【规划师论坛2】大城市老城区宜居品质提升的控规路径

Original 2018-02-06 宋金萍王承华 规划师杂志

主题：城市空间品质与活力提升

【编者按】

城市空间是城市中最易识别、最易记忆的部分，是城市特色的魅力展示场所，而城市空间的品质与活力是衡量一个城市的建设水平的重要标志。近年来，随着我国城市建设由追求“规模扩张”向关注“品质提升”转变，人们对城市空间品质的要求越来越高，城市空间品质与活力也因此成为城市规划与设计的核心关注对象。为此，本期“规划师论坛”栏目以“城市空间品质与活力提升”为主题，在梳理、总结我国城市品质提升规划主要实践与探索的基础上，对大城市老城区、历史文化街区、老旧社区及保障房住区等的空间品质与活力提升策略展开探讨，以期为读者们提供有益参考。

【规划师论坛2】

大城市老城区宜居品质提升的控规路径

江苏省城市规划设计研究院副主任规划师宋金萍，江苏省城市规划设计研究院副总规划师王承华在《规划师》2017年第11期撰文，在城市面临转型的今天，宜居性越来越成为城市竞争力和吸引力的核心要素。老城区作为城市最具活力的区域，未来发展应致力于环境品质和人文魅力的提升。而控规作为规划许可和实施管理的法定依据，在老城区宜居品质提升中仍将具有不可替代的作用。文章基于控规视角，分析了大城市老城区面临的发展压力与矛盾，从问题、特色和治理导向提出了面向宜居品质提升的老城控规编制思路与策略，并以《南京市鼓楼区滨江片区控制性详细规划》实践为例，从精准优化、精致营造和精细管控层面探讨老城宜居品质提升的策略。

[关键词]老城区；品质提升；特色塑造；精细管控；南京市鼓楼区滨江片区

[文章编号]1006-0022(2017)11-0010-07　

[中图分类号]TU984　

[文献标识码]A

[引文格式]宋金萍，王承华．大城市老城区宜居品质提升的控规路径[J]．规划师，2017(11)：10-16．

一

大城市老城区品质提升面临的主要压力与矛盾

经过数十年以增量扩张为主导方式的快速发展，城市的主城尤其是老城地区，陆续出现了人口、资源和环境等一系列问题。首先，老城功能发达，但人口、建筑高度密集，公共服务、环境和交通压力不断加大，且经过多年的快速发展，以大拆大建、增量为主的开发建设基本完成，可用来更新改造的空间资源越来越少，人地矛盾突出；其次，老城往往承担历史文化保护和现代化功能发展的双重职责，保护与发展的冲突时有出现，传统空间和风貌特色面临严峻挑战；最后，老城用地权属多元，利益博弈复杂，面临经济、社会、环境的多重压力。由于老城的特殊性、复杂性和敏感性，其在以提升宜居品质为目标的更新发展中必然面临各种压力与矛盾。

（一）功能提升：面临发展与疏散的矛盾

一方面，在经济快速增长、城市化率快速提高及社会快速转型的背景下，老城同样面临各种压力和冲击。在产业发展方面，基于转型要求，需要淘汰低端功能，发展高效新兴产业，培育税源经济；在民生服务方面，随着经济发展、生活水平的提高及人口结构的变化 (如老龄化趋势 )，催生了数量更多、质量更高、类型更加多元的公共服务需求，老城公共服务尤其是社区配套面临补缺、扩容、提质和优化布局的多重压力；在交通、基础设施和生态环境方面，也因人口和开发容量的增长而面临扩容、改善、修复的迫切需求。

另一方面，大城市老城区经长期建设形成的环境优势具有很强的吸引力，加上以往的老城更新改造偏重效率，人口和建筑密度持续增长，人均资源 ( 包括居住用地、公共配套和绿地等 ) 长期以来不升反降，老城宜居品质提升面临空间资源短缺的困境。因此，疏散仍然是大城市老城区面临的主要问题，包括人口、功能和建筑空间三方面，只有疏散才能从根本上改善老城环境，提升老城品质。而疏散又是一个长期而艰巨的过程，如何处理好发展与疏散的关系，合理调整用地结构，疏解人口，控制建筑容量，是缓解老城压力、完善老城功能的首要问题。

（二）特色塑造：面临保护与更新的矛盾

老城历史悠久，拥有独特的格局和风貌，往往积聚了一座城市历史文化资源的精华，成为城市多样性空间与风貌特色最为重要和最具代表性的地区，是城市中不可复制的宝贵财富。保护和利用好历史文化遗存是形成空间特色、彰显地域风貌的重要方式。2016 年《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》提出：“加强文化遗产保护传承和合理利用，保护古遗址、古建筑、近现代历史建筑，更好地延续历史文脉，展现城市风貌。”对处于转型阶段的大城市来说，历史文化保护工作越来越受重视。以南京为例，近年相继出台了《南京市历史文化名城保护条例》《南京城墙保护条例》《关于进一步彰显古都风貌提升老城品质的若干规定》等法规及《基于风貌保护的南京老城城市设计高度研究》等保护专项规划，其间对于历史保护，特别是老城，提出了很多全新的、严苛的规定，需要在城市规划与建设中予以落实。

但是，现实的压力是很多历史地区承载着落后的产业业态、空间聚落关系和相对封闭的人口社会关系，制约着城市功能的优化和城市风貌的提升，难以适应当代发展要求，这些地区也因此成为城市更新改造的主要阵地。此外，由于利益博弈、物权保护和社会保障等诸多经济社会因素，文化保护压力重重，更不乏因大拆大改而导致的历史记忆和原有空间活力的丧失。因此，如何协调保护与更新、经济发展与文化传承的关系，将资源保护、文化传承与现代产业发展、空间特色塑造有机结合，是老城人文品质提升、活力重振的重要内容。

（三）空间管控：面临精细控制与发展弹性的矛盾

一方面，国际经验表明，城市高品质空间的形成有赖于精细化的空间控制和引导。我国的城市开发和更新均要依据控规，《城乡规划法》赋予了控规非常严肃的法定地位，规定了严格的修改程序。处于快速发展阶段的城市，无论老城还是新区都面临各种不确定因素。为了保持较强的适应性，要求控规预留更多的弹性空间，导致控规控制内容过于粗放，普遍缺乏精细化的空间设计引导，难以形成精致而有特色的城市空间。

另一方面，城市治理视角下，传统规划以开发为导向的编制模式较少反映利益相关群体的意愿，难以应对老城面临的各种特殊性和复杂性问题。老城发展在提供公共服务、改善公共空间和增进公共利益的过程中，必然涉及到更多的利益主体及历史文化保护、地下空间利用、城市公共安全等问题，牵涉到规划、建设、文化、园林、交通和市政等部门，需要借助更加深入的公众参与、共同协商机制，采取更加多元化、精细化的实施措施和管控手段，才能更好地保障高品质空间的落实，这也是老城规划需要转向精细化、协同化的现实需求。

二

控规对于老城区宜居品质提升的意义与作用

首先，控规作为法定规划，是行政许可和建设项目合法性判定的依据，国有土地出让前，必须依据控规提出规划设计条件，并纳入土地出让合同，也就是说相关建设要求都要通过控规来具体落实。老城区的用地性质调整、公共设施增补、空间形态优化及建成环境改善等一系列更新改造活动，都要通过控规的法定途径予以实施，因此控规对于老城区综合品质提升具有不可替代的作用。

其次，控规通过建立“一张图”管理体系，成为协调总体规划、专项规划、城市设计和规划实施管理的平台。老城区更新发展涉及的内容和利益广泛，面临政府、部门、市场和个体等多元化的权益诉求，需要通过广泛的公众参与和沟通协调，最终整合进控规“一张图”管理体系，从而实现经济、社会和环境等多元目标，因此控规也是老城区综合品质提升的重要抓手。

最后，控规是城市设计实施的载体，而城市设计是提升空间品质、塑造空间特色和实现精细化管理的重要手段。2017 年颁布的《城市设计管理办法》明确提出：“重点地区城市设计的内容和要求应当纳入控制性详细规划，并落实到控制性详细规划的相关指标中。”老城区的发展重在提升宜居品质，而城市设计对于空间形态优化、人居环境提升及风貌特色塑造的作用最为明显。通过控规和城市设计的有机结合，提炼能够约束空间秩序和提升品质保障的关键性要素，并融入控规指标体系中，对老城区的整体形态、公共空间、历史风貌保护和生态环境景观等公共领域进行重点导控，是实现城市设计理念、提升城市空间品质的重要途径。

三

面向宜居品质提升的老城区控规思路和策略

大城市老城区具有“资源富集、空间稀缺、矛盾突出”的显著特征，控规作为确定地块建设条件和实施管理的依据，应积极应对老城发展面临的压力与矛盾，围绕宜居品质提升的目标导向，以微更新的模式因地制宜地解决实际问题，以低冲击的方式保护文化并提升城市特色与内涵，以共治理、细管控的途径达成共识以保障高品质建设，实现老城产业、空间、文化和环境综合发展的目标(图1)。

（一）问题导向，精准优化

老城作为典型的存量地区，用地基本建成，因此规划编制的首要任务是满足功能需求、优化发展环境。老城规划应突出问题导向，利用有限的空间资源，以“微更新”“微干预”的方式“点穴治病”，进行针对性的优化、完善和提升，避免大拆大建的高代价模式。

(1)巧用低效用地，优化功能空间。大城市老城区虽普遍经历过持续的、大规模的更新改造，但土地低效利用问题依然存在。规划首先需要研究低效用地的评价体系，在挖掘梳理低效用地的基础上，进一步分析低效用地的特点，研究不同类型、不同区位、不同规模和不同形态的地块更新策略，通过“微干预”式的优化调整减少对原有空间肌理的冲击，最大程度地发挥土地价值。其次结合老城功能定位，明确需要重点发展提升的功能及逐步疏散的功能，进行用地优化。老城区用地更新应以促进功能品质和活力提升为导向，包括以创新创业为主导的产业升级策略，以民生保障为重点的社会服务体系提升策略，以历史传承为特色的文化提升策略，以公园绿地和开放空间系统织补为手段的环境提升策略。最后需要合理控制居住用地和大型公共设施建设，引导人口向新城新区疏散，为老城品质提升腾出空间。

(2) 聚焦短板，完善公共配套。由于历史原因，老城区级以上公共设施(如文化场馆、综合医院等设施 ) 总体较为充裕，而社区配套一般严重滞后，基础教育、养老服务等设施也因人口增长和结构变化而普遍供给不足。因此，老城的公共服务优化需要聚焦短板，结合城市实际情况，重点研究社区服务、基础教育和养老设施等配建标准，对照标准采取多元化方式定位定量补足完善，并在此基础上逐步完善社区生活网络体系，增强社区归属感和活力。

(3) 以人为本，提升交通和基础设施供给水平。老城区普遍存在道路设施供给不足、停车难与慢行系统便捷度低的问题，未来发展要以构建“绿色交通”为指引，加强支路网络建设，增设街巷系统，完善公共交通、换乘设施和停车场等交通设施，改善微循环，打造慢生活城区。同时，应大力完善基础设施，融入海绵城市等新理念新要求，提升老城公共安全水平。

（二）特色导向，精致营造

存量时代的到来使得城市的空间品质、文化特色日益受到关注，品质提升和特色彰显也成为新时代的民生需求。中央城市工作会议提出“要加强城市设计，提倡城市修补”。老城尤应加强城市设计研究，融入以人为本、城市双修、绿色低碳等“低冲击”理念，通过与控规结合，推动各类空间的精致营造，彰显城市风貌特色和人文内涵。

(1)加强整体形态与景观风貌控制。结合老城的历史发展和资源条件，梳理最具代表性的景观要素，运用三维模拟、视线分析等手段，加强对高度、界面和形态等空间要素的控制引导，彰显风貌特色。其中，高度是关乎老城形态与风貌的最关键因素，迫于发展惯性，老城的高度控制往往面临巨大压力，需要综合分析历史文化保护、视廊控制、天际线塑造及交通支撑等因素，提出科学合理的控制要求，保护老城的历史格局和空间形态。

(2) 保护并彰显文化特色。老城经过长期历史积淀形成的人文环境具有独特的魅力，历史文化是老城最具特色和价值的资源。老城规划需要充分尊重自然人文等特色资源，探索更加多元的保护、展示和活化利用方式。除了针对单体文物和历史建 ( 构 ) 筑物的保护，还应进一步挖掘传统街巷的价值，延续历史肌理，通过点、线、面的空间组织加强历史资源的链接，形成文化空间网络，彰显老城整体文化价值。特别应当鼓励对历史空间的完整保护，采取小地块定制型的开发模式，使其与文创产业、社区功能和开放空间有机结合，形成反映城市文化内涵的特色空间，有利于保护小型文化、小场所，增强城市文化氛围。

(3)织补修复城市生态和生活空间。前者着眼于“自然”，老城规划可借助见缝插绿、立体发展的手法增加公园绿地，利用滨河、林荫道等线型要素加以整合串接，形成相连相通、便于活动的开放空间网络，提升自然生态环境品质。后者着眼于“人”，老城相对于新区有着更深厚的地缘人际脉络，更有潜力营造具有地方特色的邻里社区，规划应当更加关注日常生活空间的品质提升，如利用尺度宜人的街道等线型空间，进行以人为本的整治和修复，形成便民化、特色化的生活空间网络，增强城市活力。

总之，老城的公共空间品质提升应追求“小、特、精”而不是“高、大、上”，通过巧用资源，精细设计，提升空间的人性化、特色化和连通性。

（三）治理导向，精细管控

市场经济体制下，城市发展的动力机制由地方政府、社会公众、开发机构及规划工作者等多元主体之间的互动利益关系推动，在老城更新中尤其突出。基于此，老城控规需要转变传统的政府主导、自上而下的资源配置模式，转向多方治理力量充分参与、上下互动的协商合作机制，通过政府、相关部门、开发商与公众等多方的沟通协调与对接，达成利益共识，落实“多规合一”，才能有效推动老城综合功能和宜居品质的提升。

此外，老城因其复杂性，规划管理需要改变传统控规“重指标、轻空间”的粗放模式，研究更加精细化的空间管控方式。这就需要展开更加深入、更具针对性的规划研究，如地块改造规划研究，交通及基础设施适应性研究，城市设计研究以及地下空间利用、历史文化保护、老旧小区改造、海绵城市等研究，并将研究成果转译为导控要素，纳入控规成果，对接规划管理。空间资源精细化管控是未来的趋势，故应通过建立更加精细的空间控制体系，引导老城在更新改造中处理好风貌特色延续、历史文化传承、空间复合利用和低碳绿色发展等问题，保障城市空间高品质建设。

四

面向宜居品质提升的南京市鼓楼区滨江片区控规实践

（一）片区发展概况与面临问题

南京市鼓楼区滨江片区位于老城西北下关地区，西依长江，规划范围为5.25km 2 。下关建区始于1933年，是南京“开埠”的首兴之地，至今留有从晚清至民国时期的众多类型(包含商埠区、工厂和交通设施等)历史遗存，是南京民国文化最具代表性的地区之一。同时，滨江片区的区位独特，江河环绕，集南京“山、水、城、林”要素于一体。

由于长江航运衰落等历史原因，该地区长期以来处于城市边缘化状态而渐趋衰败。2012 年以后，随着南京西站的搬迁及原鼓楼、下关两区合并设立新鼓楼区的区划调整，下关地区的旧城改造工作逐步展开。其中，中山北路以北地区结合棚户区改造打造滨江商务区，规划范围为 2.36km2，2013 年完成控规编制并获市政府批准。随着南京拥江发展战略的推进，以及周边环境 ( 滨江风光带基本建成 )、交通设施 ( 轨道 5号线即将建设 ) 的不断完善，滨江片区的地位日益凸显，《南京市鼓楼区总体规划(2013—2030)》亦提出滨江片区实施全面复兴计划，利用滨江区位优势和独特的人文底蕴，打造老城转型发展的示范区。

滨江片区属于典型的大城市老城区，山水人文资源富集，发展诉求强烈，同时也面临各种矛盾重叠、空间资源有限的挑战：①整体功能发展滞后。土地利用低效，空间结构有待梳理。②人口密集，各类设施人均资源过低。社区配套缺口大，人居环境有待改善；交通压力日趋严重，服务水平难以提高；公园绿地量少且破碎，难以满足使用需求。③历史文化资源丰富但保护碎片化，特色不突出。大街区、高强度、拆除重建的改造模式导致历史肌理、传统特色日渐湮灭，“山、水、城”的空间关系亟待引导。④空间资源有限，可更新改造用地仅占总用地的 19.3%；同时，平台主体、用地权属关系复杂，面临整合难度大、利益协调难及改造成本高等诸多挑战。

针对上述滨江片区发展条件和上位规划要求，《南京市鼓楼区滨江片区控制性详细规划》将滨江片区的功能定位为：以航运服务为特色的高端商务区、以滨江人文为主题的文化游憩区和以都市生活为导向的品质生活区。规划强调以宜居品质提升为目标导向，立足问题、特色、治理三大视角，通过“精准优化、提升功能，精致营造、彰显特色，精细管控、共同治理”三大策略，整合经济振兴、文化复兴、都市活力的多元目标要求，引导滨江片区城市更新逐步走向尊重人、尊重历史文化、追求城市复兴的可持续模式。

（二）精准优化，提升功能与公共服务水平

1.因地制宜，以微干预方式促进功能完善

规划首先深入分析现状潜力用地，根据类型、区位、规模和形态等，提出因地制宜、地尽其用的更新方案。具体包括：①根据潜力用地的区位特征，中山北路以北结合滨江商务区，轨道交通沿线优先发展商务办公等公共功能，城墙沿线因严格的控高要求，优先安排需要调整及增设的学校等公共设施；中山北路以南的居住区周边则优先考虑社区配套、绿地、停车等与居民日常生活联系紧密的小微设施。②根据潜力用地的规模特征，按照 <0.2hm2、0.2～0.5hm2 、0.5～1.0hm2 、>1.0hm2 的地块规模进行划分，明确优先安排的设施用地，重点完善基础教育、社区配套功能，改善绿地环境。针对部分具有一定历史或特色的传统工厂、仓储及交通设施用地，提出功能转型的保留更新模式，发展文创、社区文化服务等功能，完整地保留一部分历史空间特征 (图2)。

通过上述更新方案，最终确定潜力用地的利用构成为32.65％的公益性用地(中小学、幼儿园、社区配套、绿地及交通、市政设施用地 ) 和 67.35％的经营性用地(商业、商务和居住用地)。

其次，基于功能定位和城市整体空间关系，抓住轨道交通、山水景观和特色文化资源等关键要素，形成“一带三轴、一核六片”的总体结构。在此基础上，围绕“提升功能、完善民生、传承文化、改善环境”四大更新方向，优化土地使用。例如，依托主要功能轴线和轨道走廊发展高端商务、商贸功能，形成永宁街航运服务集聚区、中山码头总部商务区及和记洋行文化创意园等商务载体；结合居住社区，利用小型潜力用地完善服务配套、幼儿园等功能；保护利用文化资源，通过功能置换发展商业、文化、博览和旅游服务等功能，打造特色空间；优化城墙沿线土地利用，利用零星沟塘增设街区公园，加强绿地系统构建。同时，严控居住用地，引导居住功能和人口向新城新区疏散，保障片区宜居环境(图3) 。

总而言之，规划通过上述基于潜力用地特征的微干预优化策略，在保障公共功能、民生设施的基础上，最大程度地实现土地的集约高效利用，同时也保留了成片的历史地区，延续了原有的尺度肌理和场所文化。

2.聚焦民生，构建宜居社区生活网络

滨江片区区级以上综合医院、文化场馆等设施相对完善，但街道、社区级配套设施普遍存在面积不足、布局不均、环境简陋和设施缺位等问题，且随着滨江商务区的建设和居住人口的增加，教育设施的缺口日益严重。区内还有很多建于20世纪80～90年代的老旧小区，严重影响居住品质和城市形象。针对这些实际问题，规划从三方面予以完善：

(1)采取多元方式完善各类设施。按照《南京市公共设施配套规划标准》完善各项服务配套。其中，街道级的、需独立用地的设施，主要结合行政用地腾挪予以落实；社区级的服务设施及农贸市场、停车设施等，采取扩建、利用小型潜力用地增建及结合地块更新、学校操场地下空间配建等模式，进行补足完善。根据居住人口校核结果进行优化布局，如充分利用城墙沿线控高要求严格的地段，增设中小学、幼儿园，兼顾公共利益与经济效益。

(2) 针对老旧小区制定分类整治措施，包括立面出新、管道更新、拆除违章建筑、改善绿化环境、增加停车设施和完善物业管理等。

(3) 引入“完整社区”理念，打造宜居生活圈。利用现状公共设施相对集聚的街道，建设5条面向社区服务的特色生活街，通过沿线业态、建筑风貌及环境整治等引导措施，进行以人为本的整治和修复，形成宜居、宜游的街道空间，以此“缝补”社区生活网络，提高社区认同感和活力。

3.加强微循环，完善“公交+慢行”的绿色出行系统

针对滨江片区南北两片分属不同发展类型和阶段的特点，提出不同的交通优化策略：中山北路北片结合城市设计研究，局部优化路网形态以更好地契合基地特征和“山—江—城”的空间关系；结合商务核心区形成“小街区、密路网”模式，路网密度达到16.9km/km 2 ，以适应核心区的高强度开发。南片重点挖掘并打通消极街巷空间，加强以慢行功能为主的微循环交通，改善老旧小区的可达性。此外，强调构建绿色出行系统，保留、利用历史遗存的灯泡型铁路并将其改造为有轨电车线路，连接南京火车站；完善轨道系统和公交、慢行接驳设施，强化以轨道站点为中心的空间布局；构建由“滨河绿道、林荫道、特色生活街、步行休闲街区、慢行优先区域”等组成的多样化的步行系统，打造慢生活城区，引导出行结构优化(图4)。

（三）精致营造，彰显滨江人文特色

1.基于多重视景分析的滨江“外滩”形象

规划从滨江走廊的整体景观分析出发，抓住“江、河、山、城”相互映衬的空间关系和以“港口、民国”文化为代表的风貌特征，提出“江河环绕商务城，民国遗韵塑风尚”的特色定位，梳理景观体系，旨在创造区别于其他公共中心的形象特征(图5)。

规划重点加强滨江天际线和高度控制，以狮子山的阅江楼为重要制高点，控制“狮子山—长江大桥”“狮子山—幕府山”“狮子山—大马路—长江”3条视线走廊，通过模拟不同情景下的观景效果，提出确保重要景观可视性的高度控制方案。结合城墙等历史资源的保护要求，最终形成“滨江高、临近城墙护城河低、南片高、北片低”的整体高度格局，制定7个层次的高度控制分区。在此基础上，一方面加强高层建筑布局引导，塑造商务核心区的高层建筑群形象；另一方面强调对传统空间的保护，如紧邻商务核心区的大马路历史地段，要求保持原有街巷、地块尺度和民国风情建筑风貌，与核心区形成新旧建筑风貌混搭共存、现代时尚与传统古韵相互映衬的空间特色。

2.突出场所营造的文化空间网络

滨江片区以民国文化最具代表性，规划通过梳理历史空间脉络，进一步挖掘各级文保单位以外的历史遗存，包括大马路历史地段、工业遗存、码头和铁轨等交通设施，加以整合连接；划定滨江历史风貌区保护范围，依托滨江风光带串联中山码头、下关电厂、大马路商业街区、南京西站及和记洋行等重要民国历史遗存；充分考虑小地块、定制型的更新模式，通过空间改造、街区整治和功能植入等方式，保护传统空间和场所记忆，将其建设成为南京最具代表性的近现代开埠文化展示区；同时，依托原南京西站灯泡型铁路线，将南京西站、站台与轮渡设施等铁路特色元素有机串联，形成展示近代铁路文化主题的博物馆系统。通过构建“两带、一轴、多线”的文化空间网络，将孤立的历史遗存串接起来，并与城市文创产业、特色空间塑造、开放空间组织相结合，全面展示片区丰富多样的文化特色。

3.基于生态修复、空间织补的开放空间系统

滨江片区由长江、外秦淮河合抱，生态要素优越，但存在空间不连续、总量少的问题。规划通过增补、链接和立体修饰等多元化手段，修复片区破碎的生态系统。规划以外围大型滨水绿化带为基底，按照公园绿地“5 分钟日常游憩圈”的要求，不求规模而求数量，见缝插针地利用边角土地、零星沟塘增设街区公园、广场绿地，利用滨河、林荫道和特色街等线型空间进行连接，形成滨江滨河绿地环绕、林荫道相串联的水绿生态系统。同时，结合商务核心区高密度开发区域，建设屋顶绿化示范区，构建连接滨江的空中平台与连廊系统，多维拓展公共活动空间。

此外，规划反思快速发展时期人性化城市空间消失的现象，重新认识街道这一日常生活空间多元化功能的价值，特别加强了街道空间设计引导，提出了城市景观路、特色生活街和风情商业街3类重点引导的街道空间，对形象定位、功能业态、街道尺度、建筑界面与环境设计等进行人性化、特色化引导，通过微整治、微植入和微改造的方式创造富有活力的、相连相通的城市场所，吸引人们走到户外(表1)。

（四）精细管控，实现综合联动的共同治理

1.坚持开放规划，夯实实施基础

老城规划能否实施，取决于利益各方的共识。滨江片区规划全过程、多途径地听取、了解地方政府、相关平台主体和街道社区、开发商的意愿诉求，力求扮演好利益协调者的角色。例如，对于滨江商务区，由于新的城墙保护条例规定在建控地带以外 100m 范围内限高 18m，使得城墙沿线的原有商住用地开发强度受损，规划提出将 2 所学校的布局调至城墙沿线，既减少商务区的开发损失，又有利于营造更加开敞的城墙沿线景观，获得了各方的认可；对于已经出让的土地，由于新增视廊、街区公园等品质提升要求，通过容积率转移的方式与开发商达成共识；对于社区配套方案，充分征求社区和居民意见，确保项目落地；同时，编制过程中积极加强与专业部门的协同，衔接各类专项规划，确保“多规合一”在控规层面的落实，实现老城综合功能与品质的提升。

2.深化技术研究，细化导则管控

规划针对潜力地块，开展地块改造规划研究，包括功能策划、城市设计、日照分析、环境影响和经济测算等相关内容，确保地块开发的合理可行；针对核心区高强度开发区域，开展交通适应性分析，不断反馈优化指标体系；此外，在城市设计、历史文化保护、地下空间开发和海绵城市建设方面均进行了深入的研究。通过深入的技术研究，提炼需要管控的内容，将其转化为控制指标。具体做法是在《南京市控制性详细规划编制技术规定》管理单元图则要求的基础上，增加了附加图则，包括公共空间、建筑风貌、道路交通、地下空间和海绵城市引导等内容，可与控规其他指标体系一起纳入土地出让条件，推动城市更新的精致化管控。

五

结语

在城市面临转型的今天，需要重新思考城市老城区的价值，包括空间品质与文化魅力在内的宜居性越来越成为城市竞争力和吸引力的核心要素。老城区作为城市最具活力的区域，未来发展应致力于环境品质和人文魅力的提升，而控规作为规划许可和实施管理的法定依据，具有不可替代的作用。本文以《南京市鼓楼区滨江片区控制性详细规划》实践为例，分析了大城市老城区在功能提升、特色重塑和治理管控等方面面临的压力与矛盾，提出了面向综合品质提升的规划思路与策略。同时，针对老城的突出问题及空间资源有限的现实，提出因地制宜、分类引导的用地更新策略，修补城市功能，以“微干预”的方式实现资源集约利用下的精准优化；挖掘老城的自然、历史人文等特色资源，加强城市设计研究，通过保护、利用、织补、连接和展示等“低冲击”手段，对城市空间进行精致营造，彰显城市特色和文化内涵；坚持开放规划，深化技术研究，以“共治理”的理念推动城市空间的精细管控和高品质建设。城市空间品质提升是一个很大的课题，本文基于控规视角，探讨了老城宜居品质提升的思路与方法，希望能为同行提供一些启发。