【规划师论坛】县域国土综合整治与生态修复框架及实践

本期主题：国土综合整治与生态保护修复

[编者按]2018年，国家成立了自然资源部，明确其“负责统筹国土空间生态修复”“负责国土空间综合整治”等职能，并要求提升国土空间品质，实现“山水林田湖草”整体保护、系统修复、综合治理。在国家全面推进国土空间规划体系改革的背景下，国土综合整治与生态保护修复作为国土空间规划体系的重要组成部分，成为现阶段急需探讨的重要内容。因此，本期“规划师论坛”栏目以“国土综合整治与生态保护修复”为主题，探索新时期我国国土空间综合整治与生态保护修复的相关理论、方法、策略和机制等，重点介绍了福建省厦门市、广东省及广州市、山西省襄汾县等地区的实践，以飨读者。

摘要

作者西安建筑科技大学建筑学院博士研究生程功，西安建大城市规划设计研究院副院长、西安建筑科技大学建筑学院博士生导师吴左宾在《规划师》2020年第17期撰文，国土综合整治与生态修复是优化国土功能格局、提升国土空间质量、塑造美丽生态国土的重要推动力，更是系统推进新时期生态文明建设的战略举措。面向生态文明背景下的国土空间转型发展，文章以县域国土综合整治与生态修复的内涵认知为基础，围绕国土综合整治与生态修复的内在逻辑，以“保本底、优利用、提品质”为导向，提出基底辨识、综合整治、系统修复的县域国土综合整治与生态修复框架导引路径，并以山西省襄汾县为例展开实证研究，建构了以生态保护为前提的资源本底辨识、以资源高效利用为导向的国土综合整治、以全域品质提升为蓝图的生态系统修复策略，以期为类似区域国土综合整治与生态修复实践提供参考。

[关键词]生态文明建设；国土综合整治；生态修复；山西省襄汾县

[文章编号]1006-0022(2020)17-0035-06

[中图分类号]TU981

[文献标识码]B

[引文格式]程功，吴左宾．县域国土综合整治与生态修复框架及实践[J]．规划师，2020(17)：35-40．

2018年5月，习近平总书记在全国生态环境保护大会上指出“生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计”。面对快速城镇化以来我国国土空间资源约束趋紧、环境污染严重及生态系统退化等一系列现实发展问题，生态文明建设已然成为新时期国土空间精细化、内涵式发展的核心议题和行动纲领。随着我国逐步进入城乡空间“后增长”时期，城乡关系逐渐迈入转型发展的关键阶段，国土综合整治与生态修复作为调控国土空间结构、提高国土资源利用效率与提升国土空间魅力品质的重要支撑手段，不仅是解决新时期国土空间资源保护、利用与提升之间矛盾问题的理性应对和实现精明增长的理想途径，更是新时期生态文明建设背景下践行“绿水青山就是金山银山”和“人与自然生命共同体”理念，系统推进乡村振兴、新型城镇化及城乡融合发展等国家战略的坚实举措。

1 县域国土综合整治与生态修复的内涵认知

国土空间是重要的发展资源之一，对其进行综合整治是政府管理者通过调整国土资源的空间供给关系、配置模式，调控国家生产力布局，创新国土空间治理的重要政策工具之一。在2018年出版的《土地整治术语》中，国土综合整治主要是指针对国土空间开发利用中产生的问题，遵循“山水林田湖草”生命共同体理念，综合采取工程、技术和生物等多种措施，修复国土空间功能，提升国土空间质量，促进国土空间有序开发的活动，是统筹山、水、林、田、湖、草系统治理及建设美丽生态国土的总平台。需要指明的是，新时期的国土综合整治不同于以往的“土地整理”“土地整治”活动，其立足于生态文明建设的新时代背景，整治范围由局部工程转向全域覆盖，整治内容由单一要素转向复合系统，整治目标由要素利用转向国土空间高质量发展。与此同时，生态环境的保护、修复也应是国土空间现代化治理的应有之义。国土空间生态修复是优化国土生态服务供给，促进国土空间绿色化建设、高品质发展的必要途径。近年来，随着国土空间生态修复被正式纳入自然资源部的职责范围，国土空间生态修复已经上升至前所未有的国家战略高度。在自然资源统一管理的背景下，生态修复的对象是国土尺度的系统工程，目标是持续推进的动态过程，方案是多种技术的有机组合。国土空间生态修复是面向国土全域性质的生态修复，是以生态空间修复为核心内容的全域生态系统保护与修复，是协助受损生态系统恢复或大体恢复到原有结构和功能状态的过程。生态修复不同于生态重建、生态恢复，生态修复比生态保护更具积极意义，比生态重建更具广泛适用性。

长期以来，我国国土整治和生态修复的相关研究涉及概念内涵、理论基础、方法策略和工程技术等诸多方面，但对于国土整治与生态修复的整体性、关联性认知仍相对不足，且对于新时期生态文明建设背景下的县域尺度的国土综合整治与生态修复的相关研究相对较少。县域国土综合整治与生态修复作为县级国土空间规划面向实施的重要环节，更加侧重落地性与实施性。县域国土综合整治与生态修复研究区别于国家、省、市级的国土综合整治与生态修复研究，既要承接市一级分解的指标任务、细化实施方式与项目计划安排，又要对乡镇国土综合整治与生态修复的目标定位、整治修复工程实践等起到重要引导作用，处于承上启下的关键环节。同时，《自然资源部关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》(自然资发〔2019〕194号)明确提出全域国土综合整治试点以乡镇为基本实施单元，系统推进全域国土综合整治。因此，县域国土综合整治与生态修复实践应积极响应省、市等上位发展战略，依据上位生态功能区划、主体功能区划要求，结合县域乡镇单元的国土开发利用和生态系统的地方实际问题，因地制宜地明确国土综合整治与生态系统修复的具体类型，从而制定面向地方全域实施的国土综合整治与生态修复策略、任务及重大工程。

需要注意的是，不同于以往多聚焦于土地抑或生态等单一维度及局限于山、水、林、田、湖、草等单一要素的国土整治或生态修复实践，新时期生态文明建设背景下的县域国土综合整治与生态修复是以全域国土空间为尺度、以全域国土空间要素为对象的整治与修复实践，两者研究对象和范围的相对一致性决定了两者之间的关联性与嵌套性。无论是国土综合整治还是生态修复，都是短期内改变生态系统结构和过程的人为干扰活动，这一特性决定了精准辨识县域国土生态资源分布情况及深入剖析国土生态系统功能、结构特征是开展县域国土综合整治与生态修复工作的重要基础和前提，而合理保护国土生态资源应作为两者工作开展的共同出发点。从两者工作重点内容看，县域国土综合整治以全域国土资源的开发利用为导向，重点突出综合性，针对各类型荒置废弃、利用不合理的国土资源进行综合评价与定级分类，提出县域国土空间整治分区和开发利用模式，优化国土资源利用结构，促进县域国土资源的高效利用。生态修复则是以县域生态系统的品质提升为导向，重点突出系统性，针对结构紊乱、功能严重受损的生态系统进行诊断评估，围绕生态系统的完整性、功能性和结构性等特征，补足、补齐和补好生态短板，提升县域国土空间魅力品质。从这个角度看，国土综合整治是生态修复的重要基础，生态修复是国土综合整治的关键目标。国土综合整治需要以生态修复来提升国土整治绩效，生态修复则需要借助国土综合整治来提高生态修复效能，两者均是塑造美丽生态国土的具体内容体现和方法支撑。

总体而言，新时期生态文明建设背景下县域国土综合整治与生态修复的实质内涵不同于以往任何时期，二者的关系也并非是二元割裂抑或二元分立的，而是相辅相成、相互促进的，是以国土空间高质量发展、塑造美丽生态国土为最终目标，围绕“保本底、优利用、提品质”三位一体开展的国土综合整治与生态修复的综合过程和系统工程。

2 县域国土综合整治与生态修复的框架导引

立足于生态文明建设的时代背景，本文围绕国土综合整治与生态修复两者之间的互动关系，以“保本底、优利用、提品质”为导向，提出基底辨识、综合整治、系统修复的县域国土综合整治与生态修复框架导引路径，以及新时期县域国土空间资源保护、利用与提升的管控策略，以打造高质、高效、协同和互补的城镇空间，绿色、安全和特色明显的农业空间，结构完整、功能完善的生态空间，筑牢美丽国土根基，最终构建“全域覆盖、分类施策、综合整治、系统修复”的国土综合整治与生态修复格局(图1)。

图1 国土综合整治与生态修复框架导引图

2.1 基底辨识

合理有效地保护国土空间生态资源是开展国土综合整治与生态修复的原则和目标，而资源本底辨识则是优化国土空间开发利用格局、提升全域空间品质的前提条件。以县域国土生态系统的综合评价和诊断评估为基础，精准辨识国土空间生态保护重要、极重要区域的分布情况，明确生态资源的本底约束，判读县域国土综合整治与生态修复应重点关注的问题及其风险区域。借助地理信息系统平台，采用定性与定量相结合的方式，结合县域生态服务重要性和生态敏感性评价系统分析国土生态禀赋状况，叠加形成县域生态保护重要性评价图，进而识别生态保护重要区域。其中，参考《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价技术指南》和《生态保护红线划定指南( 试行)》( 环办生态〔2017〕48 号) 的相关技术方法，主要结合水源涵养、水土保持、生物多样性维护、防风固沙和海岸防护等各单项因子的生态服务重要性评价，综合集成、叠加形成生态服务重要性评价图；通过石漠化、土地沙化、水土流失、海岸侵蚀及沙源流失等各单项因子的生态敏感性评价，综合集成、叠加形成生态敏感性评价图。

2.2 综合整治

国土综合整治是人类优化国土空间与资源利用的全部活动的抽象表达。传统的国土综合整治多聚焦于农田、水利、工矿和人居点等单一要素，缺乏对全域要素的系统关联与整治工程的紧密串联，忽视了对作为生命有机体的全域国土空间要素的综合统筹。县域国土综合整治应重点围绕综合性，以乡镇为评价单元，结合城镇自然—经济—社会复合生态系统的各组成要素，系统构建国土综合整治潜力评价指标体系，通常包含了城镇自然环境、社会经济和土地利用等多维因子。以县域国土综合整治潜力的集成评价为基础，借助聚类分析、星座图和叠加分析等分区方法，提出以城镇、农业、生态等为主体功能的县域国土综合整治分区和发展模式，明确国土空间开发利用格局。同时，依据乡镇农耕地、建设用地等因子的分项评价，识别各乡镇单元国土低效用地的具体类型、规模及其分布情况，以国土资源高效利用为目标，提出以城乡建设用地、工矿用地、农业用地和生态用地等为核心的国土分类整治措施，优化县域国土资源开发利用的功能结构。

2.3 系统修复

国土空间生态修复的对象本质上是景观，新时期的国土空间生态修复需权衡人类需求和自然资源保护，解决生态空间不足、生态格局破碎化及生态产品稀缺等问题，为区域发展提出可持续的物质保障。以往的生态修复多侧重于中观、微观尺度的生态受损空间，常以典型示范区或试点工程修复实践为主，重单一工程、轻生态系统，对于区域生态问题的认识常常含糊不清，生态修复措施往往缺乏系统应对性。县域国土空间生态修复重点围绕系统性，以县域各类生态系统单元为对象，从生态系统的演变特征和演化趋势出发，结合实地踏勘及生态监测，以生态安全评价为基础，识别拟开展生态修复的敏感脆弱、功能受损破坏空间的范围、面积与分布情况，并根据国土空间类型和生态系统整体性，制定生态修复分区导引，重点改善或治理中观、宏观尺度上受损的、结构与功能紊乱或遭受一定程度生态风险的生态系统。其中，通常较为常用的生态修复分区方法主要有生态安全格局、生态系统服务、景观特征指数、复合系统协调度、生态系统地域性规律及人类干扰活动等。以县域生态系统问题评估和诊断为基础，同时参考省市生态环境保护规划和生态红线划定等相关成果，科学划定以生态保育、控制、修复和提升等为内涵的县域生态分区，系统提出以“生态战略点、生态廊道、生态源地”为核心的生态格局修复措施和以山、水、林、田、湖、草等为核心的生态要素的修复措施，提升县域国土空间魅力品质。

3 山西省襄汾县国土综合整治与生态修复实践

襄汾县位于山西省临汾盆地中南部，东依塔儿山，西傍姑射山，中为汾河谷槽，汾水穿流其间，整体地形地貌以川原为主。其地处于临汾都市区、侯马曲沃都市区的中心节点，是山西省重要的粮食主产区、全国铸造产业集群试点县，区位优势明显，空间发展动能显著(图2)。与此同时，作为山西省典型的传统资源型城市，襄汾县近年来面临的自然资源开发利用和生态环境保护压力巨大，开发空间与生态空间高度重叠，资源保护利用与生态问题凸显，国土空间低品质发展的问题较为突出，已成为制约城市可持续发展的关键瓶颈。基于此，本文选取山西省襄汾县为典型对象，以县域国土综合整治与生态修复实践为实证展开探讨。

图2 山西省襄汾县区位图

3.1 以生态环境保护为前提的资源本底辨识

3.1.1 以生态敏感性评估识别生态脆弱格局

生态敏感性是指生态系统对自然环境变化和人类活动干扰的反映程度，说明区域生态环境问题的难易程度和可能性大小。立足于襄汾县域的生态环境状况，本文选取水土流失、土地沙漠化两项生态敏感性评估指标，综合叠加形成襄汾县域生态环境敏感性评估图，划定生态极敏感、敏感区域，进而识别出生态脆弱格局(图3-a)。

图3 生态系统评估图

3.1.2 以生态服务重要性评估明晰生态供给格局

生态系统服务是指生态系统与生态过程所形成及维持的人类赖以生存的自然环境条件与效用，如森林生态系统的水源涵养功能、土壤保持功能、气候调节功能和环境净化功能等。本文结合襄汾县域生态系统结构组织及其构成，选择水源涵养、水土保持、防风固沙和生物多样性维护4个生态服务重要性评估指标，综合评估县域生态服务功能重要性，划定生态系统服务功能极重要、重要区域，进而明晰县域生态服务供给格局(图3-b)。

3.1.3 以生态保护重要性评估辨识生态资源本底

以生态敏感性评估和生态服务重要性评估为基础，综合叠加形成生态保护重要性评估图；依据“三调”的河流、自然保护地、城镇建设用地和基本农田等相关数据进行修正，划分生态保护重要性等级，辨识县域生态本底资源。修正结果表明，襄汾县域生态保护极重要区域主要分布于县域西部和东部山脉区域、中部汾河两岸及水库区域，规模为129.36km²， 占比为12.54％；生态保护重要区域主要为极重要区域之外的所有区域，规模为901.92km²，占比为87.46％ (图3-c)。

3.2 以资源高效利用为导向的国土综合整治

3.2.1 划定国土综合整治分区，明确开发利用格局

依据资源型城市产城空间开发特征，本文结合襄汾县国土综合整治潜力评价结果，将县域划分为农业产能提升区、城镇集约发展区、产业集中整治区和生态功能优化区4类国土整治主导功能区域；同时，衔接临汾市城镇体系规划等上位规划内容，修正分区，进而明确县域国土空间开发利用格局(图4)。

图4 国土综合整治分区图

其中，农业产能提升区是指以保障粮食安全为目标，系统推进低效农业耕地整理、农村人居环境改善的重点区域，主要涉及西贾乡、永固乡等；城镇集约发展区是指通过城中村改造、城镇低效用地更新利用等方式来存量挖潜、综合提升城镇人居环境质量的重点区域，主要涉及新城镇等；产业集中整治区是指通过对产业废弃棕地、未开发的荒置用地进行集中整治，促进产业用地功能再开发利用的重点区域，涉及南辛店乡、邓庄镇等；生态功能优化区主要是指通过优化绿色生态网络，构建绿色生态屏障，维育县域生态安全的重点区域，涉及古城镇、大邓乡和陶寺乡等。

3.2.2 城乡用地增减挂钩，优化国土功能结构

应对襄汾县域城乡用地无序蔓延、结构紊乱和产业发展支撑薄弱等现实问题，以县域城乡用地总体规模、人均单项用地规模、基本农田红线规模等指标为约束条件，以乡村振兴、新型城镇化及城乡融合发展为导向，以县域城乡用地增减挂钩为系统抓手，通过地类调整、用途转换等方式动态调整国土利用结构，系统推进县域农业、城镇和生态用地规模的增减挂钩，统筹城乡用地布局，强化县域高标准农田建设，优化县域国土空间功能结构，促进国土功能复合开发、国土资源集约高效利用。

3.2.3 低效用地分类整治，促进资源高效利用

按照国土资源开发利用的主体、目的及开发强度等不同条件，将襄汾县低效用地划分为低效城乡建设用地、低效工矿产业用地、低效农业用地和低效生态用地4种类型，并分类开展国土综合整治工程。①低效城乡建设用地整治主要是指对闲置空废的城乡人居建设用地及批而未供、未建的存量人居建设用地，推行低效用地的及时清退和存量用地的战略收储，完善城乡公共服务设施的公平化、基础设施的网络化配套布局建设，提升城乡人居空间质量。②低效工矿产业用地整治主要是针对南辛店、邓庄等乡镇闲置荒弃、存在地质灾害隐患和环境污染的工矿产业用地，明确再开发利用方向，严格实施低效工矿用地的用途转化和盘活提升，提高产业空间开发效率。③低效农业用地整治主要是针对西贾、永固等乡镇品质差、收益差和宜耕性差的农业用地进行退耕复垦与提质改善，以高标准农田建设为导向，完善农业结构性布局和农业基础设施建设，优化农业生产环境。④低效生态用地整治主要是指对古城、大邓等乡镇生态红线内部的城乡建设、工矿等类型用地进行有序的退耕还林还草、山体复绿，严控红线内部的开发工程活动；强化对生态退化、污染、地质灾害严重的区域实施综合生态治理，提升县域生态本底环境。

3.3 以全域品质提升为蓝图的生态系统修复

3.3.1 划定生态修复分区，构建修复提升格局

本文结合生态系统脆弱性、生态服务重要性评价及现状生态监测，诊断评估襄汾县生态系统问题，同时参考临汾市和襄汾县生态环境保护规划成果，划定生态保育区、生态提升区、生态控制区和生态修复区(图5)。其中，生态保育区主要是指县域自然山水本底资源分布空间，以及需要重点保护、维育管控的生态空间；生态提升区主要是指乡村地区和城乡过渡带资源富集且重要的生态空间，以及通过城乡林网连通和生态景观建设构建国土空间发展的生态屏障；生态控制区主要是指县域以农用地用途管控为依据的农业空间，重点发展现代生态农业；生态修复区主要是指生态系统功能结构受损的“障碍”区域，依据生态空间受损位置、程度、规模及类型，采取生态工程措施进行重点修复。

图5 国土生态修复分区图

3.3.2 锚固国土生态安全，优化生态系统结构

首先，基于景观生态学原理，采用“斑块—廊道—基质”的生态经典分析模式，系统构建襄汾县域山、水、田、城相互交融的生态安全格局。其次，以生态安全格局构建为基础，系统识别县域生态系统的生态夹点、断裂点和破碎生态空间等关键区域(图6)，锚固县域生态安全，优化县域生态空间结构。其中，共识别县域生态夹点区域219处，共计33.9km²；识别生态断裂点16处，同时将生态源地中生态系统服务能值低的区域作为关键区域进行修复，统计低质量破碎化的生态空间共19km²，主要分布在襄陵镇、汾城镇、西贾乡和大邓乡等区域。

图6 国土生态修复区域识别图

3.3.3 修复全域要素系统，塑造美丽生态国土

立足于襄汾县域生态环境实地踏勘及监测分析，围绕“山、水、林、绿”等典型国土生态要素提出系统修复与全域提升策略，实施重大生态修复工程计划，塑造美丽生态国土。首先，针对开采过度的矿山等受损山体，有计划、分批次实施生态复绿工程，防止因矿山无序开发而破坏生态环境；结合山体功能区划，对于山体保育红线内的建设用地和低效耕地，逐步腾挪置换，实行复垦还林和退耕还林。其次，依据城镇型、城郊型、农业型和生态型等不同类型小流域水生态问题，建构县域小流域水环境安全监测指标体系，制定点面源污染防治、防洪防涝等管控策略和修复工程；同时，逐步改造硬化岸线，营造蓝绿交织的水生境。再次，结合山体功能区和保育红线的划定，采取多种生物治理和工程技术措施，修复因不合理开发而受损的林地空间，提升疏林地的植被覆盖密度，同时适度允许小规模林业生产活动。最后，依据城区绿地分布特征与人口之间的空间匹配关系，识别县域城镇绿地提升的重点区域并适当“补绿”；结合城镇外部生态战略点、廊道及源地布局，系统构建城镇内外连通的绿色空间生态网络，合理均衡“布绿”，打造城镇空间的第二自然空间。

4 结语

国土空间是新时期生态文明建设的重要空间载体。综合的国土空间是生态系统恢复和生态文明建设的物质基础、能量源泉与构成要素，具有全局性、战略性和根本性的地位及经济、社会和自然的多重属性与功能。县域国土综合整治与生态修复作为县级国土空间规划编制及实施的重要环节和单元，是塑造美丽生态国土的主要方式之一。本文从生态文明建设背景下的国土综合整治与生态修复内涵认知出发，围绕国土综合整治与生态修复的内在关系，提出了“保本底、优利用、提品质”三位一体的县域国土综合整治与生态修复框架导引路径，并以山西省襄汾县为实证，从生态环境保护、资源高效利用及全域品质提升3个方面建构了县域国土综合整治与生态修复导引策略，以期为类似区域国土综合整治与生态修复实践提供一些参考。需要进一步指出的是，面向生态文明建设的新时代背景，无论是国土综合整治还是生态修复，其实质内涵较之以往均发生了较大变化，我国的国土综合整治与生态修复实践研究仍处于起步阶段，需要不断探索。

新媒体编辑：刘晓莹

审读：王青

终审：杨一虹

文章全文详见《规划师》2020年17期

《县域国土综合整治与生态修复框架及实践》

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