【规划师论坛】国土空间生态修复新思路：广东万里碧道规划建设探讨
本期主题：国土综合整治与生态保护修复
[编者按]2018年，国家成立了自然资源部，明确其“负责统筹国土空间生态修复”“负责国土空间综合整治”等职能，并要求提升国土空间品质，实现“山水林田湖草”整体保护、系统修复、综合治理。在国家全面推进国土空间规划体系改革的背景下，国土综合整治与生态保护修复作为国土空间规划体系的重要组成部分，成为现阶段急需探讨的重要内容。因此，本期“规划师论坛”栏目以“国土综合整治与生态保护修复”为主题，探索新时期我国国土空间综合整治与生态保护修复的相关理论、方法、策略和机制等，重点介绍了福建省厦门市、广东省及广州市、山西省襄汾县等地区的实践，以飨读者。
摘要
作者广东省城乡规划设计研究院总工程师马向明，广东省城乡规划设计研究院工程师魏冀明、胡秀媚、申龙，广东省城乡规划设计研究院助理工程师袁涵蒙在《规划师》2020年第17期撰文，生态环境退化严重影响了区域国土空间的可持续发展，国土空间生态修复需兼顾社会发展与生态环境保护。改革开放后，伴随着经济的高速增长，我国的生态环境问题日渐突出，广东作为改革开放的窗口也遇到了一系列的生态环境问题。文章结合广东绿道网建设中既关注生态网络的连接功能，又注重其社会服务功能的成功实践，回顾了广东生态修复从单一要素治理向追寻社会—生态多目标综合治理的演化历程，重点分析了现阶段以万里碧道建设为抓手推进流域生态系统的修复和岸边带社会系统功能的提升，并通过治水、治产、治城的联动优化国土空间功能的新举措，旨在提出以流域为单元、以水系为抓手，促进社会—生态系统耦合的生态修复和国土空间优化方式，为新时代国土空间生态修复提供新思路。
[关键词]国土空间生态修复；社会—生态系统耦合；绿道；万里碧道；广东
[文章编号]1006-0022(2020)17-0026-09
[中图分类号]TU981
[文献标识码]B
[引文格式]马向明，魏冀明，胡秀媚，等．国土空间生态修复新思路：广东万里碧道规划建设探讨[J]．规划师，2020(17)：26-34．
0 引言
国土空间是自然生态系统的载体，为人类提供了赖以生存的物质基础。人类对资源的无序开发等导致生态环境问题日益突出，为了保护自然资源，生态修复应运而生。2002年，国际生态修复学会将生态修复定义为协助已遭受退化、损伤或破坏的生态系统恢复的过程。我国在20世纪70年代末开展了“三北防护林”等以防治沙漠化和沙尘暴为目的的生态工程；20世纪末，为应对水土流失开展了“退耕还林”等修复工作。2018年组建自然资源部后，生态修复工作从单要素、工程化治理转向“山水林田湖草”生命共同体全要素系统治理。在国务院机构改革后，原国土资源部以基本农田整理为主的土地综合整治，转变为对全域国土空间、全要素自然资源进行整体保护、系统修复及综合治理的国土综合整治和生态修复。从考察、开发、利用、治理、保护5个方面相互关联的国土“整”治转变成为对国土空间生态环境开展“治理”“保护”的国土“整治”，强调加大自然生态系统保护力度，全方位、全过程保护、整治及修复国土空间要素，这是生态修复的步骤，也是系统治理的应有之义。生态修复工作也成为落实保护要求、建设美丽国土和提升国土可持续发展的重要措施之一。
从世界范围看，生态修复同样经历了从19世纪的目标单一、以人工干预为主的修复到20世纪后期面向不同类型的自然生态系统、侧重生态系统服务供给功能的转变。21世纪国际生态修复的核心理念进一步从“自然生态系统”转向“社会—生态复合系统”的视角。我国要达到“整体保护、系统修复、综合治理”的生态修复目标，也需运用生态学理论、整体性思维，在保护生态系统完整性的同时提升多重服务价值。
广东作为全国经济和人口第一大省，面临诸多环境问题，其中水的问题尤为突出。因此，广东近期提出了以水系为抓手、治水与治岸联动的生态修复新举措—万里碧道规划建设，旨在通过治水、治产和治城的联动，促进流域社会—生态系统功能的提升，从而优化国土空间功能。
回顾广东生态修复的历程，其早期的生态修复工作受自然灾害的影响，以安全为目的，后来在城市化地区开展了兼顾生态和社会服务功能的绿道网建设工程，而万里碧道建设的提出，表明广东国土生态修复已走过了由早期的单一要素治理到以完善生态和社会双功能为目标，再到追寻社会—生态系统的互动耦合的演变路径，同时也表明广东生态修复从要素治理走向以水系综合整治为抓手的流域生态修复和国土空间功能优化，这具有十分重要的研究意义。
本文通过回顾广东生态修复的历史进程，重点分析、研究广东流域生态修复和国土空间功能优化的新举措—万里碧道，阐述其规划建设背景与目标、实现路径和统筹实施机制。
1 广东生态修复的历史进程：要素治理和网络连接
广东北依南岭、南临南海，地处珠江流域下游，台风、暴雨、洪水和水土流失等自然灾害多发，对社会经济影响严重。早期的生态修复工作侧重于应对自然灾害的影响，主要在城市化地区之外开展，随着城市化水平的提升，生态修复工作逐渐在城市化地区开展。
1.1 要素治理：非城市化地区的生态修复
20世纪50年代以来，非城市化地区的生态修复工作经历了以安全为主和以保护为主两个阶段。以安全为主的修复阶段在20世纪90年代之前，这一阶段广东的发展刚刚起步，基础领域建设尚不充分，自然灾害对人的安全影响巨大，生态修复工作以抵御自然灾害和满足人的基本生活及生产需求为重点，主要集中于城镇建设区域外，包括耕地保护下的土地整理、防涝防旱下的水利枢纽建设和以水土保持为目的的粤北林地综合整治。例如，1985年以“五年种上树，十年绿化广东”为代表的修复工程极大地缓解了水土流失，保障了人的安全。随着广东城镇化和工业化的高速推进，为缓解生态环境压力，广东生态修复进入以保护为主的阶段：一方面，以工程修复为主要手段，包括对矿山、林地和海岸带等具体工程的点状修复；另一方面，通过划定永久基本农田、生态保护红线等，保护重要生态区域不被侵占。
生态修复在实践和技术方面得到了极大的发展，非城市化地区侧重推进以单要素治理、解决生态问题为主的“生态+”工程，生态修复的对象为小尺度单一类型的生态系统和单一自然地理要素，并采用点状治理模式。虽然在珠海淇澳—担杆岛省级自然保护区修复中增加了对景观、社会经济等附加效益的考虑，但整体上修复工作仍偏重于环境领域的技术研究和应用示范。
1.2 绿道网建设：城市化地区生态修复的尝试
随着珠三角工业化和城市化的快速发展，大量的农用地被转换成了非农用地。1990～2006年，珠三角的耕地减少了32.44％。城市建设的急剧扩张，造成珠三角各类生态用地的破碎化和孤岛化问题日益严重。2009年4月，广东省委政研室和住建厅的联合调研报告首次提出在珠三角建设绿道网的构想。2010年2月广东省政府颁布了《珠三角区域绿道网规划纲要》(图1)，随后进行了声势浩大的建设，到2012年底珠三角九市共完成2372km的省立绿道建设。
图1 珠三角绿道网总体布局图
绿道的概念最早见于美国，是兼顾生态、景观和市民使用的线性开敞空间。从景观结构的“斑块—廊道—基质”模式来看，珠三角绿道网建设的本质是在景观破碎的城市化地区，把幸存的生态斑块用绿道网来进行连接，通过人工措施的“廊道”来完善珠三角的景观格局。因此，珠三角绿道网的规划强调用生态廊道来串联破碎化的生态斑块，增强生态空间的连续性。秦小萍等人在对绿道的定义进行比较后指出，广东对绿道的定义是从Charles Little的定义演化而来的，Charles Little 对生态的深切关注在广东绿道技术规程中留下了烙印。广东绿道技术规程不但对绿道绿化控制区做出不小于3～15m的指引，而且要求在绿道两侧划定宽度不小于20～200m的管控范区，通过绿道网的建设来完善城市化地区的生态廊道的设想清晰可见。
广东绿道在关注景观网络的连接的同时，十分倡导人的使用。过去的经历表明，单纯“控制”的思路难以把生态保护落到实处。在生态廊道中修建慢行径，把绿廊变为绿道，让市民在使用中关注绿廊，在关注中保护绿廊，是一种更好的生态保护方式。因此，绿道建设在注重绿地保护的同时，应考虑生态绿地的可使用性，从以前划线死守的“防守式保护”向“积极式保护”转变，在为城乡居民提供更多户外活动空间的同时，增进城乡之间的交流和融合，这既有利于提高市民的生活质量，又能为乡村的发展带来机会。
具有网络连接功能的绿道网建设打破了原来只在城市之外孤立进行生态修复的状态。绿道向城外的伸延，为市民架起了与外部自然联系的桥梁；其向城市的伸延，又把自然的绿脉引入了城市。例如，深圳湾绿道、广州滨江绿道、东莞松山湖绿道和肇庆星湖绿道等一批高质量绿道的建成，明显提高了城市景观的连接度。正是因为绿道在生态和社会服务方面的网络连接性与渗透性，珠三角绿道网的建设在国内产生了示范效应，从2010年开始，全国各地纷纷开展了各具特色的绿道建设。由于绿道网的建设成效显著，珠三角于2012年获得了迪拜国际改善居住环境最佳范例奖。
2 广东国土生态修复的新问题和新方向：水环境的治理与生态修复
2.1 当前国土生态修复的新问题：水的问题最突出
2018年，广东省城镇化率超过了70％，珠三角核心区城镇化率更是达到了85.91％。在广东生态环境问题中，水的问题最突出，包括环境污染和防洪安全等多个方面。首先，在水质问题方面，在2016年住建部和环保部联合公布的城市黑臭水体排名中广东位列第一，练江、茅洲河成为全国闻名的污染河。改革开放后，广东形成了低成本的外源性工业扩张模式，大量河道水网被侵占，河网水文被改变，工业生产向周边支流排污，呈现“大江大河饮水，内江内河排污”的态势。作为深莞两市的界河，大量排污导致茅洲河水质黑臭，生态功能几乎丧失，21世纪初，深圳的310条河流中受到污染的河流达到七成。其次，作为全国台风、暴雨灾害最严重的省份，广东采取了大量工程措施，这对河流生态系统的健康造成了巨大冲击。通过对水文、河流物理形态、岸边带、水质和水域生物5个要素的评估，发现广东大多数河流出现不同程度的健康问题(表1)。
表1 主要流域生态特征
水是地球环境系统的基本构成要素之一，是决定陆生生态系统的基本类型的关键因子。广东地处珠江下游，境内水系发达、江河密布，河流水系与经济、社会、文化等多方面紧密相关。数据显示，2018 年广东河流水系周边2km范围内活动人群约8035万、建设用地达15023km²、企业约569万家，分别占全省总数的80％、82.2％、71％。水环境的恶化和极端天气频发对全省生产与生活都产生了严重的影响，水环境治理和水安全提升成为广东现阶段面临的挑战。
2.2多目标、系统化的水治理新方向：促进社会—生态系统的耦合
过去十几年来，治水行动一直是广东的重要工作。2002年实施的《广东省珠江水环境综合整治方案》以治污为抓手，将“一年初见成效，三年不黑不臭，八年江水变清”作为整治目标；2013年的《南粤水更清行动计划(2013—2020年)》同样将地表水作为主要整治对象。这些规划把治水的重点放在污染河流水质的改善上，以自然水的治理为主要手段，并取得了一定的效果，特别是在2016年国家大力推动城市黑臭水体的治理后，广东许多城市的黑臭水体治理取得明显成效，但部分河段仍会出现复黑的状况，表明生态系统没有得到长久性改善。
水的治理是“自然—人工”二元调节过程，社会水循环过程和人对土地的开发利用过程深刻影响着自然水的循环，过度的社会水循环和工程化手段导致“自然—人工”二元调节的失衡，对河流的生态健康造成了严重的威胁。因此，水的问题既与流域社会经济相关，也与自然系统的完整性相关，流域问题具有复杂性的特征，解决问题不能只聚焦在单一问题上。21世纪以来，世界各地的河流生态修复已经逐渐从关注供水安全、水质治理或防洪排涝等单一目标向注重实现自然生态系统与社会经济系统的可持续并存的多元目标转变。
水生态的恢复取决于水的自然生态过程的恢复状况。过去基于形式的修复更关注河道形态及结构的设计，忽略了受损生态过程的修复，使得大部分城市河道设计项目的生态状况得不到明显改善。因此，国际上水系生态修复的视角逐渐从基于形式转向注重过程。生态过程的修复方式包括河流连接性的修复和河道的再自然化。河流连接性的修复包括修复河流与流域的连接、河道上下游的连接和河道与河岸、泛洪平原的连接等。连接性修复使得河道系统内部与外部之间相互连通，促进河道的自然动态过程；而河道的再自然化，可以让生态系统自我修复并完善功能。例如，在欧洲莱茵河生态修复过程中，对河道采用截弯取直等反生态做法进行改造，同时进行动植物保护栖息地营造等生态构建及湿地恢复等，其生态修复成为近自然生态修复的典范。
要恢复水环境，就必须进行源头截污处理，但想要根本解决问题，还有赖于源头减污，故治水与治岸相结合是水环境长效治理的关键。在水环境治理的过程中，水岸良好的景观和交流场所不仅可以吸引市民在此活动并成为义务的污染排放监督员，沿线良好的公共活动空间还将成为吸引经济的聚焦点，推动沿岸土地用途的更新，从而形成对水环境更友好的经济形态。因此，把生态修复作为实现从政府管理到系统耦合的适应性治理已越来越受到国际关注。例如，美国西雅图在修复城市河道时，通过强调创新的政策制定和修复设计，协同河道修复与社区复兴、城市更新和开发，促进河道生态、建成环境及社会环境之间的相互适应、结为整体，最大化提升河道的生态系统服务功能，促进多种功能、多元价值的空间叠加。推动社会—生态系统相互耦合是一个复杂且高度整合的过程，需要对不同的目标、利益群体进行通盘考虑，找出可持续的解决方案。
如前所述，广东过去低成本竞争优势的工业化模式对河流健康产生了严重影响。2014年开始，深圳、东莞分别对茅洲河和华阳湖开展了以治污为抓手的带动沿线污染企业治理及沿岸土地功能优化的工作，将治水与治岸联动，在改善水生态环境的同时，以景观环境为牵引带动了沿岸产业的升级。而沿岸产业的升级又进一步稳固了治水的成效，使治水的成果为市民所享用。深圳、东莞探索出来的治水、治产和治城联动的经验，引起了广东省委省政府的重视。基于此，2018年6月，在国家大力推进社会主义生态文明建设的背景下，广东省委省政府在十二届四次全会上强调将治水与治岸联动，并提出建设万里碧道的决策部署。
3 广东生态修复与国土功能优化的新举措：万里碧道规划建设
广东建设万里碧道的目的是推动治水从部门行动向政府统筹转变，从以水生态功能恢复、水安全提升为目的的单要素治理向促进流域社会—生态系统耦合的综合行动转变。经过各个层面的研究和讨论，《广东万里碧道总体规划(2020—2035 年)》(以下简称《总体规划》) 把碧道定义为以水为纽带，以江、河、湖、库及河口岸边带为载体，统筹生态、安全、文化、景观和休闲功能的复合型廊道。在万里碧道规划建设中，通过共建、共治、共享，优化廊道的生态、生活和生产空间格局，形成“三道一带”格局，即碧水畅流、江河安澜的安全行洪通道，水清岸绿、鱼翔浅底的自然生态廊道，以及留住乡愁、共享健康的文化休闲漫道和高质量发展的生态活力滨水经济带。具体来说，万里碧道规划建设包括“5+1”重点任务，即水资源保障、水安全提升、水环境改善、水生态保护与修复、景观与游憩系统构建五大建设任务，以及共建生态活力滨水经济带一项提升任务。
万里碧道规划建设的基本理念是用系统的思维治水，在水环境和水安全的治理过程中充分认识与挖掘河流水系的生态、人文及景观价值，强调安全、生态、景观和游憩功能的复合。在传统的水环境、水安全治理中融入生态与共享理念，结合公众多样的需求，为社会提供优质的生态产品，促进水、产、城共治，构建生态—社会耦合的复合系统。
3.1 创新机制、顶层统筹，确保河流水系生态修复多元目标的实现
我国涉水的管理部门较多，各部门的规程不一，万里碧道规划建设要达到治水与治岸协同的目标，工作制度和机制的创新是关键。广东省委省政府首先进行顶层统筹，制定了《总体规划》来统筹远景和目标，编制了《广东万里碧道设计与运维技术指引》( 以下简称《技术指引》) 来协调部门规章与技术要求，颁布了《中共广东省委 广东省人民政府关于高质量建设万里碧道的意见》( 以下简称《意见》) 来统筹部门和地方工作，其中《总体规划》和《意见》由广东省委省政府颁布实施。这些统筹文件有力地推动了各部门在相关涉水工作中的目标协同、技术协同和工作协同，从而确保了河流水系生态修复多元目标的实现，促进了河流生态—社会系统的耦合。
3.1.1 共同目标
《总体规划》系统分析了广东河湖水系保护与开发利用现状问题，借鉴国内外河湖生态修复的成功经验，结合广东国土空间生态修复和公众的需求，确定了万里碧道规划建设的总体目标：构建生态、韧性、安全的河湖水系，为人们提供美好生活好去处，以及共建高质量发展的生态活力滨水经济带。在总体目标引领下，河流的生态修复和安全治理要充分挖掘水系的生态、游憩、历史人文及景观价值，通过系统思维共建、共治、共享，形成具有复合功能的“三道一带”(图2)。通过万里碧道规划建设的“5+1”重点任务，统筹原有的各类涉水工作，使各部门贯彻新的理念和目标，以部门协同形成合力，实现多元目标。
图2 万里碧道“三道一带”示意图
3.1.2 协调规程
要实现万里碧道多元功能的复合，需要各相关部门在相关工程的技术标准、规范上实现协同。为此，《技术指引》提出要以流域视角系统分析水资源、水安全、水环境、水生态、景观与游憩等方面的特征与问题，在现行技术标准或规范的基础上提出适宜推进万里碧道规划建设的技术要求。例如，在水安全问题上，需转变“安全唯一”的堤防建设价值观，在满足防洪安全的基础上允许万里碧道设计结合不同频率的洪水位，在有条件的情况下利用河滩地、堤顶和护堤地等，作为生态修复或公众户外活动的空间；在廊道的管控上，自然资源部门需要将万里碧道建设的主体空间—河道管理范围(图3)、河流生态缓冲带范围纳入国土空间规划体系；在水岸联动上，应将万里碧道的设计要求纳入详细规划中，以确定土地的出让条件、优化岸边带的土地利用和改善生态，逐步引导岸边带资源的可持续利用。
图3 万里碧道建设范围、协调范围、延伸范围及建设任务分布示意图
3.1.3 合力推进
万里碧道规划建设的“5+1”重点任务涉及水利、住建、生态环境等多个部门，各有关部门过往在推进涉水工作时，由于目标、法规、技术标准和实施时序等差异，部门工作协同不足。为此广东出台了《意见》，明确全省各级全面推行河长制工作领导小组对万里碧道规划建设的组织领导和统筹协调的责任，要求发展改革、财政、自然资源、生态环境、住建、交通运输、水利、农业农村、文化和旅游等部门的协同，各部门需把现有的工作(如水环境治理、中小河流治理、防洪补短板、乡村振兴、全域旅游、海绵城市建设、航道建设及“四好农村路”建设等专项工作) 与万里碧道规划建设相结合，协调各类专项资金和项目安排，协同推进万里碧道规划建设，形成部门协同、水岸共治的新格局。
3.2 线面结合、水陆结合，恢复河流的自然生态功能
3.2.1 从流域—河道双尺度着手
有效的空间规划与管控政策是生态系统恢复的重要驱动力。因此，广东划定了由重要山体、水库等斑块构成的生态保护红线，以构建广东省的生态安全格局。但无论是从绿色基础设施理论还是从景观生态学的“斑块—廊道—基质”视角看，现行的生态保护红线只保护了斑块，缺乏网络的支撑。河流是天然的生态廊道，能有效地连接生态斑块和基质，形成生态网络。《总体规划》从生态完整性和流域系统性出发，参考国内外相关学者对于生态保护廊道适宜宽度的研究，划定省、市主要河道及其他河道的生态缓冲带(表2)，构建连通广东北部九连山、莲花山脉等主要山体和南部海岸带的河流生态廊道，并提出缓冲带内有序实施退耕、退养还河及生态修复等工程的要求，同时强调通过流域范围内的调水管理、水系连通等措施保障河流的生态流量。
表2 万里碧道各级河道生态缓冲带单侧划定宽度控制
注：生态缓冲带单侧划定宽度计算方式：①背水侧堤脚线清晰的按堤脚线起算；②背水侧堤脚线不清晰的，按临水侧堤顶线起算；③没有堤防的按设计洪水位与岸边的交界线起算。
在河道层面，《总体规划》强调要从河流的健康角度出发，从“水文、河流物理形态、岸边带、水质和水域生物”5个方面对河流的健康状况进行评估，在充分调查及评估现状后识别河道生态修复面临的主要问题，包括水资源、水安全、水环境、水生态和岸边带开发利用等方面的问题，再提出相应的解决方案。
3.2.2 共同维育水生—陆生生境
河道修复是一个设计生态系统的过程，通过修复河道关键的生态结构和过程，提升相应的功能，以支撑并最大化预期的生态系统服务。万里碧道规划建设以实现河道生态过程和功能的完整、提升生物多样性为目标，注重水生—陆生生境的共同维育。水生生物依赖河流水系的四维(纵向、横向、垂直和时间)连通(这也是过去工程化的河道治理所忽视的)，最大限度地保护和修复河道的自然形态，可以为鱼类、底栖动物等水生生物提供自然生境。而从陆生生境方面对河漫滩、江心洲和滩后林地等区域进行营造，则可为水鸟提供觅食地和栖息地。
3.3依托自然、水陆联动，引导社会系统的调整
3.3.1 连接景观和生活场所
河流由于具有异质性，给城市带来了优质的景观，而河流所具有的生态属性，对城市微气候也产生良好影响，因此世界银行的报告称“河流，尤其是城市中的穿越河流对于良好生活质量的营造，具有决定性影响”。广东气候炎热、潮湿，而水岸地区因为水陆热容比的差异具有良好的通风条件环境，形成舒适宜人的气候，所以广东人更是具有亲水的天然属性。工业化时期，对水岸的利用侧重于生产用途，且对水安全的管控过于绝对化，导致了水的多元价值被忽视。万里碧道规划建设在完成河道生态修复的基础上，在防洪安全前提下利用河滩地、堤顶、护堤地等空间建设户外运动场所和游径体系，形成沿河休闲漫道，满足公众亲近自然、强身健体及社会交往的需求，实现城乡景观和生活场所的连接。
3.3.2 联通城乡、通山达海
由于河流在孕育人类早期聚落文明方面起到了关键作用，地域文化分区往往以流域为单元，如广东省粤中广府文化区、粤东北—粤北客家文化区和粤东福佬文化区三大文化区，其范围就与西江、北江、东江和韩江等流域范围高度重叠。这些流域丰富的历史文化与河流的自然特征相结合，形成了万里碧道规划中的东江饮水思源生态长廊、西江大河风光黄金水道和北江南岭山水画廊等主题。流域尺度的主题与城市尺度的资源条件和需求相结合，便形成了各具特色、丰富多彩的具有自然生态和文化休闲功能的碧道网络(图4)。这个网络联通城乡、通山达海，对于受困于高密度的广东城市来说意义重大。如果说广东绿道网是基于斑块连通原理建立起来的人工网络，那碧道网则是依托自然的联通网络，是基于自然的解决方案(Naturebased Solutions)。
图4 万里碧道总体特色格局图
3.3.3 联动周边
生态基础设施可以为城市和居民持续地提供自然产品与服务。沿着河道构建自然生态廊道和文化休闲漫道后，滨水地区便可成为公众休闲活动的场所。万里碧道规划建设以线性开敞空间为媒介，在城镇地区建设交通基础设施和公共服务设施，推动沿线“三旧”用地的改造，为新经济的发展提供环境基础；在乡村和郊野地区充分利用自然风景资源及历史文化资源，将碧道与全域旅游、乡村振兴战略统筹结合，使碧道成为沿线乡村提质发展的助推器及社会系统优化调整的触媒。
3.4 分类设置、分阶段建设，促进流域自然—社会系统的耦合
3.4.1因地制宜用好人工力和自然力，将万里碧道设置为4种类型
国际和国内早期的生态修复存在两个主要问题：一是大量工程化措施引发了一系列的生态问题，如将河道截弯取直后导致河流的水生生物减少、河流沿岸堆积地貌萎缩，土壤肥力下降，严重影响了生态系统的服务功能；二是对于受干扰程度低的生态系统，不进行生态保护反而一味采取人工干预措施，在增加修复成本的同时违背了自然生态系统的演替规律。因此，不同生态系统受干扰程度有差异，采取的修复措施也应不同。对于受干扰程度大的生态系统，需进行人工干预；对于受干扰程度小的生态系统，则应以保护为主，力求在降低干扰的基础上让自然做功，充分发挥生态系统的自我恢复能力。
结合河流水系流经地区岸边带的主导功能，《技术指引》将万里碧道分为都市型、城镇型、乡野型和自然生态型4种类型，并指出应采取差异性的修复策略，用好人工力和自然力。都市型、城镇型碧道需要进行必要的人工修复，避免建设性破坏，不能把河流两岸的景观休闲带等同于市政公园，因为过度的园林化景观是对自然力的对抗，而要认识到河流水系自身是活力十足的生态系统，要让自然做功，为市民留下观察和了解自然的窗口；乡野型、自然生态型碧道应尽量保留并维护原生景观风貌，减少人工干扰，发挥自然力的作用，以及发挥自然生态在美学、科普和科研等方面的价值。
3.4.2 重视时间维度在生态修复中的重要性，将万里碧道规划建设分为3个阶段
时间是生态系统演化的重要变量，生态修复是一项由低级向高级不断推进的长期性生态工程，因此在进行生态修复时，必须制定有针对性、分阶段的长远规划，才能恢复健康的生态系统。此外，生态系统因受外界各种因素的影响而处于不断变化过程中，故还应在生态修复过程中及时调整、优化方案。例如，美国在西雅图派柏溪长达30年的生态修复中，根据实际变化不断调整修复策略。又如，日本在琵琶湖生态修复中设置了短期和长期目标，短期目标分为两个阶段，第一阶段(1999～2010年)主要是解决琵琶湖的水资源利用、改善水质和防洪防灾等，第二阶段(2010～2020年) 则是加大流域生态系统修复与建设力度，并进行综合治理；远期目标(2020～2050年) 是有效促进生境空间网格化构建，以及进行生态系统多样性建设。
生态修复从单一目标走向多元目标，从着眼自然生态的修复到关注社会—生态系统的耦合，是一个巨大的进步。但需要始终把握的是，自然生态的修复是多元目标实现的基础。然而，在引入社会目标后，由于生态修复需要较长的时间，一些项目往往容易偏向显示度高的社会使用方面。例如，珠三角绿道网历时3年建成，但建成后的绿道偏向慢行系统，而缺少绿色廊道，这样导致的结果是珠三角绿道网建设虽然借鉴的是美国的“Greenway”，但是建成后却更像美国的“Trail”。
万里碧道规划建设充分考虑了河流水系生态服务功能与社会服务功能的复合，以及生态修复过程的时间要素，其建设分为稳固基础、建设成型和成熟发展3个阶段，建设期为2020～2035年。稳固基础阶段以水资源、水安全和水环境任务为主；建设成型阶段充分挖掘并利用河流水系的多元价值，推进水生态保护与修复、水岸景观和游憩系统建设，提升碧道生态、文化和公共服务功能，推动“三道”建设成型；发展成熟阶段主要是共建生态活力滨水经济带。如此，万里碧道规划建设实施过程中不因滨水景观和休闲带的可见性及滨水经济带的经济效应而忽视了稳固基础阶段的基本任务，其强调要给予自然生息的时间，以及给予社会调整的时间，而不必像传统市政工程一样两三年建成并立刻出效果。
3.4.3 积极发挥市场和公众的作用，强调政府与社会的联动
目前国内的生态修复实践侧重于依靠政府的干预来推行。政府通过部门调度可以协同多方面的资源，从而有效推进修复项目。但随着生态修复的视角向社会—生态耦合系统转变，生态修复本质上更被认为是一种社会现象，且由一系列社会决策支撑。社会适应性治理主张各利益相关者共同参与公共资源管理，并将这种社会结构视为影响系统的关键因素，即社会—生态耦合系统中的治理子系统。也就是说，社会资本能动态地调节系统状态，实现多方效益的提升。美国西雅图的河道修复为基于社会过程的生态修复提供了很好的样本，其自下而上的社区驱动促成了“城市工业经济和自然系统的可持续共存”的目标，促进了河道文化与情感的重新连接，通过平衡多利益群体的需求，推动了最优解决方案的实施。
万里碧道规划建设也需要充分发挥政府和社会的作用，以有效达到目标。《意见》指出，在万里碧道规划建设的“5+1”重点任务中，政府要在“5”大建设任务上发挥主导性的统筹推动作用，但“1”项提升任务( 共建生态活力滨水经济带) 则需要政府做好引导的角色，让市场在经济带的构建中发挥主导作用。同时，在整个万里碧道规划建设过程中，要使得建设的成果为人民所满意，就需要加强公众参与，鼓励社会团体、单位或个人以各种方式参与碧道的设计、建设和维护工作，只有这样，良性的社会—生态关系才能逐步建立起来。
4 结语
广东早期的生态修复表现出单要素治理的特征，其绿道网的建设以生态斑块的连接为出发点，既连接了生态网络，也连接了市民的生活网络，是广东首项生态修复与社会服务功能相结合的大型网络连接工程。社会—生态复合系统理论认为，良好的生态修复工作需在系统治理的基础上充分考虑社会的协调作用，使社会、生态达到耦合。
但是，过度强调社会服务功能也会导致像广东绿道建设中出现的绿色廊道功能缺失问题。深圳茅洲河和东莞华阳湖的修复实践显示了以水环境治理为触媒，通过政府与企业合作，水、产、城共治而达到社会—生态系统耦合是一条可行之路。广东万里碧道建设计划正是试图把水系的水环境、水安全治理与生态修复和社会功能的调整相结合，希望通过水陆联动实现社会—生态系统的良性循环，从而使流域国土空间功能得以优化。
万里碧道的建设使得广东的生态修复走向了综合治理，并以治水为抓手带动流域国土空间功能的优化。然而，水系的问题是复杂的，涉水的部门众多，因此广东省委省政府通过《总体规划》《技术指引》《意见》来进行高位统筹，使得河流水系的生态、文化和景观价值得到更充分的发挥，为沿线社会系统优化调整提供了良好的触媒。因此，顶层的机制创新将是水系治理从面向自然生态功能恢复的要素治理转向促进流域社会—生态系统的耦合及优化国土空间功能的关键。然而，万里碧道的建设能否在生态修复中充分发挥自然力的作用、能否在社会—生态的多元目标中不偏向生态目标或社会目标、能否让社会和公众真正参与进来等，对这些问题的回答直接关系到万里碧道的建设能否为广东走出一条巧用自然力推动流域生态修复和国土空间功能优化的路子。
新媒体编辑：刘晓莹
审读：王青
终审：杨一虹
文章全文详见《规划师》2020年17期
《国土空间生态修复新思路：广东万里碧道规划建设探讨》
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