【规划师论坛4】治理视角下深圳都市圈协同发展探索

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本期主题：区域协调发展与都市圈发展规划 

【编者按】

2019年2月，国家发展和改革委员会就培育发展现代化都市圈专门发布指导意见，都市圈正式成为国家治理体系中重要的调控单元，成为区域协调发展的突破口。尽管我国都市圈发展已取得一定经验，但仍面临着协调发展的领域有限、系统性的顶层设计不足、协调机制和执行保障机制缺乏等问题。因此，本期“规划师论坛”栏目以“区域协调发展与都市圈发展规划”为主题，在深入剖析相关概念及内涵的基础上，探讨新时期都市圈治理的逻辑和方向，并详细介绍美国西雅图大都市区，以及我国深圳、济南、福州和武汉等都市圈协调发展规划的方法与策略，以供读者参考。

【规划师论坛4】

治理视角下深圳都市圈协同发展探索

作者中国城市规划设计研究院深圳分院主任研究员邱凯付，中国城市规划设计研究院深圳分院陈少杰，中国城市规划设计研究院深圳分院总规划师罗彦在《规划师》2020年第3期撰文，都市圈的区域协同治理是国家治理体系与治理能力现代化的重要内容。文章首先分析了不同类型都市圈协同治理的特征与问题，提出一体化发展的治理目标、多元主体协同共治的治理方式及全流程的治理制度设计是现代化都市圈治理体系的重要内容；其次，以深圳都市圈为例进行实证研究，认为市场主导、多方协同是深圳都市圈的重要特征，坚持产业先行、临界突破、模式创新与制度保证是深圳都市圈协同治理的重要经验；最后，从加强顶层设计、建立激励机制、统一规划管控、夯实社会基础、强调考核问责与完善法规体系6个方面提出面向治理现代化的都市圈协同发展建议。

[关键词]区域治理；协同发展；深圳都市圈  

[ 文章编号 ]1006-0022(2020)03-0024-07

[ 中图分类号 ]TU981　

[ 文献标识码 ]B 

[ 引文格式 ]邱凯付，陈少杰，罗彦．治理视角下深圳都市圈协同发展探索[J]．规划师，2020(3)：24-30．

一

我国都市圈的类型与协同治理的问题

都市圈作为未来区域发展组织的主要模式，是应对超大城市过度聚集和结构失衡、中小城市动能缺失及服务缺位、城际协同各自为战与不良竞争的突破口。国内学者一般将现有的都市圈划分为培育型都市圈、发展型都市圈及成熟型都市圈，不同类型的都市圈呈现出不同的协同治理问题。

（一）培育型都市圈：具备初步合作共识，但协同发展的领域较为有限

培育型都市圈的主要特点是地区有一定的合作意向，但城际协商机制不健全，现有的政府区域合作主要是区域内各地方政府通过倡导方式成立的一种非制度性的协商组织机制，合作的内容较多停留在行政层面，都市圈的协调发展也多依赖于行政力量的推动，政府体系外的主体力量相对薄弱，市场作用与公众的参与力度不足。都市圈建设往往在打通断头路和旅游合作等较易实现、直接对合作双方都有利的领域展开，协同发展的内容与深度都较为有限。

（二）发展型都市圈：形成一定的合作机制，但系统性的顶层设计不足

经过初步探索期后，都市圈逐步达成一定的一体化共识，协同治理的需求也延伸至更多的领域，城际协商的机制初步形成，但区域合作组织的架构仍相对单薄，多以“党政主要领导联席会议”作为决策机构，缺乏日常推进区域协调和项目实施的常设机构。一般在交通的互联互通等关键性领域取得较大突破，但也存在深层次的合作与功能一体化建设还不够深入的问题，都市圈的区域协调主要停留在以项目合作为导向的层面，较多只关注眼前利益，尚未形成整体性的全盘谋划和全方位的协调机制。

（三）成熟型都市圈：城市间合作内容广泛，但缺乏完整的制度设计

成熟型都市圈区域协同治理较为深入，并将一体化发展向纵深推进，建立了长效的城际协商机制，城市间合作对话机制相对稳定且连续性较好，并且逐渐形成政府与市场多方联动共同推进都市圈协同治理的局面。协作的内容逐步从交通对接、环境治理发展到产业协作、公共服务设施共建共享等多维度、多层次的合作，但是也存在地方政府相关部门在落实合作项目工作时没有明确的考核、激励和问责机制，利益分配机制不健全，以及合作项目的推进缺乏动态监测评估机制等问题，导致众多合作项目实施进程不清晰。

二

都市圈协同治理的趋势与体系构建

（一）趋势

(1) 治理区域的转变：从城市治理到都市圈治理。

行政区划所形成的无形壁垒导致了强行政边界效应明显，都市圈的要素流动表现为单向流向中心城市的向心型模式，呈现典型的划地而治的城市治理视角。然而，随着中心城市出现较为严重的“大城市病”问题，仅在单个城市范围内考虑协同发展已经远远不够，急需在都市圈尺度进行统筹协调，在实现中心城市核心竞争力提升的同时，带动周边紧邻地区的同城化发展，区域协同治理的趋势是走出城市，走向区域，从城市治理走向都市圈治理。

(2) 治理视角的转变：从“增长联盟”到“管治联盟”。

在经济高速发展和城市化水平不断提高的时期，各个城市政府为促进经济增长并且谋求自身利益的最大化，区域合作往往立足于使都市圈成为以经济规模增长为导向的“增长联盟”，这一时期都市圈城市间竞争多于合作，并容易引发同质化竞争与发展失衡等问题，难以形成紧密协同的合作共赢格局。为应对这一问题，引导都市圈从单一城市竞争的时代进入到区域协同、区域竞争与合作并存的新时代，治理理念将从“重增长”向“重管治”转变，从而形成更加关注发展质量的“管治联盟”。

(3) 治理程度的转变：从初级合作到深度协同。

对于都市圈的区域治理，早期主要呈现为地方领导人的互访，停留在畅想愿景、促成共识的阶段，这种合作较多停留在对话层面，礼节性的交流成分多，但是在制度障碍破除等方面的实质性突破依然较少。合作的领域也较为单一，协同治理的程度较浅，多为松散型和半松散型协同。经过发展，都市圈协同治理逐步寻求治理制度、协调机制的创新，通过构建常态化协商机制、设立专职部门等手段完善大都市圈治理体系，合作的领域也愈发多样多元，区域治理走向深层次。

（二）体系构建

都市圈的治理是一种适应经济一体化下区域资源整合的新公共管理形式。基于当前都市圈治理趋势的发展与所存在的问题，研究认为有效的都市圈治理应当是立足实现都市圈一体化发展的共同目标，统筹整体性和系统性思维的顶层设计，在顶层设计之下在区域治理的制度建设、协调实施及监督反馈有着完整的治理制度设计，最终实现自上而下的政府引导与自下而上的发展动力相结合的多主体共治格局(图1)。

(1) 治理终极目标：寻求区域的一体化发展。

治理的最终目标是实现“善治”，即良好的治理(Good Governance)。治理理论的主要创始人詹姆斯·N·罗西瑙在其代表作《没有政府的治理》中将治理定义为“一种由共同目标支持的活动”。因此，对于都市圈协同治理的目标不是简单的促进经济增长，而是将都市圈作为一个整体进行建设，强化整个区域协同的共同价值观引领，目标的确定建立在合理回应都市圈内各市的发展诉求、统筹推进都市圈一体化发展的基础之上。依据这一目标，都市圈需要在统一市场建设、基础设施一体高效和产业专业化分工协作等重点领域实现突破。

(2) 治理参与主体：提倡多元主体协同共治。

不同治理主体之间的相互关系构成了治理正式与非正式的制度安排，并对治理的结果产生重要影响。都市圈的协同发展应当坚持市场主导与政府引导相结合，充分发挥市场在都市圈协同发展中的主导作用，充分尊重市场运行规律，更好地发挥政府在区域协同发展方面的引导作用，同时鼓励公众参与规划的制定、实施和评估等，突出“有为政府”“有效市场”“公众参与”的结合，通过搭建一个多方平等对话的平台，推动多方主体主动联合共促协调发展。

(3) 治理运行过程：强调全流程的制度设计。

治理运行过程包括政策的制定、执行、监控和评估等具体环节。都市圈协同发展在顶层设计指导下，实现制度建设—协调实施—监督问责全流程的都市圈一体化发展制度设计。建立科学完善、动态调整的都市圈治理制度，通过设置合理的协调机构，制定有效的利益分享机制、实施监督机制及配套的财政金融政策和完备的法律保障体系，推动治理的高效运行。

三

深圳都市圈协同治理的探索与实践

深圳都市圈作为国内成熟型都市圈的典型代表，是较早探索区域协同发展的地区之一，其区域协同治理的经验对全国其他地区具有一定的借鉴意义。本文所研究的深圳都市圈包括深圳、东莞、惠州、汕尾和河源5 个城市，总面积达到3.69 万平方公里，常住人口为3　200万左右( 图2)。

（一）坚持市场主导、政府引导及社会参与，实现政府、市场和社会多方协同

深莞惠是全国市场化程度最高的地区之一，民营经济发达，自下而上的企业、民间力量活跃，呈现出“大市场小政府”特征，与长三角、京津冀地区呈现出明显的差异。早在2006 年，为寻求新的发展空间，深圳的企业便开始自发地寻求与周边地区开展技术和市场合作，机械、玩具和仪器仪表等传统制造业企业纷纷外迁，部分优势产业的龙头企业也不断向外扩张。与此同时，深圳人到周边地区购房置业的数量明显增加，深莞惠三地人员通勤往来日益频繁。

面对企业的不断外迁，深圳并没有设置障碍，而是选择积极不干预政策，以政府公共服务为保障，致力于服务深圳企业和市民，主动推动本地企业“走出去”。一方面，建立以党政主要领导联席会与专责小组为核心的协作制度和框架，2009 年2 月，深莞惠首次召开三市党政主要领导联席会议，截至目前已成功举办了十一次党政主要领导联席会，形成一系列共识框架，催生了广泛的区域事务性合作(表1)。另一方面，通过政府搭台、企业唱戏的方式，积极推动招商、华侨城、特建发等国有企业与周边区域和帮扶城市开展各种形式的合作共建，形成了一系列区域合作共建模式，总体上形成了市场核心驱动、政府高效有为，兼顾市场、社会、政府三大主体的良好协作关系。

（二）坚持产业先行：通过产业区域化布局，形成紧密联动的产业共同体

深圳都市圈最初的发展动力源于香港的产业扩散。2008年后，深圳的成功转型进一步加强了与东莞、惠州的产业联系，开始出现深圳居住地向东莞、惠州扩散的趋势，进而推动生活的互动和都市圈的一体化，呈现出“产业扩散—人口扩散—空间重构—高频通勤”的发展特征。

从深圳都市圈新增制造业企业分布看，2000～2005 年，新增企业布局高度集中于深圳原特区；2005～2010年，新增企业布局逐渐向深莞交界转移；2010～2015年，新增企业布局逐渐向深惠交界地区、珠江西岸的顺德中山地区扩散。深莞、深惠交界及珠江西岸的顺德、中山等非核心城市地区成为新的热点空间(图3)。

而服务业，特别是高端服务职能则呈现高度集聚和垂直分工的态势。分析2005年、2010年、2015年珠三角生产性服务业空间可以发现，珠三角生产性服务业一直延续并强化以广深为双中心的空间格局，尚未培育新兴增长点。随着制造业的扩散和服务业的进一步集聚，深圳都市圈总体上形成了“深圳总部—莞惠基地、深圳研发—莞惠生产”的分工格局(图4)。

（三）坚持临界突破：构建“集合城市”，创新临界地区一体化模式

随着临深地区人员、经济交流日益密切，深圳都市圈提出以“集合城市”作为新的区域城镇组合关系，将临深地区紧密相连、具有密切功能和人员联系的组团进行整合重组、统筹发展。2010版深圳总规修编过程中便提出在临深地区构建长安—沙井—松岗、凤岗—平湖、坪清新地区及坑梓—秋长—淡水4 个“集合城市”，实现统一规划管理、统一公共服务及统一社会保障，共推同城化，打造跨界优质生活圈(图5)。

在“集合城市”的战略构想下，临深地区一体化进程加快。例如，2010年深圳龙岗区与惠州惠阳区联合开展了《深莞惠(坪清新) 产业合作示范区规划研究》，并签署了《深莞惠边界地区坪新清片区规划开发的合作框架协议》，成立规划建设推进工作组，共建坪清新合作区。

深圳于2007年设立光明新区，于2008年设立坪山新区，建立新型功能区管理体制，这都是顺应“集合城市”建设战略构想、推动区域空间结构优化和资源整合的具体实践。

（四）坚持模式创新：探索多元区域合作共建模式

2010年以来，深圳都市圈通过区域合作示范区的建设，形成了多类型的区域合作共建模式。

第一种类型是全面托管型，以深汕合作区为代表。2017年，广东省委省政府批复《深汕特别合作区体制机制调整方案》，明确提出深汕合作区由“深圳全面主导、汕尾积极配合”，标志着深汕合作区从“深汕合作共建”到“深圳全面管理”转变。

第二种类型是对口帮扶型，以深圳(河源) 产业城转移工业园为代表。2013年，根据广东省对口帮扶工作要求，深河两地谋划建设深圳( 河源) 产业城转移工业园，并成立深圳对口帮扶河源指挥部，具体负责对口帮扶合作事宜及深圳(河源) 产业城转移工业园的建设工作。

第三种类型是合作共建型。2018年4月，深莞惠经济圈(3+2)党政主要领导第十一次联席会议提出，在东莞、惠州邻深地区划出一定区域建设跨行政边界的区域协同发展试验区，试验区地区生产总值、税收存量归当地所有，增量部分由三地政府在协商基础上按比例分成。与深汕合作区不同的是，深莞惠协同发展试验区由三地合作共建，因此涉及的利益协调更为复杂，协调难度也将更大。

（五）坚持制度保障：不断创新体制机制，完善利益协调共享机制

过去的区域合作往往只注重空间、产业、生态环境和设施的协调，而忽视了利益的协调，导致合作效果往往不尽如人意，最终的结果是使整体目标流于形式。

以深汕合作区为例，2011年广东省委省政府批复《深汕特别合作区基本框架方案》，深汕特别合作区正式运作。然而，自2011年授牌成立以来，由于体制未能理顺等原因，责、权、利不匹配，深汕特别合作区几乎没有什么实质性的发展，深圳方面承诺的100 亿投资迟迟无法到位。2017年，广东省委省政府决定改变原有的深汕两地共管模式，由“深圳主导经济管理和建设，汕尾负责征地拆迁和社会事务”改变为深圳全权主导经济社会管理，并提出在GDP 统计、户籍、财政、土地出让和行政管理等方面体制机制调整的具体方案，由此，深汕特别合作区开启了快速发展的新篇章。

可以看到，深汕特别合作区迎来命运转折的关键在于明晰了利益分配机制，实现了责、权、利的高度统一。

四

面向治理现代化的我国都市圈协同发展建议

（一）加强顶层设计——完善都市圈协同发展的体制框架

培育发展现代化都市圈，推进都市圈绿色、高质量、开放和协调发展，是新时代国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。目前我国主要的都市圈大都已经建立了较好的党政主要领导联席会议等一系列协调平台，但随着经济一体化进入深水区，区域合作的协调机制需要进一步细化。

一方面，要加强顶层设计，科学构建都市圈协商合作、规划协调、政策协同和社会参与等机制，通过建立“决策层—协调层—执行层”多层次明晰、上下结合的组织协调机构，形成“城市群—都市圈—协同示范区”的合作层次，引导区域全面合作。另一方面，要科学确定都市圈的划定标准体系、统计体系和考核评价体系，防止都市圈建设变成忽视客观规律的“抢帽子”活动，推进都市圈层面的标准化，建立跨区域的交通、住房供应和公共服务体系。此外，要加强保障，确定协调机构的权威和都市圈规划的法定地位，推动都市圈规划的有效实施。

（二）建立激励机制——创新以土地和财税制度改革为核心的区域激励机制

激励的缺乏，特别是资金激励的缺乏，是造成区域协同发展难以有效深入推进的一个重要因素。为促进区域协调发展，国内外往往采用一定的财政和经济手段来平衡各行政主体的利益。例如，德国通过设立诱导资金和减免部分税率的办法，用以引导下级政府、企业按国土规划的要求进行建设；欧洲跨境合作区则通过设立跨境合作基金为跨境合作提供支持，促进了欧洲边境地区的一体化。

为调动都市圈各主体的积极性，建议一方面可参考欧洲跨境合作基金的机制，设立都市圈协调发展基金，形成由上级政府拨款与都市圈内部成员单位按比例分摊费用相结合的资金筹集机制，用以鼓励区域的产业结构调整、基础设施建设、生态环境治理和区域的扶贫开发；另一方面，建议在都市圈范围内探索以空间发展权交易为手段的城乡区域空间开发保护机制和利益平衡机制，市场化配置空间资源。

（三）统一规划管控——构建以空间规划为核心的区域调控机制

空间规划是区域协调发展的重要工具，特别是近年来，不断公布区域政策及批准区域规划成为高层级政府自上而下推进区域协调发展的主要手段。空间规划的作用在于引导区域空间合理组织，实现区域空间资源优化配置和紧凑高效增长。

在我国，建议以空间规划为平台，进一步推进空间开发与保护规划、区域综合交通体系规划，以及区域性生态环境监管与治理规划、综合防灾规划、跨界地区功能协调布局规划等专项规划，强化对区域基础设施、生态环境和土地利用等方面的综合调控力度。加强规划的动态实施评估，实现都市圈发展监测、评估与规划的动态调整。同时，建立都市圈大数据平台，利用大数据在人口管理服务、交通监测预警、公共安全、环境监测和区域规划等方面提供的智能支撑，支撑区域政策制定的科学化和管理的精细化。

（四）夯实社会基础——加强集体意识的培养

集体意识的培养是形成合作共识、构建合作渠道的社会支撑条件。集体意识是地区发展中相关利益体长期博弈和整合的结果，无法仅靠自然的演进而达成，亦不能仅靠政治力量的推动，必须有广泛的社会参与。

要加强社会对区域的认同，通过共同举办活动、设计统一识别系统及加强宣传、报道等方式，增强当地居民对区域的认同感。在都市圈及跨界地区规划编制过程中，要倾听当地居民的诉求，不仅保障本地户籍居民广泛参与，还应保障在本区域工作、生活的非户籍居民参与。

此外，社会组织是社会建设的主体之一，是在社会建设中发挥社会协同和公民参与作用的重要载体。在跨界地区的管治过程中，应该重视社会组织的作用，利用社会组织建立联系政府和企业、居民的桥梁，从而促进跨界地区集体意识的形成。要鼓励社会性组织与机构参与区域性问题治理政策的制订与实施监督，以动员各种社会资源参与规划，保证与监督区域规划的实施。

（五）强调考核问责——建立以都市圈为统计单元和以健康发展指标为核心的考核评价机制

政府职能和绩效评估指标体系的转变有助于改变政府职能错位越位、考核指标失衡的情况，可望打破地方政府之间一次性博弈的困局，促使其走向合作。建议参考美国大都市区管理经验，建立以都市圈(区) 为单元的统计标准和信息收集分析系统，客观统计以掌握都市圈(区) 的人口分布、经济发展、资源流动、基础设施建设和环境生态等情况。为此，需要尽快研究都市圈划分标准，建立一套与之相适应的国家统计制度，解决都市圈发展现状与都市圈划分标准及统计体系严重脱节的问题。

同时，建议将都市圈健康持续发展相关指数纳入地方领导干部政绩考核范畴，改变单一的GDP 总量和速度导向的政绩考核制度，增强对体现都市圈整体竞争力、发展质量和区域协同的指标的考核，引导都市圈健康发展。

（六）完善法规体系——为都市圈发展和管理提供法律与制度保障

从更高层面构建有一定约束力与强制性的制度体系，对区域协调的程序机制及底线性内容进行约束，是国外推进都市圈协调发展的重要经验。例如，日本政府先后共制定了十几项相关法律，对首都圈的规划和协调发展起到了重要的作用，并根据实施过程不断修改和完善法律；法国政府于2014年1月正式通过了《大都市区法》(The Metropolitan Law)，调整巴黎地区的行政区划，并组建大巴黎都市区议会，推动大巴黎规划的实施。

为此，应当尽快从国家层面推动都市圈协同发展的立法工作，推动建立超越城市行政管辖权限的都市圈协调管理机构和规划协调机制，为都市圈发展和管理提供法律与制度保障。在此基础上，各地可充分发挥地方立法权，加强区域立法，由地方人大出台区域性管理法规或条例，对都市圈环境保护、土地使用和基础设施等建设的要求与原则进行明确的立法。

五

结语

推进都市圈的协同发展是提升治理水平、推进治理能力现代化的重要内容。目前，我国都市圈尚处于培育阶段，理论体系还不完善，其改革完善仍有较大空间。如何更好地指导未来都市圈可持续发展，需要学术界的共同努力。本文认为，推进都市圈协同发展要从顶层设计、法规体系、考核评价体系、规划管控体系、激励机制、实施渠道及社会基础等方面进行构建。对于治理现代化的研究框架，未来还需进一步关注3个方向：一是如何构建适应于我国国情的都市圈标准体系和理论框架；二是如何突出京津冀、长三角、珠三角及内陆地区都市圈发展的差异，构建多元化的都市圈治理模式；三是面对巨型都市连绵区和高度碎片化的区域空间，如何提升空间品质，是我国都市圈治理面临的重大课题。

来源：2020年03期《规划师》杂志

新媒体编辑：刘晓莹

审读：刘芳

文章全文详见《规划师》2020年03期

《治理视角下深圳都市圈协同发展探索》

 

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