【规划师论坛】“十四五”规划与近期建设规划的协同治理研究

导语

作者深圳市城市规划设计研究院有限公司主任规划师，哈尔滨工业大学(深圳) 博士研究生赵广英，深圳市城市规划设计研究院有限公司副院长、副总规划师杜雁在《规划师》2020年第19期撰文，研究五年规划与近期建设规划的协同关系，有利于理顺规划编制、实施和管理中的逻辑，形成体系完善、协作有序的规划合力，完善规划治理体系，实现城乡高质量发展。文章通过梳理五年规划与近期建设规划的发展脉络，分析其关联性，反思其规划逻辑，明确“十四五”期间规划面临的核心问题，进而提出应从强化经济发展与空间供给的匹配性、增强“十四五”规划与近期建设规划的战略性、实施刚弹结合的计划与市场规划管控、完善指标体系等方面提升规划治理能力，实现规划的协同治理。

[关键词]五年规划；近期建设规划；“十四五”规划；刚弹结合；协同治理

[文章编号]1006-0022(2020)19-0014-08

[中图分类号]TU981

[文献标识码]B

[引文格式]赵广英，杜雁．“十四五”规划与近期建设规划的协同治理研究[J]．规划师，2020(19)：14-21．

0 引言

国民经济和社会发展五年规划(原称为“五年计划”，以下简称为“五年规划”) 是社会主义现代化战略在规划期内的阶段性部署和安排，是发展规划的组成部分。五年规划主要阐明国家战略意图、明确政府工作重点、引导规范市场主体行为，是经济社会发的宏伟蓝图，是全国各族人民共同的行动纲领，是政府履行经济调控、市场监管、社会管理、公共服务和生态环境保护等职能的重要依据。近期建设规划是城乡总体规划中对短期内建设目标、发展布局和主要建设项目所作的实施性安排，以城乡总体规划为依据，结合五年规划及土地利用总体规划编制，周期与五年规划保持同步，是总体规划层次的实施性规划。2018年12月，《中共中央 国务院关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》提出五年规划“居于规划体系最上位，是其他各级各类规划的总遵循”，明确了“建立以国家发展规划为统领，以空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑，由国家、省、市县各级规划共同组成，定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系”。

我国关于五年规划与近期建设规划的研究颇多，许多学者都曾基于不同历史时期对五年规划的经验进行总结和回顾，还有部分学者就“十四五”规划的历史方位进行了判断。2002年，《国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》(以下简称为《通知》)明确了近期建设规划的地位和作用。之后，学界曾对近期建设规划有过一段集中的探讨，共识主要包括：近期建设规划是解决规划、建设与计划体制脱节的必要环节；旨在提高总体规划的可实施性，强化城市规划在城市建设领域决策和协调中的作用；是国家宏观经济调控与地方“任期内抱负”相平衡的结果；是对总体规划“建构理性主义”思想的反思，是对“终极蓝图”弊端的改进。此外，部分学者还就近期建设规划的编制、市区分权、刚性弹性管控及治理价值等展开研究。

而对于五年规划与近期建设规划的关系，只有邹兵、吴青苗、韩青、罗小龙和刘晟等少量学者展开过探讨。虽然五年规划与近期建设规划在编制时间、实施期限上实现了同步，也初步形成了协同编制、同步实施的管理机制，但仍存在规划衔接机制不完善、部门统筹能力差异大、计划和市场逻辑混乱等问题。

因此，在当前发展规划体系、国土空间规划体系重构的背景下，探讨二者的协同关系，有利于理顺规划编制、实施与管理中的逻辑，妥善处理近期发展建设中的规划矛盾，避免规划管理脱节、交叉重叠等问题，以形成体系完善、协作有序的规划合力，为即将编制的“十四五”规划、近期建设规划提供借鉴和参考。

1 五年规划的发展演变

1.1 历次五年规划(计划) 编制的脉络

自1953年我国开始制定第一个五年规划(计划)，到目前已成功实施了13个。五年规划(计划) 在目标、性质、内容、体系和程序方面都发生了明显的转变(表1)。①规划目标方面，“一五”到“五五”期间，主要的规划目标为“实现社会主义工业化和四个现代化”；之后改为“社会主义经济建设现代化”；从“十五”开始改为“全面建设小康社会”；党的十八大后(“十三五”期间) 又改为“全面建成小康社会”。②规划特征方面，“六五”以前多以指令性规划为主，之后逐步转变为兼具预期性和指导性的规划，目前已转型为预期性、约束性相结合的规划。③规划内容方面，从经济计划到经济社会计划，再到政治、经济、文化、生态和国防等领域的发展规划，逐步走向综合化。④规划体系方面，从最初的经济计划转变为总体规划、专项规划、区域规划和主体功能区规划等多种类型，并于2018年正式建立了发展规划体系。⑤规划制定程序方面，从最初中央直接制定，到国务院制定、中央指导、全国人大审议，规划制定程序逐步制度化、法制化。

表1 13个五年规划(计划) 情况一览

注：根据历次五年规划纲要，曹文炼、张力炜2018年在《中国产经》上连载的《我国五年计划编制与实施的历史回顾》的第二、第四到第八个五年计划的编制与实施内容整理。

回顾历次五年规划(计划) 可知，原来的五年计划侧重于对重大建设项目、生产要素布局、国民经济结构比例和社会经济发展目标、方向提出的指令性安排；而五年规划更加强调社会经济领域的综合发展战略，体现规划的纲领性引导和战略预判特征。可见，从五年计划到五年规划是我国经济体制转型、社会发展阶段主要矛盾变化的结果。

1.2 反思五年规划的价值

五年规划的主要价值体现在三方面：①发展方向、路径的判断。五年规划是特定发展阶段内国民社会经济发展的政策性纲领，在社会经济发展各个方面的统筹作用毋庸置疑。②宏观调控职能。五年规划充分体现了国家意志，通过宏观的调控手段确保了社会主义建设各个阶段奋斗目标的成功实现和重大战略的顺利实施，拥有很高的完成度，在处理“央—地”关系、国家资金投入和管理机制方面充分发挥着“指挥棒”的作用。③政府施政、考核机制。五年规划基本和各级政府领导班子任期一致，是政府干部任期内施政的主要工作抓手。五年规划目标的完成情况往往作为政绩考核的重要依据，客观上强化了执政干部的规划实施意识，促进了规划实施。

五年规划的逻辑特点表现为指令性和综合性。一方面，五年规划需要借助于刚性约束指标实现逐级传导，贯彻规划的意图。无论是五年计划单纯地强调指标分解，还是从“十一五”开始的五年规划强调约束性、预期性指标并重，其计划性始终突出。然而，计划性并不必然制约市场经济，实行市场经济的发达国家社会经济发展的计划性往往更加突出。计划性体现了国家对社会经济发展的干预能力，是市场经济的重要组成部分。另一方面，五年规划属于宏观性、战略性和综合性的规划，是实现中期规划目标的基础。因此，五年规划需要通过财政预算、行业五年规划及年度计划建立实施保障机制，并依赖于大量的政府投资项目来具体实施，保障基本的社会公共服务，弥补市场的不足。

可见，五年规划通过纲领性、战略性的政策制度，发挥国家整体性宏观调控职能，体现国家治理逻辑。

2 近期建设规划的发展演变

2.1 近期建设规划的编制实践

2002年《通知》虽然明确了近期建设规划的编制要求、职能定位和强制性内容，但并未明确国民经济和社会发展规划、总体规划、控制性详细规划等制度间的具体衔接关系，因而首批近期建设规划实施中普遍存在自由裁量权过大的情况，直至2006 年《城市规划编制办法》修订才得以好转。从第二批近期建设规划(2006年) 开始，多数城市都强化了近期建设规划和五年规划的衔接，对其职能关系、制度衔接、实施计划等方面的探索逐步增加，规划逻辑逐步自洽。目前，近期建设规划已实施了4轮，与五年规划保持同步，从城市总体规划的附属向规划实施保障制度转变，无论是编制内容、思路、规划地位还是作用都得到了不同程度的改善与提升。

2.2 反思近期建设规划的作用

近期建设规划的作用主要体现在落实公共政策的技术工具上，是实施城乡规划的重要环节和制度手段，为五年规划的落地实施提供空间保障。与五年规划体现国家治理逻辑不同，近期建设规划更多地体现了地方的社会经济发展诉求。

20世纪90年代中后期开始，我国城镇化步入了高速发展的阶段，各地均出现了不同程度的城镇快速扩张，纷纷建设大量的新区、开发区和产业园，市场力量在社会经济发展中的作用得到释放。而传统的总体规划、五年规划都难以适应这种短时间、爆发式的建设管理需求，近期建设规划应运而生。因此，近期建设规划本身是出于地方社会经济发展的客观需要而做出的规划制度调整，具有浓厚的地方管理事权特点，得到了各地的重视、依赖。这与之后各地普遍开展的战略规划实践逻辑一致，体现了空间规划管理对社会经济快速发展的适应性调整。总之，近期建设规划延续了城乡总体规划的管控体系，通过规划目标的逐级分解、细化，以空间布局的方式，有效地支撑了五年规划的顺利实施。

2.3 国土空间规划体系下的近期建设规划定位

新型城镇化阶段，多数城市都将结束快速的增量扩张和大规模的开发建设。而生态文明体制改革背景下的国土空间规划，旨在探索全域、全要素的国土空间用途管制制度，形成生态保护与发展的平衡机制，建立全域、全要素的自然资源现代化治理体系。因而，近期建设规划的职能定位将不仅是对城镇的开发建设做出近期安排，还应强调存量空间的用途优化和自然资源要素的综合治理，注重对生态、农业和城镇空间的全面部署与布局安排。

此外，国土空间规划体系下近期建设规划仍有继续存在的必要。一方面，就规划的职能而言，国土空间总体规划的编制期限一般是15年，近期建设规划作为总体规划近期的实施性安排，其职能仍有存在的客观需要。无论是命名为近期建设规划还是国土空间近期规划，实际的管理需求仍然存在。另一方面，虽然国家层面的立法中并未对近期建设规划的存废问题作出明确规定，但是在北京、大连、宁波和郑州等地的国土空间规划条例征求意见稿中均保留了近期建设规划的内容。自然资源部国土空间规划局发布的《市级国土空间总体规划编制指南(试行)》及四川、浙江、江西、广东、广西、河南、河北、湖南等地发布的编制技术指南、通知要求中，均有近期规划或近期行动计划的要求。部分省市还启动了近期建设规划的单独编制工作，如《北京市国土空间近期建设规划暨北京城市总体规划实施工作方案(2021—2025 年)》《平谷区国土空间近期建设规划(2021—2025 年)》《漳州市中心城区“十四五”建设规划(2020—2025 年)》等。

3 五年规划与近期建设规划关联性分析

3.1 存在的问题

(1) 近期建设规划作为城市近期建设管理的依据，地方出于施政抱负考虑，多存在严重的虚报、规模过大等问题，各部门也往往通过专项的五年规划不断加大领域内的规划力度和指标，强化话语权，这与城乡总体规划、五年规划逐级传导的逻辑相矛盾。

(2) 五年规划与近期建设规划都存在“雨露均沾”“重点不明确 ”的现象。无论是国家战略、国家级新区还是地方的各类开发平台，其发展方向四面开花，政策趋同且面临严重的同质化竞争。

(3) 五年规划通过年度计划、年度政府投资项目计划、年度财政预算和对应的项目实施。近期建设规划与五年规划相比，无论是资金配套、项目安排还是指标考核方面都有巨大的差距，因而长期居于从属地位，成为五年规划空间落地实施的补充，二者在项目布局、开发重点和经费安排等方面脱节。

(4) 五年规划与近期建设规划有着各自不同的实施逻辑。五年规划继承了计划经济时代自上而下的计划逻辑，而近期建设规划的实施更依赖于市场。在依赖市场开发、土地财政的快速城镇化阶段，无论是五年规划日趋增加的空间性内容还是近期建设规划逐步加强的项目、政策引导性内容，计划和市场的逻辑在两类规划中趋于混乱。

3.2 关联性分析

(1) 五年规划与近期建设规划体现着不同空间发展方面的治理诉求。五年规划侧重于社会经济发展规律和宏观战略的统筹，为空间发展战略提供政策纲领，强调战略性；近期建设规划侧重于城乡建设的空间资源配置，为五年规划的落实提供空间保障，强调实施性。市场经济条件下，计划和市场的作用往往是交互的、彼此促进的，城镇发展既需要自上而下的宏观政策引导，也需要自下而上的空间需求和布局安排，这是两个规划共存的基础。

(2) 五年规划体现计划逻辑，对于城乡社会经济发展的确定性内容，通过计划性、指令性安排，落实到政府投资项目、重大项目建设中，并结合公共政策引导、改善投资环境，提升城市吸引力，引领重要地区、重要领域的发展，激活市场力量。近期建设规划通过重点片区、重点项目的空间落实，考虑市场发展的不确定性，预留未来发展空间，引导空间资源配置，提高规划实施的弹性。

(3) 近期建设规划作为落实5年内城乡发展的空间支撑，体现社会经济发展各方面的空间需求和布局安排，其建设目标、开发计划对应的重点发展区域、建设项目应与五年规划保持一致并形成完善的财政预算保障机制。

(4) 五年规划与近期建设规划在规划传导逻辑上均应强调自上而下的战略目标分解，强化中央的宏观调控意图和战略落实，同时结合地方发展实际，制定符合本级政府施政需要、反映人民利益和发展诉求的规划目标、实施策略(图1)。

图1 五年规划与近期建设规划的关联性示意图

3.3 五年规划与近期建设规划的协同关系

通过上述研究可知，五年规划在社会经济中发挥的作用和价值毋庸置疑，近期建设规划也通过城乡规划的传导，在规划实施和城镇发展建设中发挥着重要的作用，二者虽有逐步融合的趋势，但传导逻辑、规划职能并不相同。因而，二者都有继续存在的必要性，且不存在相互代替的可能。

当前，发展规划(五年规划) 发挥统领作用，以空间规划为基础，以专项规划和区域规划为支撑的规划体系初步建立。虽然国土空间规划体系中的近期建设规划是否需要单独编制尚未得到明确，但是其任务和职能是规划管理工作的客观需要，与五年规划体现着不同的空间治理诉求；中央、各地方在国土空间规划立法及规范性文件的探索中也都保留了近期建设规划的内容，部分省市还明确了近期建设规划的编制、审批和落实要求。因而，近期建设规划仍会作为国土空间总体规划层次的实施环节延续下来。

总之，新的规划体系下，五年规划统领近期建设规划的编制，为其提供发展战略判断、指标约束和重点项目的实施要求。近期建设规划为五年规划提供空间布局方案、建设空间和建设管理等具体实施措施，体现空间支撑的作用(图2)。

图2 五年规划与近期建设规划在规划体系中的关系示意图

4 “十四五”规划与近期建设规划的协同治理策略

4.1 “十四五”规划的使命

“十四五”规划虽然是历次五年规划的继承和延续，但作为开启全面建设社会主义现代化国家新征程的第一个五年规划，处在发展方式转变、经济结构优化、新旧动能转换的关键时期，具有里程碑的意义。“十四五”时期是生态文明引领的新型城镇化和“一带一路”引领的新型全球化协同推进的新时代，是“人类命运共同体”由理念到实践的关键期，“十四五”规划需要站在新的高度和广度上统筹谋划。

“十四五”期间规划建设领域应重点关注4个方面的核心使命：①城镇化后期，迈入高收入国家行列后，资源要素配置模式的变化带来城市有机更新和城镇增长、收缩并存，以及城乡空间重构和资源双向流动问题。②经济进入新常态后，市场化深度调整期发展模式转轨，急需探索城乡社会经济发展新动能。③生态文明时代，最严格的生态保护、修复与社会经济高质量发展的平衡问题。④新的发展规划、国土空间规划体系初步建立后，规划治理体系和治理能力现代化建设的问题。

4.2 “十四五”规划和近期建设规划的协同治理策略

五年规划以5年的社会经济目标、指标为核心，除重大项目外，较少涉及具体项目。其实施依赖于诸多层面的年度计划，如国民经济与社会发展年度计划、年度财政预算、年度政府投资项目计划等。近期建设规划旨在结合相应的五年规划，对国土空间总体规划的内容进行分解，为五年规划提供空间支撑，确保五年规划的实施。二者需要建立从战略目标的确定到规划编制实施、管控等全方位的协同治理关系(图3)。

图3 五年规划与近期建设规划的协同治理示意图

4.2.1 强化经济发展与空间供给的匹配性

从“六五”以后，我国的城镇化步入快速发展阶段，城市建设和经济发展的动力在很大程度上依赖于土地资源的持续供给。各地政府通过出让土地获得城镇建设、社会服务及基础设施建设的资金，营造有利于产业发展的环境，进而促进新一轮的土地开发，体现出“土地财政”模式。

伴随着城镇化步入高质量发展阶段，这种模式逐步被新的“空间财政”模式所取代。一方面，对于内地二、三线城市来说，仍存在土地增量供应的诉求，但“土地财政”模式正逐步被弱化；另一方面，在建设用地增量指标紧约束条件下，存量土地的挖潜成为优化空间资源配置的主要方式。政府通过空间增量的方式，平衡存量土地使用权利人、市场主体和政府所代表的公共利益，实现空间资源资本化，进而促进城市产业功能的升级，获取社会经济发展环境持续改善的资金，最终形成一个更大的“土地—空间—资本”转换链条，构建新的循环模式(图4)。

图4 城镇化动力机理模型示意图

因此，在城乡发展模式转型要求下，“十四五”期间各类规划均需直面空间增长与社会经济发展的关系，实现从土地依赖向空间价值挖潜的转变，关注土地集约利用和城镇空间功能优化配置，提升空间价值。“十四五”规划应立足社会经济发展的综合判断，创新产业发展路径和空间，统筹城乡社会经济发展的差异性，优化社会经济资源的配置。近期建设规划应更加注重空间所承载的社会经济、居民生活和文化传承需求，优化城市功能空间布局，强化对社会经济发展的空间保障和对美好生活的空间塑造能力。

4.2.2 强化“十四五”规划、近期建设规划的战略性

发展规划和空间规划虽各有侧重，但本质上都是对城乡社会经济发展的综合部署，均应强化城市与区域的协同关系和空间发展的战略研判，从区域、全国乃至世界社会经济发展格局中谋求适合的产业发展路径和发展机会，强化自然资源、空间资源在区域中的价值，探索城乡社会经济发展新动能。因此，“十四五”规划应站在更高、更广的格局中看待发展问题，提供发展方向和路线的行动指南，针对土地需求、发展目标、综合指标和项目布局等，对近期建设规划提出战略性要求。近期建设规划也应继续强化空间布局和自然资源要素的统筹管控，探索规划要素的内在发展逻辑和空间生长机理。同时，在建设用地规模、空间布局、生态保护修复及国土治理等方面，提出资金、项目和实施步骤的反馈要求。

4.2.3 刚弹结合，完善计划、市场规划管控体系

规划的刚性体现在政府投资、环境保护与社会经济民生领域的底线要求方面，弹性则体现在规划对市场规律的考虑和空间留白方面。“十四五”规划和近期建设规划均应从不同的侧面强化刚性指标与市场发展机制的关联性。一方面，五年规划应基于政府投资和计划部署，发挥规划的统领作用，强化发展战略判断、指标约束和重点项目的实施等内容。近期建设规划应基于国土空间总体规划的传导，体现对五年规划的空间支撑作用，强调对政府性投资项目的空间布局和规划管理服务保障。二者分别从指标约束、项目管理和国土空间用途管控等方面强化规划的刚性管控、底线约束思维，保障城市基本的发展空间、生态环境、基础设施及公共设施服务能力，营造良好的发展环境，提升城市魅力。另一方面，五年规划应继续强化政策对社会经济发展的引导作用，突出宏观调控职能，引领城市社会经济健康、可持续发展。同时，近期建设规划也应突出空间规划对市场发展不确定性的应对措施，为城乡发展预留空间，构建规划“留白”机制，弥补计划的不足。二者应突出其在计划、市场领域的管控经验、优势，形成刚弹结合的规划管控体系。

4.2.4 完善指标体系，提高规划治理能力

历次五年规划中的规划指标体系有很大区别。“六五” “八五 ”规划中有十几类、上百项指标，在“七五”“九五 ”“十五”时期，指令性、实物性和生产性指标得到了大幅削减，增加了少量宏观经济指标。随着市场经济体制的稳定和社会经济发展阶段的变化，第三产业指标从无到有，三次产业占比和从业人员比重等结构性指标得到了强化。自“十一五”时期改为五年规划后，规划指标逐步演变为预期性和约束性两类并分级考核。总之，从注重产品种类、数量到注重宏观的经济总量和结构配置，再到关注资源环境、社会民生，规划指标的设置逐步趋于综合，侧重对宏观经济环境的引导。

指标是衡量经济社会发展水平的重要工具，由本级人大审查和批准，体现地方发展诉求，是上级单位对下级单位的监督和考核依据。指标设置除了体现对国家战略、国家意志的逐级分解，还需考虑宏观发展环境，结合地方社会经济的区域竞合关系、地方自身的发展诉求进行落地、细化，形成本级政府的施政目标，不但要全面体现社会经济发展的真实需求，而且要起到指导下级单位决策和制定更加具体的实施性方案等作用。因此，规划指标体系的设置应确保上层次规划约束性指标的传导；同时，结合地方社会经济发展需要，设定本级约束性指标；围绕约束性指标和规划目标，谨慎确定少量针对性强、便于考核的预期性指标作为补充；约束性指标的设置还应考虑下层次规划编制的实际需要，避免因指标传导不足而在下层次规划出现无实际指导意义的约束性指标。

5 结语

通过梳理历次五年规划(计划) 编制的脉络发现，从五年计划到五年规划，五年规划的价值主要体现在特定发展阶段内国家对国民社会经济发展方向的判断、宏观调控职能及政府施政、考核的制度抓手等方面；通过纲领性、战略性的政策制度，发挥国家整体性经济调控职能，体现国家治理逻辑；其逻辑特点体现在指令性和综合性两方面，依赖于大量的政府投资项目来具体实施，保障基本的社会公共服务，弥补市场的不足。而近期建设规划的作用体现在公共政策的空间落实、总体规划实施的重要环节和制度手段方面，为五年规划的落地实施提供空间保障；其逻辑体现在指标的逐级分解、细化和市场条件下刚性、空间弹性相结合的空间落实方面。

在新的规划体系下，五年规划统领近期建设规划的编制，为其提供发展战略判断、指标约束和重点项目的实施要求；近期建设规划为五年规划提供空间布局方案、建设空间和建设管理等具体实施措施，体现空间支撑的作用。“十四五”期间的高质量发展需要高质量的规划引领，应通过强化经济发展与空间供给的匹配性，提高“十四五”规划、近期建设规划的战略性，实施刚弹结合的计划、市场规划管控，完善指标体系，提升规划治理能力，实现规划的协同治理。

新媒体编辑：苏子语

审读：王青

终审：杨一虹

文章全文详见《规划师》2020年19期

《“十四五”规划与近期建设规划的协同治理研究》

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