分类治理与福利下乡：国家与农民关系视域中的精准扶贫政策实践研究

音乐·拾间

作者简介：赵晓峰，男，河南新野人，法学博士，西北农林科技大学人文社会发展学院教授，博士研究生导师。

基金项目：陕西省社会科学基金重大项目“加快构建现代乡村治理体系研究”（2020ZD21）

本文载于《陕西师范大学学报（哲学社会科学版）》2020年第6期专题“精准扶贫研究”

摘 要：分类治理是现代国家治理的重要手段，也是中国国家与农民关系研究的重要传统。将精准扶贫政策实践纳入国家与农民关系研究视域中发现，精准扶贫作为新时期国家送福利下乡以改善与贫弱农民关系的核心举措，将穷人重新推上乡村政治舞台的中心，以精准识别和精准帮扶贫困户为契机，通过构建党建引领的多元主体协同创新机制，打造基层社会治理共同体，使分类治理取得良好的实践效果，基本实现了阶段性的贫困治理政策目标。

关键词：分类治理；福利下乡；精准扶贫；国家与农民关系；社会治理共同体

一、引言

2013年以来，精准扶贫政策取得了良好的实践效果，贫困村在基础设施建设和村庄公共品供给等领域发生重要变化，贫困户的生活条件得到极大改善，基本生存权益得到有效保障，发展权也得到尊重和提升。从贫困县退出第三方评估情况来看，不仅贫困户对精准扶贫政策执行的满意度很高，而且非贫困户、村组干部和驻村帮扶干部的满意度也非常高。由此可见，精准扶贫政策的实施将福利送到 了数以千万计的贫困户家中，改善了他们的生活，优化了国家与农民的关系。

将精准扶贫政策实践纳入国家与农民关系的研究视域具有重要的现实意义。20世纪90年代中后期，随着分税制改革削减了基层政府的税收扩张空间，农民承担的农村税费压力快速增加，国家与农民关系在汲取型体制下持续恶化。农村税费改革的推进，打破了县乡村利益共同体的关系结构，将基层政府从汲取型政权笼罩的压力下释放出来。然而，税费改革并没有从根本上改善国家与农民的关系，基层政权的行为由过去的“要粮”“要钱”变为“跑钱”和借债，很少关心农村基层社会中的治理需要。正是在这样的背景下，精准扶贫政策来得恰是时候。精准扶贫的一个关键问题是“谁来扶”，仅靠村组干部显然是不够的。2013年底，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于创新机制推进农村扶贫开发工作的意见》要求，各省（自治区、直辖市）在现有基础上，普遍建立驻村工作队（组）制度。2015年10月发布的《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》强调，要精准选配第一书记，精准选派驻村工作队。在精准扶贫的实践中，各地已经建立起包括第一书记、驻村工作队、帮扶责任人和村两委班子在内的4支队伍，其中有3支队伍的力量来自村外。因此，“谁来扶”主要是通过干部下乡来推进的。干部下乡的本质是政权下沉，而政权下沉有助于扭转国家与农民关系松散化的发展趋势。

在精准扶贫中，干部下乡围绕着送福利给贫困户展开，主要解决“扶持谁，怎么扶，如何退”的政策落实问题。国家扶贫政策由大水漫灌式转为精准到户式，核心工作即要将贫困户从农民群众中区分出来，使有限资源能够用到刀刃上，发挥出最大的扶贫功效。这就意味着下乡干部和村组干部需要找回分类治理的历史传统，通过精准识别出贫困户，解决“扶持谁”问题；通过贫困户再分类找到因户施策的办法，解决“怎么扶”问题；通过公平公正公开的办法判别贫困户是否脱贫，解决“如何退”问题。如此，就可以达到将精准扶贫工作落实落细的目的。但是，如果无法识别贫困户和判别贫困户陷入贫困的原因，精准扶贫政策就会悬空。所以，送福利下乡，落实精准扶贫政策，做好分类治理是基本前提。

二、分类治理与福利下乡：理解精准扶贫政策实践的一个视角

（一）分类治理：找回国家与农民关系研究的中国传统

中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心。在当今中国社会，要找回国家与农民关系的研究传统，不仅要关注政府与农民关系的研究传统，而且更要关注共产党与农民关系的研究传统。中国共产党领导中国革命和中国特色社会主义建设事业取得成功的关键是将马克思主义基本原理与中国具体实际相结合。回到20世纪二三十年代，中国共产党领导中国革命实现了两个重要转变：一是由无产阶级革命转变为农民革命，二是由城市革命转变为农村包围城市。这意味着农民问题和农村问题在中国革命中处于举足轻重的位置，而这两大问题均是通过分类治理来解决的。1926年9月1 日，毛泽东在《国民革命与农民运动》中指出，国民革命的中心问题是农民问题，中国革命的形势只能是农民起来镇压土豪劣绅和贪官污吏，农民需要奋起打倒宗法封建的地主阶级的特权。在随后撰写的《中国社会各阶级的分析》《中国农民中各阶级的分析及其对于革命的态度》和《湖南农民运动考察报告》中，毛泽东形成了通过分类治理开展阶级斗争问题的基本认识，自耕农、半自耕农、半益农、 贫农、雇农和手工业工人是革命的力量，要将他们组织起来，将他们从地主政权、族权、神权和夫权的4 条绳索的束缚中解救出来，从而为中国革命找到可以依靠的力量。而阶级分析是典型的分类治理方法，通过将农民分为不同的社会阶级，分析他们的经济地位、生活状况与对于革命的态度，就可以根据中国革命的发展需要对不同阶级的农民进行分类施策。从中可见，分类治理是党处理与农民关系的重要传统。在中国革命的道路上，毛泽东领导共产党不断丰富和完善党的阶级认识和农民理论，最终通过农民革命建立起中华人民共和国。

中华人民共和国成立后，党和政府在农村问题上基本上沿用了革命时期形成的阶级理论和分类治理办法。直到改革开放以后，阶级话语淡化，阶级斗争走出历史舞台。到20世纪90年代末期，随着社会主义市场经济发展涌现出的一批富人开始走向沿海发达地区乡村政治舞台，成为改变乡村权力结构和权威结构的关键变量，“双强双带”也逐渐成为基层党建的重要话语。20年来，“富人治村” 现象在中国农村日益普遍化，极大地改变着乡村的政治社会生态。

但是，分类治理在中国农村基层治理实践中依然存在。在农业税费征缴时代，基层政权进行分类治理的核心是要区分特困户与“钉子户”。受乡村道德传统和社会主义国家意识形态的影响，特困户是被关心、关照的群体。因此，基层政权能够接受贫困户不按时缴纳农业税费。然而，基层政权却不能接受“钉子户”的拖交、抗交行为。所以，乡村干部需要保护特困户，不断加大打击“钉子户”的工作力度。同样在这个历史时期，农民上访的数量开始快速增加。到21世纪初期，基层政权在信访治理中逐渐在村庄语境中依据村庄规范和村庄结构，建立起一套新的分类体系，将“赖货”“信球”和精神病人等作为对非正常上访农民的定性和评判，并予以针对性治理。随着缠访、闹访等现象的增多，谋利型上访也逐渐成为基层政权进行信访治理的主要类型还有研究发现，中国政府建立起一套分类控制体系，会从自身利益出发，根据社会组织的挑战能力和提供的公共品种类，对不同的社会组织采取不同的控制策略。由此可见，分类治理是现代国家治理的重要手段，广泛地存在于国家治理的各个领域。

（二）送福利下乡中的分类治理：国家与农民关系研究再出发

从狭义的社会福利支出目标指向角度来看，精准扶贫实践的本质是送福利下乡，以贫困或需求程度为标准，把福利资源分配给最需要或最贫困人群。从中华人民共和国成立以来的实践经验来看，送福利下乡包括送福利政策下乡与送福利资源下乡两部分，其中，福利资源主要指的是与福利政策相匹配的物质资源；而福利资源的来源既可能来自国家财政，也可能来自村庄内部。

1950年《中华人民共和国土地改革法》的实行，从狭义的角度看，也可以视作是一次送福利下乡的政策实践。该法对地主、富农、中农和革命军人、烈士家属、工人、职员等所有的土地制订了不同的政策，但主要是没收地主的土地、耕畜、农具、多余的粮食及其在农村中多余的房屋，并将这些财产分配给贫农和雇农等。对于贫农和雇农而言，土地改革即是一次福利政策的享受，而福利资源则基本来 自村庄内部，是村庄内部不同社会阶层的财富再分配。20世纪70年代末、80年代初，家庭承包责任制的实施，使农户承包的耕地具有更加明显的福利色彩，使土地彰显出重要的社会保障功能。1987年，贵州湄潭被确定为全国首批农村改革试验区，首创出“增人不增地，减人不减地”的土地制度，使土地失去了对新增人口的社会保障价值。农业税费改革以后，农村土地流转加速，越来越多的承包户不再直接经营土地，他们按照“自愿有偿的原则”将土地流转出去，却没有足够的资本进入城镇，只能继续滞留农村，这就会造成一个庞大的“贫农”阶层的出现，引发新的社会矛盾和阶层冲突。截至2017 年6月，流转出土地的农户占全国总农户的比例已经达到27. 7%。因此，随着城镇化和工业化的发展，土地耕作收益在农民家庭可支配收入中所占的比重迅速下降，完全或主要依靠承包地获取收益的农户的经济地位相对下降，而没有承包地且缺少工资性收入的农户则进一步陷入贫困，迫切需要新的福利政策和福利资源支持。

除了土地保障之外，1956年出台的《高级农业生产合作社示范章程》提出农业生产合作社要保障老弱孤寡残社员的吃、穿、烧（燃料）、教、葬，推动农村五保供养制度的发展。1994年，中华人民共和国国务院颁布实施《农村五保供养工作条例》，将农村五保供养制度定性为“农村集体福利事业”，要从村提留或乡统筹中列支经费用来保吃、保穿、保住、保医、保葬（孤儿保教）。从2000年起，相关经费调整为从农业税附加中列支。到2006年，随着农业税费取消，新版《农村五保供养工作条例》规定，农村五保供养资金,在地方人民政府财政预算中安排。有农村集体经营等收入的地方，可以从农村集体经营等收入中安排资金，用于补助和改善农村五保供养对象的生活。由此可见，2006年以前，党和政府送福利下乡，送的核心是政策、原则和依据，而福利资源来自村庄内部。但是，随着中国经济社会的快速发展和农民家庭收入结构的历史性变迁，传统的福利分配政策已经不能满足农民群众的需要，无法有效保障贫困群体的需要。

从2007年起，国家开始推行农村最低生活水平保障制度，要求地方各级人民政府要将农村最低生活保障资金列入财政预算，省级人民政府要加大投入，中央财政对财政困难地区给予适当补助。显然，农村最低生活保障制度的实施，意味着福利政策和福利资源的“双下乡”，意味着中国农村的福利事业进入到一个新阶段。到2013年底，全国农村低保对象达到2 931.1万户、5 388. 0万人，全年各级财政共支出农村低保资金866.9亿元（其中中央补助资金612. 3亿元）。同期，全国有农村五保供养537.2万人，各级财政共支出农村五保供养资金172. 3亿元。相比较而言，农村五保政策的瞄准率很高，而农村低保政策的执行则遭遇困难。有研究者利用2012年中国家庭追踪调查的数据研究发现，农村低保的漏报率超过70%，低保制度的减贫效果受到质疑。导致这种现象出现的原因在于“分类”成为乡村治理中的新难题。农村低保制度的实施对象是家庭人均纯收入水平低于户籍所在区县最低生活标准的农村居民。但是，在乡村治理中，基层政权要考虑的因素很多，既包括相对合理的如家庭财产的多寡、是否有老弱病残成员等因素，还包括明显违规的如私人关系、治理需要等因素。一些地方的乡村干部将低保作为治理的工具性手段和治理资源，“关系保”“维稳保”等违规现象时有发生。甚至有学者认为，在乡村干部、普通村民与低保户等多元主体参与低保名额分配的过程中，村庄中已经形成新的低保观念并集聚着异化低保制度的民间力量。与此同时，长期以来扶贫资源的利用效率也存在诸多问题，出现了贫困村的瞄准率偏低，大量贫困人口生活在非贫困村、扶贫资源分配排斥贫困户等不合理现象。低保瞄准失准和扶贫资源滥用都会影响农民对政府的信任，不利于国家与农民关系的改善，从而失去政策应有的实践效果。

因此，精准扶贫政策的出现，正是为了彻底解决扶贫、助脱贫实践中长期存在的瞄准率低的难题，是为了将真正的穷人识别出来给予针对性帮扶，使国家政策能够穿过“最后一公里”惠及民众。这是一个必须予以重视的时代命题，是国家与农民关系研究“再出发”的理想选题。取消农业税费以后，中国正式进入“城市反哺农村，工业反哺农业”的新时代。虽然一部分财政资源可以随着普惠性涉农 政策如粮食直补等直接惠及数以亿计的农户，但是仍有一部分财政资源需要瞄准特定的人群，才能真正发挥政策设计的预定效果。所以，作为送福利下乡的关键举措，精准扶贫实践及其研究需要找回分类治理的国家与农民关系研究的传统。

三、精准扶贫中分类治理的实现过程与基本策略

精准扶贫的关键是精准识别。以前，识别贫困户的标准相对单一，核心是家庭人均纯收入。2015年，为了适应新时代的扶贫要求，中共中央、国务院将2020年的总体扶贫目标确定为稳定实现“两不愁、三保障”（不愁吃、不愁穿，保障义务教育、基本医疗和安全住房），确保现行标准下农村贫困人口脱贫，贫困县全部摘帽，并解决区域性整体贫困问题。由此，贫困户的识别已由一维标准转变为多维标准，识别的难度进一步加大。从当前农村阶层分化的现实情况来看，可以将农民以家庭为单位划分为5种基本类型：富裕阶层、中间阶层、相对贫困阶层、临界贫困群体和绝对贫困群体。在精准识别中，难度最大的是如何区分绝对贫困群体、临界贫困群体和相对贫困群体。在新的标准中，“三保障”是相对客观的标准，而“两不愁”是需要认真鉴别。再加上家庭经济收入来源多样化、统计数据标准化程度低等原因的影响，“一达标”所要求的农民家庭年人均纯收入达到国家现行扶贫标准的判别就很复杂，自然会加重对3类贫困群体进行区分与分类的难度。同时，绝对贫困群体在国家扶贫政策的帮扶下，很容易超过临界贫困群体甚至是相对贫困群体的生活水平，这就会引发后两个群体的质疑，所以分类识别就显得非常困难。

从2014年到2017年，很多省（自治区、直辖市）的贫困户识别工作都先后开展过多轮，不断的“翻烧饼”导致政策频繁变动。初期，识别工作主要由基层政权负责，由村干部说了算。乡村干部对精准识别政策的认识不清晰，重视程度不够，习惯于沿用农村低保户的治理传统，将扶贫政策当做治理资源来用，导致公职人选家属、村干部等群体被评为贫困户。随着多轮识别政策的实施，乡村干部的政治意识得以提升，行为逻辑发生重要变化，不再将精准识别政策的执行视为行政体制内部的事情，开始越来越多地借助村落社会内部的治理资源。从调研发现来看，很多贫困县在最后一轮的精准识别中都发动农民成立起道德评议委员会等类似的社区社会组织。虽然这类社会组织没有在民政部门正式注册，缺乏法律合法性，但是却能得到民众的信任,其识别的结果也能得到村民的认可。由此，精准识别贫困户的工作在一定程度上就由原来的干部说了算转变成农民自己说了算和干部监督的政策实施过程。在多方共同努力下，政府建立起一个既相对稳定又可以适时进行动态调整的贫困户数据库，推动了精准识别政策的落实。

综合来看，基层政权针对不同类型的农户实行了分类治理的基本策略。首先，按照上级政府的要求，基层政权对待绝对贫困户是扶贫与扶智、扶志相结合，将他们再分类，符合五保户遴选标准的贫困户让其享受农村五保政策，符合低保户遴选标准的使其享受农村低保政策，家庭有劳动力的帮助这些人参加各种就业培训或农技培训提升他们的自主发展能力，基本上可以做到因户施策。其次，基层政 权对于临界户主要通过低保政策与贫困户动态调整政策给予关照，家庭生活确实困难的农户可以让其享受农村低保政策，家庭因突发性危机陷入贫困的也可以通过每年建档立卡贫困户调整的机会进入贫困户行列，进而享受相应的待遇。再次，基层政权对待相对贫困户则采取政策宣传和情感安抚相结合的治理策略：一方面，组织干部到村庄中不断宣讲国家扶贫政策，讲解操作规范，使政策能够入户、入人心，增加政策的透明度；另一方面，强调下乡干部不仅要到建档立卡贫困户家，而且也要到相对贫困户等其他农户家，多了解情况，进行情感安抚，使他们能够感受到政府的关心，从而赢得他们对精准扶贫工作的理解和支持，为精准扶贫政策的顺利推行营造良好的社会氛围。最后，基层政权主要通过讲政策使富裕阶层和中间阶层的农户理解国家政策，认识到精准扶贫政策的政治意义和社会价值，感受到社会主义制度的优越性。

四、分类治理中多元主体的关系模式与协作机制

按照中共中央和国务院下发的《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》规定，要充分发挥政府和社会两方面力量，强化政府责任，引导市场、社会协同发力，构建专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫互为补充的大扶贫格局。从精准扶贫实践来看，大扶贫格局的建立调动了多元利益主体参与扶贫的积极性，在县域范围内构建起一个基层社会治理共同体，使分类治理得以顺利推行。

（一） 精准扶贫：让穷人回归乡村政治的中心舞台

改革开放以来，最先走上乡村政治中心舞台的是富裕阶层的农民或富人。他们适应社会主义市场经济的发展形势,抓住改革带来的机遇，成为乡村社会里的富裕阶层。基层政权为了推动农村发展，提出要将致富能力强的农民精英培养成党员，把党员中的致富能手培养成村干部，支持富人参政。取消农业税费以后，基层政权的税源锐减，主要依赖上级政府的财政转移支付资金。但是，基层政权还要推动村庄发展创造政绩，就更加需要将富人吸纳进行政体系中，与之结成互惠同盟的关系：一方面，基层政权鼓励、支持富人当选村干部，并对带动村庄发展能力强的富人给予尽可能多的财政项目，打造亮点工程；另一方面，富人需要拿出私人资源或整合多元资源，垫付项目实施的前期资金，为村庄发展创造机会。由此，富人治村现象就从沿海地区迅速向中西部地区蔓延，成为乡村治理中的新常态。然而，富人当选村干部以后，往往会利用自身的各种资源优势，将村庄社会里的精英群体吸纳进公共权力网络结构中，并通过塑造个人魅力型权威形象、运用私人资源推动村庄发展等治理策略的运用，巩固自身的民意根基。在这个过程中富人也在无形中为普通村民参与村庄政治树立起包括经济实力、道义伦理和社会活动力等在内的新门槛，将普通村民几乎彻底排除在村庄的公共权力网络结构之外，形塑出一种新的村庄政治社会秩序。

精准扶贫政策的实施，则让穷人回归到乡村政治的中心舞台。虽然这次回归并不意味着让穷人进入村庄政治权力和权威结构中，成为执掌权力的村组干部，但是打破了市场经济对乡村政治社会生态的笼罩性影响，彰显出社会主义国家政权强大的调控能力，是对改革开放初期确立起的“让一部分人先富起来”后如何达到共同富裕目标的一种非常重要的政治回应。首先，精准扶贫改变了乡村政治话语。改革开放初期，乡村内部是一个均平型的社会结构，社会阶层分化不明显，每户拥有的主要经济资源是从乡村集体承包到的按人分配的土地。随着市场经济的发展，不仅一批人先富起来，而且新的村庄舆论也逐渐形成，“富”成为能力强的标志，“穷”成为没本事的标签。因此，精准扶贫政策的实施，为乡村社会输入新的政治话语，使帮扶穷人成为政府和社会共同的责任，成为缓解市场配置资源 负面影响的重要举措。其次，精准扶贫让穷人成为政策关注的核心群体，使他们能够感受到党和政府的关心，可以增强他们对国家的认同，持续巩固国家政权在乡村社会的合法性根基。最后，精准扶贫政策在实施的过程中能够调动各方面的力量投入，使各方利益主体均能认识到帮扶贫困户的价值，从而达到缓和阶层矛盾、减少阶层冲突、实现阶层和谐共处的目的。

（二） 农户性质判别：制度变迁中的行政难题

科学判别农户性质是提高贫困户瞄准率的前提。然而，谁是贫困户在精准扶贫政策的实施过程中出现过3种分类机制：

1. 源自乡村社会内部的社会化机制。第一，乡村社区内部有一套公平观念，农民以户为单位在特定的时间点凭借拥有的村社成员权平均承包到一定数量的耕地，大家享有平等的承包权利。如今，农民家庭的经济收入水平和生活水平出现较大差异，这与自家适应市场经济发展的能力有关。尤其是，一些贫困群体缺少勤劳致富的动力，等、靠、要的行为表现突出，在村民心中留下好吃懒做、好逸恶劳 等不良形象，以致等精准扶贫政策要帮扶这个群体的时候，容易引发周边村民的不满，认为政策不公平，帮扶了懒人、赖人。第二，农民的公私观念也会影响扶贫资源的分配。“公家的东西嘛，大家都应该分一份”，这是农民相对比较传统的公私观念。农民觉得扶贫资源是公家的，不应该由谁独享，应该家家有份。第三，人际交往中的差序格局依然存在，乡村干部在分配扶贫资源时习惯于在同等条件下照顾跟自己关系更亲近、更有利于自己工作开展的特定群体。第四，乡村社会正在发生历史性变迁，熟人社会的性质正在改变，农民的权利意识也在觉醒，“既然别人能够争当贫困户，为什么我不能呢?”从而导致“争当贫困户”现象的出现。第五，个别农户会在被帮扶的过程中形成路径依赖，等到已经脱贫时拒绝在脱贫告知书上签字，不愿意放弃相应的福利待遇。受这些因素的综合影响，如何判别农户性质就难以成为个别人可以决策的事情，否则就会引发不满和抗争。

2. 来自官僚体制内部的行政化机制。按照党的十九大报告要求，打赢脱贫攻坚战，要坚持中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制。由此，市县两级政权成为落实精准扶贫政策的基本主体。然而，市县两级政权离村庄和农民的距离比较远，要抓政策落实还需要依靠乡镇政权和村级组织。随着当前村干部职业化程度与村级治理正规化程度的持续提升，村级组织的准行政化色彩浓厚，基本上已经成为乡镇政权的派出机构，负责执行各种国家政策$基层政权在落实精准扶贫政策时会遵循行政化机制，按照官僚体制内部的惯性逻辑，依照事本主义和程序主义的原则按部就班完成任务。

3. 来自上级党委的政治化机制。党中央要求，要建立五级书记抓扶贫的工作机制。如果精准扶贫政策执行不力，未能达到预期效果，引发农民群众的不满或社会负面舆论过多，就会引起上级党委的重视。在这种情况下，自上而下的政治化机制就会被上级党委启用，发起运动型治理或采取新的治理措施，将“行政问题政治化”，以打破科层制的限制，推动精准扶贫政策落实。可见，行政化机制和政治化机制均是国家政权内部的运行机制，彼此紧密联系又相互区别。行政化机制是国家政权的常规治理机制，政治化机制则是非常规治理机制。在精准扶贫实践中,一旦行政化机制与社会化机制无法对接，政策就会“悬空”，分类治理目标难以实现，就会导致政治化机制的出现。

因此，基层政权在落实精准扶贫政策时面对3个方面的压力：一是农民对精准扶贫政策理解不到位，个性化解读现象普遍，使政策成为影响人们行为的主要规则之一，而难以建立起垄断性、主导性位置，从而使政策缺乏及时有效落实的社会基础；二是党委将精准扶贫政策落实上升到政治高度，将基层政权执行不力定位为政治问题，随时有可能适应形势变化推出运动型治理等新举措带来的压力；三 是基层政权自身处于“上面千条线，下面一根针”的结构性位置，工作任务重而可用人力、物力资源匮乏，而上级政权的考核监督督查工作多，导致其遇事倾向于遵循“不找事”“不出事”逻辑，政策执行能力弱。由此，农村基层就容易出现行政僵化的问题，使判别农户性质成为一个行政难题。

（三）党建引领：以干部下乡促政权重心下沉

为化解农村基层行政僵化问题，国家开始推行新一轮的干部下乡政策，促使基层政权重心下沉，推动精准扶贫政策落实。取消农业税费以后，乡镇主要干部由上级政权下派的数量逐渐超过从基层政权中提拔的数量，导致乡镇政权“去乡土化”特征明显，离农民的距离渐行渐远。同时，村组干部的主要任务也由入户做工作转为坐班值班坐等农户上门“要服务”，几乎不再需要主动将精力投放到普通农户身上。新一轮的干部下乡彻底改变了基层政权的“悬浮”状态，自上而下的各级政权、企事业单位等按照国家政策要求，纷纷下派干部入村，整合成立“四支队伍”，合力聚焦脱贫攻坚，形成了一种高度紧张的政治氛围，使基层政权不得不转移工作重心，将有限的人力、物力和财力投入精准扶贫中，推动政策的落实。在这个过程中乡村干部的心态也发生了根本性转变，由被动执行、消极应付转变为主动落实、积极行政。

选派下乡干部基本上都是由各单位组织部门负责。因此，干部下乡驻村属于党建工作的重要组成部分，他们的主要任务是抓党建促脱贫：一方面，通过干部下乡重走群众路线，建立起党群联动工作机制。下乡干部亲自到各个农户家中讲政策、做宣传，并解疑答惑，能够让扶贫政策真正被各个不同社会阶层的农民理解和接受。以临界贫困户和相对贫困户而言，他们对扶贫政策最容易产生不满情绪。但是，干部下乡到他们家中讲透扶贫政策，让他们认识到自家不能入选贫困户的理由，并进行情感安抚，往往能够赢得他们的信任。如果有农户反映问题，也能够通过下乡干部及时得到解决，营造有利于政策落实的社会舆论环境。由此，经过一段时间的努力，国家精准扶贫政策的具体内容就会被各个农户熟知，从而逐渐使之成为影响农民行为的主导性规则。另一方面，下乡干部通过包村包户和走街串户，很快就会了解和掌握各个农户的基本情况，能够对各个农户性质进行合理研判，压缩村组干部扭曲执行扶贫政策的自主行动空间，为精准识别和精准退出政策落实奠定基础。同时，他们也会对贫困户致贫原因有客观认识，有助于和村组干部一起进行分类施策精准帮扶。

（四） 重建组织：精准帮扶中的社会组织参与

干部下乡帮助实现了送福利政策下乡，使扶贫政策成为绝大多数农民熟悉和认同的规则。即便如此，基层政权完全依靠行政力量仍然无法完成政策的落实任务。首当其冲的原因是基层政权无力直接面对分散的农户，尤其是有着个体化诉求的少数农民。虽然这部分人的数量不多，在村庄中也缺少话语权，大多属于被村庄舆论“污名化”的“不正经干”坐等扶贫的群体，但是他们可能会以各种理由进行抗争，以上访等各种形式争当贫困户。如果这部分人汇聚起来，就会形成一股挑战精准扶贫政策落实的力量。因此，基层政权需要汲取社会力量，借力平息不合理的农民诉求，减少行政负荷。从全国各地的情况来看，基层政权主要是通过重建农村社会组织来实现判别农户性质的任务。基层政权动员老干部、老党员、老教师等乡贤和遴选出的村民代表一起组建道德评议委员会等社会组织，让这些社会组织参与精准识别和精准退出政策的落实工作。

道德评议委员会采取民主评议的方式每隔一段时间就开一次评议会。在精准识别时，他们对村庄里申请贫困户资格的农户逐个进行评议，根据各家情况对照政策看是否能够入选。对于争议比较大的农户，可以引导群众“说一说、看一看、比一比、晒一晒”，相对客观公正地将贫困户识别出来。在精准帮扶因户施策时,能够结合贫困户实际情况，分析原因，寻找差距，选定措施，找到良策。同时，道德评议委员会还可以对贫困户的表现进行评议，遴选表现优秀、脱贫致富能力提升快的贫困户上“红榜”，让宁愿苦熬不愿实干的贫困户上“黑榜”，将扶贫与扶智、扶志有机结合起来做工作。在精准退出时，一旦遇到已经明显达到脱贫条件的农户不愿意退出贫困户行列时，道德评议委员会也可以进行研讨，听取各方意见，做出有效认定。而对道德评议委员会认定的脱贫户，即便其不在脱贫告知书上签字，基层政权也可以认定其已脱贫。由此，基层政权就可以通过对农村社会组织的吸纳，发挥他们的治理价值，有效推动精准扶贫政策落地。

（五） 借“道”市场：分类帮扶中的市场主体协同

精准帮扶是完成精准扶贫任务的基本保障，其前提是要做好分类施策。首先，根据家中劳动力状况可以将贫困户区分为家中有劳动力的贫困户和家中没有劳动力的贫困户，后者如老弱孤寡残群体等。对于家中缺乏劳动力的贫困户，政府主要采取财政兜底的帮扶办法，通过农村五保等政策予以充分保障。其次，将家中有劳动力的贫困户进一步分类，可以划分为自主脱贫潜力较大的贫困户和缺乏 自我脱贫能力的贫困户。对于缺乏自我脱贫能力的贫困户，政府通过农村低保制度可以给予兜底保障。截至2018年底，全国有农村低保对象1 901.7万户、3 519.1万人，全年农村低保每人每年的平均保障标准为4 833.4元，全年共支出资金1 056.9亿元。全国共有农村特困人员455. 0万人，全年支出救助供养资金306. 9亿元。从农村低保对象和农村特困人员平均每年享有的保障费用来看，政府财政兜底的资金基本上可以确保这些群体脱离贫困。而且，对比2018年和2013年的数据可以发现，农村低保对象的数量下降很快，农村特困人员相比农村五保供养人数也有下降，这说明在人口自然死亡之外，精准扶贫政策的实施已经帮助那些家中有一定劳动能力和经济收入的贫困户脱离了贫困。第三，对于自主脱贫潜力较大的贫困户，政府需要借助市场的力量激发贫困群体的就业技能，提高他们的自主就业收入。

政府借“道”市场进行帮扶，可以整合财政资源、市场资源和农民家庭资源，构建协同帮扶的分类施策机制：第一，对家庭有承包耕地而缺乏劳动力耕作的贫困户，可以将土地流转给合作社和企业等新型农业经营主体，享有土地流转的收益,增加家庭经济收入。第二，对于家中有劳动力且愿意继续耕作土地的贫困户，可以加入农民合作社成为正式社员，与合作社建立起紧密的利益关系。一方面，贫困户可以将有限的土地、资金等资源投资入股合作社，享有相应的分红收益；另一方面，贫困户可以通过新型农业经营主体提高农业技术，保障农产品增产增值的收益，并获得农资统购分销和农产品统购统销的收益，提高家庭收入水平。第三，对于家中劳动力有非农就业能力和需求的贫困户，政府可以和企业等联合开展技术培训班，为他们创造非农就业机会。近年来，一些地方大力发展社区工厂、 村镇企业或扶贫车间等新型乡村工业，创新产业扶贫的举措，较好地解决了移民搬迁等各类贫困户的就业问题。此外，政府还根据市场需求，专门定向开办按摩、餐饮、理发等各种技能培训班，提升贫困群体的就业技能，帮助一部分贫困家庭实现脱贫致富的目标。同时，政府还将各项财政扶贫资金整合起来，量化给贫困户作为股份入股合作社和企业，每年享有相应的分红收益，可以实现帮扶贫困户与扶持新型农业经营主体发展的双重目的。

五、结论

精准扶贫以识别和帮扶贫困户为契机，通过党建引领，充分调动政府、市场、社会和农民群众等多方力量，构建起多元参与共建、共治、共享的社会治理体系，使分类治理取得了良好的实践效果。首先，让穷人回归乡村政治舞台的中心，让社会各种力量聚焦帮扶贫困户问题，是践行先富帮后富、共同奔小康改革理念的核心举措，充分体现了社会主义制度的优越性。其次，通过让治村的富人和各种乡村能人共同参与精准帮扶，有助于拉近不同社会阶层农民之间的距离，缓和村庄内部的阶层矛盾，并形塑更加合理的社会阶层结构，稳定乡村社会秩序。第三，通过干部下乡帮扶贫困户，使下乡干部能够切身感受贫困群体生活的艰难以及贫困农民的所思所想，能够真正将老百姓的利益放到心上，从而有助于锻造一支勇于担当责任、敢于为民作为的干部队伍，为国家经济社会的长远发展提供可靠的人才保障。最后，国家通过送福利下乡帮扶贫困户，对市场经济引发的阶层分化和贫困问题进行有力调控，提高了农民的满意度、幸福感和收获感，有助于改善国家与农民的关系。

部分参考文献

本文编辑/陕西师范大学学报编辑部
图源网络，侵权则删

往期推荐

扫码关注我们更多精彩等你来看