【规划师论坛】新型城镇化建设：战略转向与实施路径

摘要

作者苏州科技大学建筑与城市规划学院讲师周敏，北京清华同衡规划设计研究院有限公司长三角分院二所所长林凯旋，苏州科技大学建筑与城市规划学院副院长、教授王勇，苏州科技大学建筑与城市规划学院讲师王垚在《规划师》2021年第1期撰文，2019年我国城镇化率达到60.60％，标志着我国城镇化发展已全面迈入新阶段。《2020年国务院政府工作报告》提出“两新一重”战略，对我国新型城镇化建设提出了新的战略方向与目标要求。文章以城镇化率达到60.60％后的新阶段为切入点，通过分析现阶段新型城镇化建设的总体特征与主要问题，从模式选择、制度创新、社会治理、经济方式和空间布局5个方面研判新时期新型城镇化建设的战略转向，并分别从人的城镇化、科技创新、区域格局、城市治理、城乡融合和体制机制方面提出新型城镇化建设的六大实施路径。

[关键词]新型城镇化建设；城镇化率；战略转向；实施路径

[文章编号]1006-0022(2021)01-0021-08

[中图分类号]TU981

[文献标识码]A

[引文格式]周敏，林凯旋，王勇，等．新型城镇化建设：战略转向与实施路径[J]．规划师，2021(1)：21-28．

0 引言

按照2014年国务院公布的《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》，2020年要实现常住人口城镇化率达到60％左右。截至2019年，我国城镇人口占总人口的比重为60.60％，提前一年实现了城镇化率目标。时值“十三五”规划的收官之年，我国城镇化发展已全面迈入新阶段。立足于“既促消费惠民生，又调结构增后劲”的目标，《2020年国务院政府工作报告》提出“两新一重”战略，即新型基础设施建设、新型城镇化建设与交通、水利等重大工程建设。在重大工程建设、新型基础设施建设全面提速推进的同时，我国新型城镇化建设也开启了新的内需空间，成为“两新一重”战略的核心任务之一。2020年，随着《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》、《国家发展改革委关于加快开展县城城镇化补短板强弱项工作的通知》及国家“十四五”规划等顶层战略的出台，进一步明确了我国新型城镇化建设的战略方向。虽然新型城镇化已成为近年来各界广泛讨论的焦点，但是以城镇化率达到60.60％为切入点，特别是面对后疫情时代，在“双循环”新发展格局下，重新审视我国新型城镇化建设的实施路径是有必要的。

1 我国新型城镇化建设的基本面

1.1 总体特征

(1) 在增速放缓中迈入新阶段。

2011年，我国城镇化率为51.27％，标志着我国进入了“城市型社会”。2012年以后，我国在生态文明建设战略的引领下持续推进新型城镇化建设，至2019年城镇化率已达60.60％ (图1)。从城镇化率增幅看，2019 年比2018年增加了1.02个百分点，增幅创近20年以来的历史新低。总体而言，近10年以来我国城镇化率在增速放缓中逐渐迈入了历史新阶段。

图1 改革开放以来我国城镇化水平发展趋势示意图

资料来源：根据历年《中国统计年鉴》数据绘制。

(2)增 “量”与提“质”并存的新格局。

2019年，我国人口总量超过14亿人，乡村人口仍高达5.52亿人，城镇化任务依然艰巨。从诺瑟姆的城市化“S”形曲线理论及英国、法国等发达国家的城镇化经验看，在城镇化率达到60.60％之后，依然可在一定时期内保持相对较快的增长速度。从现实条件看，我国的城镇化具备保持较快增长速度的基础条件，城镇化仍是当前我国经济发展、社会全面改革的重要动力。一方面，通过经济增长动能的转变，我国的城镇化率将持续、稳步提高；另一方面，着眼于经济、社会和空间等各个领域，全面提升新型城镇化建设质量。因此，在城镇化率达到60.60％的新阶段，我国的新型城镇化建设将呈现增“量”与提“质”并存的新格局。

1.2 主要问题

(1) 人口转移：市民化进程滞后，半城镇化特征依旧突出。

2019年，我国的户籍人口城镇化率为44.38％，与常住人口城镇化率相差16.22个百分点，这意味着约有2.2亿的农业转移人口没有实现真正意义上的城镇化。受制于城乡差距、地区差异和社会领域改革滞后等因素，流动人口没有被完全纳入流入地的公共服务体系，“半城镇化”问题依旧突出。未来，加速推进农业转移人口的市民化进程，逐步实现流动人口与当地居民的服务均等化目标，将是我国新型城镇化建设的重点任务之一。

(2) 经济方式：农业现代化、城镇化与工业化发展失调、相互掣肘的局面依然存在。

农业现代化、城镇化与工业化未能实现同步发展。一是城镇化滞后于工业化。城乡分割对立的二元结构，使得农业转移人口的市民化进程缓慢，主要表现为人口的城镇化与工业化仍然未能实现同步协调发展。二是农业现代化滞后于城镇化。第一产业增加值与就业人口比重的偏差是衡量农业现代化的关键指标，2000～2019年我国的第一产业增加值占比从14.7％下降至7.1％，第一产业就业人口比重则从50％下降至25.1％。但截至2019年底，我国的第一产业增加值比重与第一产业就业人口比重仍偏差18个百分点，这反映了就业结构转换滞后于产业结构转换(表1)。

表1 2000年以来我国第一产业产值结构与就业结构对比情况(单位：％ )

(3) 地理景观：土地利用较粗放，空间景观建设特色缺失。

通过统计分析发现，我国城市建成区面积从2000年的22439.28km²增长至2009年的60312.45km²，20年间建成区面积增加了1.69倍。城市地区存在大量“摊大饼”式扩张现象，空间景观“千城一面”，城市新建建筑追求外形的奇特，使得景观结构与所处区域的自然地理特征不协调，城市的自然和文化个性被破坏；同时，部分农村地区失序拆建的行为也导致了“乡愁”的流失，使得在快速城镇化进程中国土空间景观建设特色缺失。

(4) 区域格局：空间分布不均衡，规模体系结构不尽合理。

从全国的总体格局看，城镇化空间分布呈现不均衡的特征，省级行政区的人口密度与城镇化率存在明显的空间分异，“胡焕庸线”定律依旧无法打破。除长三角、珠三角等发达地区之外，中西部地区的城市群普遍存在内部产业分工协作不足、集群效率不高和网络联系不强等问题。从规模体系结构看，大城市与区域中心城市的“虹吸效应”依旧强劲，而数量庞大的中小城市与小城镇集聚产业和人口的能力不足，规模体系结构失衡的“马太效应”有进一步强化的趋势。

2 新型城镇化建设的战略转向

2.1 建设模式转向：生态引领、健康安全

(1) 基于生态文明建设引领的质量型模式。

2012年11月，党的十八大做出“大力推进生态文明建设”的战略决策，这是在2011年城镇化率超过50％之后，我国基于对现实问题的精准认知及发展趋势的科学研判所提出的国家经济社会发展总体指导思想。新型城镇化最基本的目标之一是解决传统城镇化存在的弊病与问题，而新型城镇化之“新”，关键在于实现环境保护、经济发展和社会治理等全领域的“转方式、调结构”。在城镇化率超过60% 之际，经济发展将进入工业化后期的成熟阶段，城镇化建设也将进入从中质量向高质量迈进的发展新阶段(图2)。未来我国的新型城镇化建设模式一定是以生态文明建设为引领，坚持创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，以构建美丽中国为目标的质量型模式。

图2 新型城镇化高质量发展的四阶段规律示意图

(2) 基于健康安全生活需求的持续型模式。

2020年横扫全球的新型冠状病毒肺炎疫情给全人类敲响了警钟，其影响领域大，从最初的健康领域迅速渗透到政治、社会、经济等多个领域。同年，我国南方地区的洪涝灾害、澳大利亚森林大火和东非蝗虫灾情等一次次重大灾情的发生，都是对城市抗风险能力的极大考验。后疫情时代，健康安全生活将是人们首要关注的议题，新型城镇化建设需以推动城乡可持续发展为目标，增强城市安全韧性。因此，未来我国的新型城镇化建设模式也势必是强调基于健康安全生活需求的持续型模式。

2.2 社会治理转向：以人民为中心、公平共享

(1) 更加注重以人为本的核心地位。

以人民为中心的新型城镇化建设理念是由社会主义本质属性所决定的。基于我国社会主要矛盾的转化，从提升国家治理体系和治理能力现代化的角度看，进入城镇化率60.60％后的新阶段，能否满足人民对美好生活的追求是评价新型城镇化质量高低的准则。因此，更加注重以人为本的核心地位，秉持“人民城市为人民”的原则是推进新型城镇化建设的出发点，也是落脚点。

(2) 更加注重共同缔造的公众参与。

公众参与是和谐社会的重要体现，新型城镇化建设必须改变以往精英群体主导的组织模式，需更加注重共同缔造的公众参与。近年来，云浮模式、美丽厦门共同缔造和幸福沈阳共同缔造等实践探索，足以说明在环境整治与社区更新等新型城镇化建设行动中，以城乡社区为单元，以共同缔造的公众参与为组织形式，构建“纵向到底、横向到边、协商共治”的城乡治理体系，是提升人民群众获得感与幸福感的必要途径。

(3) 更加注重公平共享的红利分配。

目前，虽然我国的脱贫攻坚战取得了重大成效，但是城乡差距拉大、社会阶层隔离、居住空间分异等社会问题与矛盾依然突出，“中等收入陷阱”风险依然存在。因此，新型城镇化建设必须体现公平正义作为社会制度首要价值的属性，跨越“中等收入陷阱”，落实“人民城市为人民、人民城市人民建”的发展理念，让全体人民共享新型城镇化建设的红利。

2.3 经济方式转向：价值增进、创新驱动

(1) 经济增长方式向价值增进转变。

2019 年我国生产总值已超过99 万亿元，成为世界第二大经济体。高度“时空压缩”的城镇化为我国经济社会的持续发展奠定了基础，同时又衍生了一系列亟待解决的现实问题。农业现代化不足、产业层次低和科技水平不高等都是阻碍新型城镇化高质量发展的现实桎梏。从经济方式转向看，未来我国将推动城市地区实现绿色、循环和低碳发展，促进农村地区第一、第二、第三产业融合发展，以经济增长的价值增进为目的，稳步推进新型城镇化建设。

(2) 产业发展动力向创新驱动转变。

改革开放以来，我国依托产业链低端环节的价值剩余完成了资本的原始积累，城镇化发展创造了举世瞩目的“中国速度”与“中国奇迹”，但也暴露出产业发展的短板与危机，华为与中兴在高科技产业环节被“卡脖子”的事件便足以证明。根据“资本三循环”理论，我国社会经济发展已进入“第三级循环”，即对科技创新和社会公共领域的投入，依托“空间修复”，改进资本积累体系(图3)。在全球新一轮科技革命和产业变革背景下，我国必须以创新驱动引领产业转型升级，特别要更加关注技术发展的自主创新能力。而“两新一重”中的新型基础设施建设涉及5G 基站、大数据中心和人工智能等七大创新产业领域，强调以技术创新为驱动、以信息网络为基础、面向高质量发展需要的新型城镇化建设方向。

(3) 消费市场布局向双线循环调整。

随着国民经济总量与城乡居民收入的日益提高，人民对美好生活的需要亦与日俱增。后疫情时代，我国的新型城镇化建设必须紧扣消费市场“双循环”战略调整的总体要求，强调“以国内大循环为主体”：一方面，基于对国内庞大内需消费市场的坚定信心，更加重视对接消费需求，通过不断发展新模式、新技术和新业态，提升内需与消费能力；另一方面，依托基本成熟的自我工业化能力体系，推动 “两头在外”的“世界工厂”发展模式向立足国内大循环并发挥比较优势的新模式转变，更好地发挥国内需求升级在加快发展现代化体系中的牵引作用。通过“两新一重”顶层战略在消费市场布局的实施，提高国家社会经济发展的抗风险能力，进一步表达了我国推动开放型经济向更高层次发展的重大战略意图。

2.4 空间布局转向：区域协调、全域管控

(1) 空间格局由发展失衡向统筹一体优化转变。

在国家宏观尺度层面，应紧扣“城镇区域化”发展趋势，立足“区域城镇化”的整体协调发展，以京津冀、粤港澳大湾区、长三角和成渝经济区等重要城市群作为推进新型城镇化建设的主体形态，带动区域社会经济的协调发展；以黄河流域的生态保护和高质量发展、长江经济带等国家战略性轴带空间的发展，实现流域地区协调发展。在区域中观尺度层面，强调以都市圈作为促进区域协调发展的创新平台和新型增长极。从城乡关系看，改变城乡二元对立的局面，以乡村振兴战略构建新型城乡关系，促进城乡统筹、一体化发展。

(2) 国土空间由以开发为主向全域管控转变。

在粗放式的城镇化建设阶段，国土空间过度开发建设不利于可持续发展。建立统一行使全民所有自然资源资产所有权人职责的体制，在国土空间规划、监督实施等制度变革背景下，新型城镇化建设的物质对象是面向全域全要素的国土空间。因此，新型城镇化建设一定是坚持生态优先，通过完善国土空间用途管制制度，实现“山水林田湖草”全域全要素的整体管控。

(3) 建设空间由增量开发向城市更新调整。

在城市尺度，城市更新将是新型城镇化建设的核心手段。面对土地资源紧约束背景，城市开发建设的语境将由建设空间的增量开发向存量空间的城市更新转变。基于解决城市发展中累积的突出问题和补齐短板的需求，以全面提升城市人居环境空间品质为目的，转变城市开发建设方式，推动城市结构调整优化，实施城市更新行动，将是适应城市发展新形势、推动城市高质量发展的必然要求。

2.5 制度创新转向：管控有界，全面变革

(1) 政府职能从权力集中向管控有界转型。

近年来，随着我国社会的利益主体日益多元化，人们的价值取向也不断多样化。如果在政府职能定位层面没有及时调整与创新，势必会引发转型期一系列社会矛盾。在传统城镇化建设阶段，地方政府是推进城镇化的绝对主导力量；但在新型城镇化建设阶段，政府职能需从权力集中向管控有界转型，强调“有所为有所不为”的治理哲学，通过构建更加合理的“央地关系”、更加有序的“政府—市场”关系，建立职责明确、依法行政的政府治理体系，逐步向“服务型政府”转变。

(2) 机制体制从有限变革向全面推进转变。

新型城镇化是产业、人口和土地等全方位的城镇化，机制体制创新是新型城镇化建设的根本动力。党的十八大以来，为破除限制新型城镇化建设的种种制度障碍，我国开展了一系列综合试点探索工作，在人口市民化、成本分担机制，多元化、可持续投融资机制，以及创新行政管理体制等方面总结出了可复制、可推广的经验。在新的形势下，我国的机制体制将从有限变革逐步向全面推进转变，进一步推动落户政策、农村集体建设用地上市、国土空间规划体系等全方位的制度改革，旨在从制度领域依托机制体制的改革创新，全面释放新型城镇化建设的潜能。

3 新型城镇化建设的实施路径

3.1 以人的城镇化为核心，推进农业转移人口市民化

(1) 不遗余力地拉动农业剩余人口城镇化。

新型城镇化建设的首要任务依旧是不遗余力地拉动农业剩余人口向城镇地区转移。当前，我国城镇化依然具备保持较快增长速度的基础条件，但截至2019年我国仍有5.52亿人口生活在农村地区。随着城镇地区现代产业体系的优化完善及农村地区农业现代化的深入发展，在城镇与农村“拉”与“推”的双向合力作用下，仍有大量的农业剩余人口进一步向城镇地区转移。下一步，我国将通过落户及基本公共服务配置等制度改革，打破阻碍劳动力自由流动的不合理壁垒，促进人力资源优化配置，持续推动农业剩余人口城镇化。

(2) 因地制宜地推进农业转移人口市民化。

未来，我国将进一步缩小户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率的差距，实现真正意义上的城镇化。新型城镇化建设应根据城镇规模等级及承载能力完善差异化的落户政策，强化人、地、钱挂钩配套政策的激励力度，因地制宜地推进农业转移人口市民化。贯彻落实《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》的要求，对于城区常住人口在100万以上 300万以下的Ⅱ型大城市及中小城市应全面取消落户限制；对于城区常住人口在300 万以上500 万以下的Ⅰ型大城市，应以“存量非市民化”人口为优先原则，取消重点人群落户限制，探索进城常住的建档立卡农村贫困人口应落尽落，并鼓励有条件的大城市全面取消落户限制；对于北上广深等超大特大城市应取消新区落户限制，逐步完善城区积分落户制度(图4)。

图4 因城施策的落户制度改革方向示意图

资料来源：根据《2020 年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》整理绘制。

(3) 公平普惠，实现全民公共服务均等化。

以实际常住人口为对象，推进全民公共服务均等化，实现医疗、养老、教育和住房等城镇基本公共服务全面覆盖未落户常住人口。在医疗方面，应完善医保跨省异地就医费用直接结算制度，同时加快扩大定点医疗机构覆盖范围；在养老方面，适当加强中央对养老保险的事权，加快建立基本养老保险全国统筹制度，从体制机制上进一步增强我国社会保障制度的可持续性；在教育方面，应大力增加学位供给，健全以居住证为主要依据的随迁子女入学入园政策，构建服务全民终身学习的教育体系；在住房方面，通过完善商品房配建保障性住房政策及加大力度供给廉租房与公租房、租赁补贴等多种方式将进城落户农民完全纳入城镇住房保障体系。

3.2 以科学技术创新为驱动，推动经济体系优化升级

(1) 推进产业体系的现代化改造与数字化发展。

新型城镇化建设应坚持实体经济作为经济体系优化升级的着力点，以科技创新为驱动，推进产业体系的现代化改造与数字化发展。从全产业链角度，以“高效整合、自主可控”为目标，优化区域产业链布局，推动传统产业朝高端、智能、绿色的现代化方向改造升级；从供应链角度，推进产业基础再造工程，补齐短板，提高自主创新能力。同时，依托互联网技术进步，推动数字经济有效嫁接实体经济，完成传统产业的数字化升级；在智慧城市建设层面，促进数字产业化发展，推进数字社会、数字政府等工程建设，提升社会治理的数字化与智慧化能力。

(2) 加快新兴产业与现代服务业的高端化发展。

世界发达国家在推进“再工业化”战略过程中，都将智能化技术作为工业技术改造的主攻方向，其产业战略重点领域包括智能制造、智能工程、新能源、生物和纳米技术等。因此，新型城镇化建设应进一步有序淘汰低附加值、高能耗的落后产业，加快发展生物技术、新能源、高端装备和绿色环保等战略性新兴产业，促进先进制造业集群化、高端化发展，培育产业发展新动能，全面提升制造业基础能力；大力发展现代服务业，推动制造业与服务业边界渐趋融合、交叉发展，促进生产性服务业向专业化与高端化发展，鼓励引导各类市场主体参与服务供给，推动健康、养老、文旅和家政等生活性服务业向高品质、多样化升级。

3.3 落实主体功能区战略，优化城镇化总体布局形态

(1) 发挥城市群与都市圈的极域带动作用。

新型城镇化建设应充分发挥城市群与都市圈的极域带动作用，构建高质量空间发展动力系统。一方面，继续强化“19+2城市群”格局，分地区、差异化地提升与培育全国层面轴线上的城市群。比如，东部地区应突出参与国际合作和竞争，以发挥其对全国经济社会发展的引领作用为基础，在保护环境、优化结构和提高效益等基础上，以建设世界级城市群为目标，全面提升京津冀、长三角和粤港澳大湾区等城市群的高质量一体化建设；中西部地区成渝、中原、长江中游等城市群应重在培育，发挥其带动区域发展的增长极作用。另一方面，应大力推进都市圈同城化建设，以武汉、南京和西安等区域中心城市为核心，推动城镇区域化发展，培育发展现代化都市圈，充分发挥圈域经济的辐射与带动作用；同时，健全城市群、都市圈一体化发展工作机制，推动城市群内部各城市之间实现规划同编、产业同链、交通同网、市场同体、金融同城、生态同建、污染同治。

(2) 提升中心城市能级地位。

中心城市位于我国城镇体系中的“塔尖”部分，是代表国家参与国际竞争与合作的重要载体。新型城镇化建设应继续支持中心城市提升能级与核心竞争力，通过强化用地等要素保障、优化重大生产力布局，推进中心城市高质量发展。沿海地区的中心城市，要立足于创新驱动，加快产业转型升级，提升国际化程度和竞争力；内陆地区的中心城市，要进一步加大开发开放力度，提升要素集聚能力，构建现代产业体系，发挥规模效应和带动效应。

(3) 促进中小城市快速发展。

我国的中小城市量大面广，推进中小城市的新型城镇化建设是我国新型城镇化建设中优化城镇规模结构的重点方向，而推进中小城市快速发展的重点则在于“推进以县城为重要载体的新型城镇化建设”。截至2019年，我国的县级行政单位高达2846个，县城作为我国行政层级体系中的“腰部单位”，新型城镇化建设应重点鼓励引导产业项目在资源环境承载力强、发展潜力大的中小城市和县城布局。以“县城新型城镇化建设示范县”为主体(表2)，通过推进环境卫生设施提级扩能、市政公用设施提档升级、公共服务设施提标扩面及产业配套设施提质增效等补短板措施，提升县城吸引现代产业与农村转移人口的集聚能力，使其成为新型城镇化高质量建设的重要环节。

表2 县城新型城镇化建设示范县名单

(4) 差异化发展特色小城镇。

新型城镇化建设应差异化引导小城镇的特色化发展。对于大城市周边的重点镇，要以建设卫星镇为目标，强化其与大城市产业布局和功能配套的统筹规划；对于资源本底特色突出及区位优势明显的小城镇，要坚持在规划引导的前提下，借助社会资本，分类培育，将其建设成为文化旅游、商贸物流等专业型特色小城镇。对于远离城市的小城镇，重点在于完善配套设施建设，将其发展成为服务农村地区的综合型小城镇。

3.4 以综合承载力为支撑，提升城市可持续发展水平

(1) 补齐短板，提升公共服务能力。

以解决教育公平、人口老龄化等社会问题及补齐新型冠状病毒肺炎疫情爆发后所暴露的公共卫生短板为目标。在新型城镇化建设过程中，应通过“补量、提质、建机制”等具体措施，提升城市基础设施与公共设施的服务能力。一方面，扩大城市普惠性养老、幼儿园和托育服务设施的供给，提高文化设施、中小学和体育设施等公共服务设施配套数量与质量；改革完善疾病预防控制体系，健全公共卫生重大风险研判、评估、决策、防控协同机制。另一方面，进一步健全城市路网系统，建设慢行友好城市；完善市政管网、排水防涝等设施，提升城市基础设施的服务能力。

(2) 城市更新，提升人居环境品质。

城市更新是实现存量空间价值重塑、提升人居环境品质的关键途径之一。“两新一重”政策提出，“将新开工改造城镇老旧小区3.9万个”作为新型城镇化建设的重点任务之一。就城市更新的具体工作来说，一方面通过“城市双修”完善城市生态网络与公共空间系统；引导发展社区便民服务，补齐公共服务短板，完善和提升城市功能。另一方面，则要通过改造城中村、棚户区、老旧小区及活化利用工业遗产等存量空间，强化历史文化保护，塑造城市时代特色风貌，全面提升城市人居环境品质。

(3) 智慧赋能，提升城市治理能力。

推进新型智慧城市建设，实现城市治理的智慧赋能。特别是后疫情时代，城市治理系统更加需要借助数字化技术手段来完成城市的综合提升改造，支撑城市健康高效运行和快速智能响应突发事件的治理能力的提升。推动城市政府向“服务型政府”转变，以社区为单元，推动配套资源向社区纵向下沉到底，提高城市社区综合服务设施的覆盖率。以国土空间规划体系改革为契机，创新全要素、精细化的空间治理方式，提高国土空间的规划、建设和管理水平。

3.5 以城乡融合发展为目标，促进乡村地区振兴发展

(1) 促进生产要素自由流动。

新型城镇化建设要逐渐打破城乡生产要素“双轨制”的现实障碍，推动城乡要素平等交换、双向自由流动。一方面，应加快农村承包土地和宅基地“三权分置”改革，推进农村集体建设用地入市制度改革，以国土空间规划确定的经营性用途为依据，允许农民自愿退出的闲置宅基地及荒废的集体建设用地入市，实现农村闲弃集体建设用地从资源向资产化价值的增进。另一方面，应稳步鼓励、引导工商资本下乡发展，发挥以工促农的作用，拓宽农村地区振兴发展的资本渠道，有效支撑农村地区的产业发展、环境提升和设施增配等。

(2) 引导公共资源联动配置。

公共服务能力差异是城乡差距最突出的特征之一，而要实现城乡融合发展，必须引导城乡公共资源的联动配置。因此，应以城乡统筹、以城带乡为原则，加快推进环卫设施、冷链物流、农贸市场一体化改造及道路客运一体化等项目建设的城乡统筹配置；加快建设“城乡教育联合体”和“县域医共体”等以城带乡的公共资源联动配置工程。只有逐步缩小城乡之间的公共服务能力差距，才能让“城市进得了，乡村回得去”的新时期城乡理想关系成为现实。

(3) 全面推进乡村振兴发展。

新型城镇化建设不仅要实现城市地区的高质量发展，还要实现乡村地区的振兴发展。因此，应以农业现代化为目标，通过加大农业水利设施建设、实施高标准农田建设工程等，提高农业质量和效益；以绿色智慧农业为理念，强化农业科技创新及应用，提高农业生产能力与竞争力。推动农村第一、第二、第三产业融合发展，丰富乡村经济业态，拓宽农村创收渠道。完善农村地区的社会事业与基础设施和服务网络的建设，在彰显地域文化特色的前提下，全面提升农村地区的人居环境品质。

3.6 以机制体制创新为保障，全方位推进新型城镇化

机制体制创新是激发市场活力、促进新型城镇化高质量建设的根本保障。在城镇化率达到60.60％后的新阶段，以高质量发展为目标，我国需要在总结局部改革、试点先行的经验基础上，全方位推进机制体制的深化改革与创新。在推进农业转移人口市民化层面，要因城施策，完善户籍制度改革；在经济体系优化升级层面，要契合推动战略性新兴产业集聚、数字产业发展及现代化服务业提升的相关机制体制改革；在城镇化空间布局优化层面，要推进有利于城市群与都市圈区域协调发展、跨流域协同发展的机制体制创新改革，同时要紧扣国土空间规划体系重构要求，完善土地制度、国土空间用途管制制度及深化改革城市存量空间再利用的相关机制体制；在城乡融合发展层面，要进一步完善集体建设用地入市制度改革、建立城乡公共资源统筹配置的联动机制等。因此，只有转变政府职能、创新机制体制、深化制度改革，才能为高质量推进新型城镇化建设保驾护航。

4 结语

“两新一重”是顺应我国构建国际国内“双循环”新格局、支撑新型城镇化高质量发展的新形势而提出的重要战略。面对百年未有之大变局，要坚定依托新型城镇化建设来稳步推进我国的现代化建设。新型城镇化建设涉及制度创新、生态保护、社会治理、经济发展与空间布局等各个领域，它的本质属性在于强调以人的城镇化为核心。由此可见，在城镇化率达到60.60％后的新阶段，以国家战略转向为引领，我国新型城镇化建设的实施路径重点是推进农业转移人口市民化、推动经济体系优化升级、优化城镇化总体布局形态、提升城市可持续发展水平、促进城乡融合发展、创新机制体制改革。

新媒体编辑：苏子语

审读：王青

终审：杨一虹

文章全文详见《规划师》2021年01期

《新型城镇化建设：战略转向与实施路径》

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