文本可保障规划实施的效果。正如美国学者Berke所言：“在绩效导向的社会，我们总是期望能够评估一项规划在多大程度上完成了既定目标，以及好的规划过程是怎样产生的” 。然而，如何评估规划文本？或者说如何判断成果是否是一个好的规划文本？对这一问题国外规划界存在长期的争论，并分别从规划文本评估的理论框架和实践维度不断推进。

Berke和Brody等学者基于Baer提出的理论框架，提出规划质量评估包含内在有效性和外在有效性两个维度。其中，内在有效性评估包含了规划核心要素(如愿景描述、基础事实、目标和政策、实施和监测等 )；而外在有效性则反映利益相关者之间是否充分沟通，各规划之间是否具有一致性。该评估体系因其系统性、完整性和可操作性而成为规划评估中应用最为广泛的理论框架。

此后，该评估理论框架被广泛应用于对防灾减灾、生态环境与节能减排的总体规划评估中。例如，Berke等人从防灾规划角度，对美国 33 个新建高密度城市及传统低密度城市的防灾规划进行评估，发现新建高密度城市比传统低密度城市存在更多潜在风险，提出新建城市总体规划更应关注防灾规划。Fu则选取美国发展最快的 100 个城市中81个城市的总体规划样本，系统地分析了总体规划中的防旱规划内容，通过建立基础事实、目标远景、行动计划与实施监管等指标体系，对 81 个城市总体规划文本中的防旱规划进行评估，发现快速发展地区总体规划存在对城市干旱的现状分析不清、目标模糊与监管薄弱等问题，且大部分政府并未将旱灾防治的规划战略贯彻到土地利用规划之中。

（二）国内规划文本评估回顾

国内对规划文本的评估仍缺乏专门研究，通常只是作为规划实施评估中的一个阶段来进行纵向分析。孙施文和吕晓蓓等学者对城市规划实施评价的工作目标、程序、内容、基本方法和基本原则等内容进行了探索性的研究 [6-7] 。此后，欧阳鹏基于公共政策的视角，重新审视了城市规划评估的政策维度，理顺了规划方案技术评估、规划主体价值评估、规划过程实施评估和规划结果绩效评估之间的关系，建构了一种将规划目标与手段、事实与价值整合的全过程评估模式和方法体系。而韦梦鹍通过研究城市总体规划的特性和编制的内容，分析城市总体规划实施的政策机制，对城市总体规划实施评估的内容和实施的政策机制进行了梳理、归纳和分类。

伴随着《中华人民共和国城乡规划法》和《城市总体规划实施评估办法(试行 )》的颁布，国内对于城市总体规划实施评估的研究不断涌现，但其侧重点仍在于对具体城市的总体规划实施情况和实施效果进行评估。在评估框架方面，邢谷锐等人通过剖析城市总体规划实施效果评估所应具备的公共性、人文性、整体性和适应性等价值取向，认为城市总体规划实施效果评估框架应包含内容综合评估、实施可达评估、公共价值评估和环境适应评估4个方面的内容。在实践层面，田莉等人建立了总体规划层面城市规划的实施评价框架，应用GIS技术，以《广州市总体规划(2001—2010)》为例，介绍总体规划实施的建设评价方法，并分析影响规划实施的因素。程茂吉等人结合南京城市总体规划修编工作，系统总结了南京现行总体规划实施的成效，针对存在的问题认真分析相应的原因，对如何进行总体规划实施评估工作提出建议，类似研究框架也应用于上海和北京等城市。尹宏玲等人认为，无论是关注规划实施还是实施效果，现状规划评估的基本思路是通过比较建设现状和规划目标，评估目标的实施程度。但是，这种对比式的实施评估有一个假设前提，即原来编制的城市总体规划是科学、合理的，不需要对规划本身进行评估。

此外，目前国内城市总体规划文本的公开程度还不是很高，获取大量城市总体规划文本较为困难，因此国内规划文本评估研究主要采用定性检讨和回顾典型案例的方式，反思规划文本编制的科学性、合理性，并提出改进建议。例如，林立伟等人运用层次分析法对《徐州城市总体规划(2007—2020)》的规划方案进行评估，尹宏玲等人以《胶南市城市总体规划(2004—2020)》实施工作为例进行评估，重点分析胶南市城市总体规划的局限性。

近年来，一些学者开始尝试借鉴国外理论和实践，提出适合我国的规划文本分析的评估框架。宋彦等人在总结北美 12 个城市规划评估实践经验的基础上，提出适合我国城市发展现状、具有可操作性的规划评估体系。张昊哲等人借鉴美国有关经验，建议我国的规划成果应包括基础事实、愿景陈述、目标政策和实施工具4项基本要素，增强规划成果的政策表达能力，构建总体规划内在有效性评估技术框架，提高规划成果的内在有效性。李智慧等人以深圳现行法定规划为对象，采用城市发展相关规划编制成果评估和专家评估两种方法，对城市规划编制的外在有效性进行客观、全面的评估，具体包括对垂直级规划的承接性评价和对平行级相关规划的协调性评价，旨在建立一套城市规划外在有效性评估框架，检验城市规划编制的科学性，促进规划编制的完善。整体而言，这些研究仍侧重于提出评估框架，缺乏通过量化方法系统分析城市总体规划文本质量的实证研究。

二城市总体规划文本评估框架

本文主要以环境议题为切入点，系统分析全国 80 个大中城市的城市总体规划文本的基础事实、政策目标、政策内容与实施工具的匹配程度，从而对我国城市总体规划文本提出优化建议。

（一）评价指标建立

研究侧重于分析规划文本的内在有效性，即环境议题在基础事实、政策目标、政策内容和实施工具4个方面是否得到充分反映。首先对文献进行回顾，其次结合我国城市总体规划文本内容的特点，建立涵盖反映环境议题的评价指标，其中，I级指标4个、II级指标25个、III级指标48个。

(1)基础事实用于对城市总体规划文本所划定的规划区内城市现状的“事实”进行描述与分析(规划评估指引)。在规划评估指标体系中引入基础事实描述的目的在于理清城市现状，其不仅仅是对事实的“简单陈述”，还为城市后续发展提供分析基础和数据支撑。涉及到与环境议题相关的基础事实主要包括人口、土地、资源、生态、环境、绿地、基础设施及与环境相关的交通现状(表1)。

(2)政策目标，主要是对未来环境的相关政策目标和愿景，以及在城市总体规划中是否对未来的政策目标进行充分表述。政策目标的主要内容包括发展目标、人口预测、土地要素、生态保护、环境质量、基础设施目标和交通改善目标。

(3) 政策内容，主要是对于提出的目标是否准备了相关的实施内容进行表述。其主要内容包括人口发展策略、土地及空间发展策略、大气环境治理政策、水环境治理政策和噪声污染治理对策。

(4) 实施工具，主要是为实现以上政策目标所制定的政策工具，具体可细分为限制性政策工具 (如空间建设管制政策、生态保护政策、对高污染高耗能企业的限制政策、容积率控制政策、生物多样性保护政策、环境监测制度、环境影响评估制度和环境保护资金来源 )和引导性政策工具 (如容积率奖励性开发政策、开发权转移政策、公共交通实施政策和新能源鼓励政策)。

（二）评价方法

对于具体指标的测评，则采用基于文本分析的得分率来计算。具体评估过程如下：首先，由2名专业规划人员按照总体规划文本中的体现程度分别进行打分，其中没有涉及为0分，部分涉及为 1 分，充分涉及为 2 分。如果该项 2人打分的分值相同，则为该项的最终得分；如果2人打分的分值具有较大差异，则由2人讨论之后，再确定该项分值。其次，在每项打分的基础上，以组或以全体指标为单位，加总得分，并除以指标数量的 2倍 (指标数量乘以 2即全部指标都为 2 分的“满分”情况 )，得到一个范围在0～1的小数，即为反映该项内容的得分率。具体公式为：

（三）样本基本信息

本研究选择 2000 年以来编制的百万人口以上的大城市总体规划成果为对象，共得到有效样本 80 个，约占同期所编制总体规划总量的 70.8%。这些规划文本的编制时间跨越 2000 ～2011 年。其中，2011 年样本数量最多，为 20 个，占总样本比例的 25%，其次2010年度内样本数量为16个，再次 2001 年和 2008 年的样本为 10 个，2009 年的样本为 8 个，其余年份的样本分别为2～4个。

样本覆盖范围也较为全面，包含全国4个直辖市、23个省会城市、4个计划单列市及49个一般地级市。其中，东部城市共计33个，占总样本比例的41%；中部城市22个，占比为28%；西部城市14个，占总样本比例的18%；东北城市11个，占总样本比例的14%。

三总体规划评估结果分析与政策建议

经过评估分析，80 个案例城市的总体规划文本环境议题的综合得分率为 0.553。其中，基础事实的描述平均得分率为 0.196，在 4 个指标分组中最低。政策目标的得分率最高，平均分值为 0.917，反映出我国城市总体规划文本中对于环境保护的目标有比较全面和详细的阐述。政策内容的平均得分率为0.744，主要包含人口发展策略、土地及空间发展策略、大气环境治理、水环境治理、发展策略和噪声污染治理等政策指标，因为这些政策大多为强制性内容，所以得分率较高；而各项政策的实施工具的评分结果较低，平均得分率为0.483，反映出很多政策目标和内容并未有相应的实施工具(图1)。

（一）评估结果分析

(1)基础事实部分共有14个指标，其中人口现状的得分率最高，为 0.6；其次为土地现状描述的得分率，为0.563；而对于绿地、生态、大气和水环境等情况的描述不充分，得分普遍偏低。在我国城市总体规划文本编制中，现状描述大部分会在文本说明书中详细阐述，而在规划正式文本中涉及的基础事实描述较少，但通常情况下只有规划文本会向社会公示。按此编制方式，如果规划只是作为技术文件使用则缺点并不明显，但是作为一项公共政策则有明显不足。因为公共政策制定、实施与评估是一个连续的过程，在此过程中同级人大、上级政府的监督与公众参与都不可或缺。然而，这三方作出合理判断的前提是要基于准确、详实的信息基础，规划文本中缺乏对于现状的准确描述，也就难以据此准确判定规划设定的环境目标是否合理，实施难度有多大，所需配套的政策工具是否可行。此外，缺乏准确的事实依据也不利于规划后续的实施监督和评估。

(2) 城市总体规划文本中政策目标部分对于环境议题的论述都比较充分，平均得分率达到 0.917。80 个案例城市大多制定出与环境议题相关的发展目标，其中有10个城市的得分率为1.0，最低的城市得分率也为 0.75。而在 14个三级指标中，绿地系统规划和给水工程目标的得分率均为 1.0，其余指标除公交出行目标较低 (0.606) 外，均处于较高得分水平。规划文本中涉及环境议题的政策目标得分较高，说明随着中央对于环境相关法律法规的出台，以及社会环境保护意识的提升，地方政府对于环境议题已非常重视，并在城市总体规划中设定了明确的环境目标。

(3) 虽然总体规划对于目标和愿景的阐述较为全面、深入，但是缺乏与之相应的政策工具。实施政策工具部分共有 12 个指标，其中限制性政策 ( 如生态保护政策、空间管制政策和限制高污染企业 ) 的得分率相对较高，但监督和奖励性政策的得分率却较低，而且大部分城市总体规划并未明确阐述环境评估制度、环保资金来源和容积率奖励等。这反映出在我国城市规划编制由“技术型规划”向公共政策转型过程中，政策目标已经适应城市发展需要变得日益多元化，除关注城市的增长、经济结构提升外，环境议题也得到普遍关注。但是规划文本缺乏政策工具，尤其是缺乏基于市场机制的激励性工具，这说明我国城市总体规划编制并未充分考虑市场条件下的规划实施问题，仍然保留着“蓝图”式的思维模式，过多依赖自上而下的行政命令和管制。而在市场经济环境下，当政策目标与市场机制相悖，且缺乏合理的政策调整工具时，规划也很难得到有效实施。

（二）政策建议

针对当前城市总体规划文本中“重目标、轻实施；重愿景、轻基础；重惩戒、轻激励”的特点，为增强城市总体规划的可实施性，更好地实现其预设的政策目标，成为具有约束力的公共政策，需要在规划文本的内容和组织上进行优化。

首先，明确界定规划目标的事实基础，建立“规划、编制、实施、调整”的动态更新模式，并代替此前的大规模重新编制模式。在规划文本中，不仅应当设定城市的发展目标，还要明确界定现实与目标之间的差距，并向社会公布。针对规划设定的目标，需要在文本中提供与之相应的现状基础数据列表，同时在不违反相关保密法规的原则下，在市政府或城市规划管理部门官方网站上公布这些基础数据，并定时进行更新和评估。此外，对于一些专业性的评价指标(如生态保护区、绿地率)，还应当给予解释，以便于公众理解。这样一方面可以让公众了解实现政策目标的难度和需要投入的资源；另一方面，也便于公众实质性地参与到规划实施过程中，监督目标的实施过程，评估目标的实现程度。

其次，加强与目标和政策相匹配的政策工具设计。没有政策工具支撑的目标无异于“无源之水、无本之木”，规划目标制定时要同时考虑与之相配套的评估、监测、协调、激励与惩戒政策工具。在近期发展、建设和规划实施中需要明确各项政策工具与目标之间的对应关系，而非笼统地提出一些诸如“加强规划实施，加强各部门之间协调”的建议。政策工具设定时需要平衡其综合性和专业性。城市总体规划实施受到发改、国土和环保等相关部门已经制定的相关政策工具的影响，因此需要综合考虑其对城市总体规划目标的影响，针对具体的政策目标列表逐一分析相关政策的正面、负面影响。在城市规划管理部门权责范围内，尽可能通过空间管制工具对相关政策进行整合。例如，城乡结合部地区的基本农田保护政策可以与城市中心区的容积率转移和容积率奖励政策相结合，从而在实现耕地保护的同时促进城市的高密度开发，缓解城市的无序扩张。

最后，基于市场机制，丰富规划实施的激励性政策工具。现有的城市总体规划主要采用限制性的政策工具，如划定空间管制区域、限制高污染企业、划定生态保护区并限制开发等，但是缺乏奖励性的工具，如容积率转移政策。在市场经济环境下，土地开发给开发者和土地使用者带来巨大收益，完全通过强制命令难以实现空间管制和环境保护目标。因此，应结合我国城市社会经济发展现状和制度环境，借鉴其他国家城市规划实施中的激励性政策工具，充分运用市场力量来实现规划的目标。例如，对于湿地等重要的生态区域，除了划定限定性的保护区之外，还可以 “地票”形式，给予受保护区影响的土地使用者一定的开发权补偿。