金桥法谈 | 历史建筑的法律保护：让城市留下记忆，让人们记住乡愁

 

杨昌利 高级合伙人

广东金桥百信律师事务所

 

石晓娜 律师

广东金桥百信律师事务所

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什么是历史建筑？

2018年10月习近平总书记在广东考察调研时，第一站就选在了广州荔湾区西关历史文化街区永庆坊。总书记指出：

城市规划和建设要高度重视历史文化保护，不急功近利，不大拆大建。要突出地方特色，注重人居环境改善，更多采用微改造这种“绣花”功夫，注重文明传承、文化延续，让城市留下记忆，让人们记住乡愁。

做好城市历史文化保护，需要加强历史建筑保护，加强历史文化名城名镇保护，加强城市历史文化挖掘整理，做好城市设计中的城市历史风貌协调，这样才能更好地展现城市风貌，延续城市历史文脉，传承优秀传统建筑文化。

关于历史建筑的法律定义及相关保护规定，目前主要见于《历史文化名城名镇名村保护条例》、《城市紫线管理办法》、《历史文化名城保护规划标准》、《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》等法律法规、规范性文件。同时，地方政府也制定公布了相关的指导性文件。

《历史文化名城名镇名村保护条例》（中华人民共和国国务院颁布，自2008年7月1日起施行，于2017年10月7日修正）第四十七条对“历史建筑”的法律含义进行了释义：

历史建筑

历史建筑，是指经城市、县人民政府确定公布的具有一定保护价值，能够反映历史风貌和地方特色，未公布为文物保护单位，也未登记为不可移动文物的建筑物、构筑物。

由此定义可知，首先，“历史建筑”需经市、县人民政府的确定公布，否则即使该建筑有一定的年月，也不构成法律意义上的历史建筑。其次，“历史建筑”未被公布为文物保护单位，也未登记为不可移动文物，否则也不构成法律意义上的历史建筑。

历史文化街区

经省、自治区、直辖市人民政府核定公布的保存文物特别丰富、历史建筑集中成片、能够较完整和真实地体现传统格局和历史风貌，并具有一定规模的区域，则被称为历史文化街区。本文文首提及的永庆坊就是广州知名的历史文化街区。

2021年10月，广东省住房和城乡建设厅公布了《广东省历史建筑和传统风貌建筑保护利用工作指引 (试行)》，其中对历史建筑的认定标准进行了较为明确的规定：

“历史建筑”要建成30年以上，并具有突出的历史文化价值、较高的建筑艺术特征、一定的科学文化价值或其他价值特色。对建成时间虽不满30年，但反映广东改革开放时代和社会经济文化发展特点，凸显广东地域标志性，增强群体心理认同感的建筑物、构筑物，也可确定为历史建筑。

2

历史建筑有哪些保护规定？

那么，历史建筑的维护和修缮的责任人是谁呢？历史建筑可以被迁移和拆除吗？历史建筑可以进行修缮装饰、添加设施以及改变结构或使用性质吗？

针对上述问题，我们简要分析《历史文化名城名镇名村保护条例》里的相关规定。

01

历史建筑的维护和修缮的责任人是谁呢？

历史建筑的维护和修缮的第一责任人是历史建筑的所有权人，其次是县级以上人民政府。历史建筑的所有权人应当负责对历史建筑的日常维护和修缮，县级以上政府可对此进行资金补助。但当历史建筑有损毁危险，所有权人不具备维护和修缮能力时，此种紧急情况下，当地政府应当采取保护措施（详见《历史文化名城名镇名村保护条例》第三十三条）。

02

历史建筑可以被迁移和拆除吗？

原则上是不能的，但在特殊的情况下，经过法定的程序，历史建筑可以被迁移和拆除。根据该条例第三十四条：

建设工程选址，应当尽可能避开历史建筑；因特殊情况不能避开的，应当尽可能实施原址保护。对历史建筑实施原址保护的，建设单位应当事先确定保护措施，报城市、县人民政府城乡规划主管部门会同同级文物主管部门批准。因公共利益需要进行建设活动，对历史建筑无法实施原址保护、必须迁移异地保护或者拆除的，应当由城市、县人民政府城乡规划主管部门会同同级文物主管部门，报省、自治区、直辖市人民政府确定的保护主管部门会同同级文物主管部门批准

由此可见，对历史建筑进行异地迁移和拆除的，必须要经过相当严格的程序。

03

历史建筑可以进行修缮装饰、添加设施以及改变结构吗？历史建筑可以改变使用性质吗？

经城市、县人民政府城乡规划主管部门会同同级文物主管部门批准，并依照有关法律、法规的规定办理相关手续后，可以对历史建筑进行修缮装饰、添加设施以及改变结构或使用性质（详见《历史文化名城名镇名村保护条例》第三十五条）。

另外，该条例的第四十二条、四十三条、四十四条，规定了在历史建筑上刻划、涂污，擅自拆除历史建筑以外的建筑物、构筑物或者其他设施，擅自对历史建筑进行外部修缮装饰、添加设施以及改变历史建筑的结构或者使用性质，损坏或者擅自迁移、拆除历史建筑等行为应负的法律责任。

3

如何合理使用历史建筑？

关于如何合理使用历史建筑，《广东省历史建筑和传统风貌建筑保护利用工作指引 (试行)》对此进行了较为详细的规定。

利用原则

对历史建筑确定的利用原则为：价值保护、开放多样、安全使用、可持续性。

利用方式

可以采用经营权转让、合作入股等多种形式，保证所有权人、管理人或者使用权人充分参与，并保障其合法权益。鼓励各地探索功能置换、兼容使用、租期延长、租金优惠、允许适当增加室内使用面积和室外附属面积等措施和政策创新，加强历史建筑的合理利用。

鼓励社会资本参与历史建筑的保护利用及其经营活化。国有历史建筑市场化运作获得的收益，主要用于历史建筑的保护工程和日常维护，以及用于改善周边公共环境等。

非国有历史建筑所有权人确因困难无法履行保护责任的，县级以上人民政府可以引入社会资本对非国有历史建筑和采取长期租赁、收购、产权置换等方式予以保护和合理利用。

活化利用功能

历史建筑应当优先延续其原有使用功能，在符合其价值要素保护的前提下开展多样化使用。鼓励国有、公共类历史建筑对公众开放，实现其社会效益。鼓励原居民依据保护要求在原址居住，延续传承原有生产生活方式，使用原有营造技艺进行历史建筑的保护，从事当地特色产业的生产经营等相关活动；鼓励设为博物馆、纪念馆、社区图书馆、民俗文化体验馆等；鼓励用作非物质文化遗产保护、岭南民间工艺传承、中华老字号经营等；鼓励引入众创空间、商务办公、文化创意、科技孵化、特色餐饮、民宿客栈等。

另外，为避免产生不利于价值要素和周边环境保护的污染、噪音、安全等问题，该指引也列出了一份《历史建筑活化利用功能负面清单》，其中包括功能不当、结构隐患、消防隐患、改变平面格局、改变立面风貌、管理不当六大部分。比如，木结构历史建筑或木构价值要素空间中使用明火厨房、封堵骑楼原有公共廊道、历史建筑毗邻设置机动车停车场且未设置防撞措施等，都出现在该负面清单里。

改善提升

在不影响价值要素保护的前提下，鼓励保护责任人结合使用需求对历史建筑和传统风貌建筑的设备设施进行改善提升，有效提升其消防安全、无障碍、节能等方面的性能。由于使用需求对历史建筑和传统风貌建筑添加空调、雨篷、护栏、管线等设施设备的，应避开价值要素所在部位。

概念拓展：不可移动文物、文物保护单位

由于“历史建筑”与“不可移动文物”之间存在十分紧密的联系，本文也多次提及“不可移动文物”这个概念，因此亦在此简单介绍一下“不可移动文物”的含义。

《中华人民共和国文物保护法》（自1982年11月19日起施行，至今历经五次修改）第三条

古文化遗址、古墓葬、古建筑、石窟寺、石刻、壁画、近代现代重要史迹和代表性建筑等不可移动文物，根据它们的历史、艺术、科学价值，可以分别确定为全国重点文物保护单位，省级文物保护单位，市、县级文物保护单位

结合《历史文化名城名镇名村保护条例》的相关规定，可知，符合条件的历史建筑可经过登记成为不可移动文物，进而可根据其历史、艺术、科学价值被确定为不同级别的文物保护单位，并适用《中华人民共和国文物保护法》、《中华人民共和国文物保护法实施条例》（自2003年7月1日起施行，至今历经三次修订）的相关规定。

以“佛山祖庙”为例

“佛山祖庙”是登记在《佛山市不可移动文物名录》里的全国重点文物保护单位。

狭义

指坐落于祖庙路21 号的“祖庙博物馆”，辖区内包括祖庙古建筑群、孔庙、黄飞鸿纪念馆、叶问堂等。

广义

指“祖庙街道”，不仅包括祖庙博物馆，还包括东华里历史文化街区、中山公园和梁园等。其中东华里历史文化街区的骆秉章旧居、冯氏祖屋、者义伍公祠、止庐画塾旧址是东华里古建筑群的重要组成部分，同样被收录在《佛山市不可移动文物名录》中，并被确定为全国重点文物保护单位。

另外，笔者在佛山市人民政府官网查询到《禅城61处历史建筑有了“身份证”》、《禅城发布61处历史建筑活化“说明书”》等文章，虽未公布具体的历史建筑名单，但记载了东华里历史文化街区、梁园等片区的历史建筑的控规编制与保护。由此我们可以看出，佛山祖庙街道区域内，既有全国重点文物保护单位，又有不可移动文物，还有大量的历史建筑并存。

与普通房屋一样，所有权人可以对历史建筑进行转让、抵押，并办理相关的不动产登记。而根据《中华人民共和国文物保护法》等法律法规规定，不可移动文物则在转让、抵押、经营方面受到比较多的限制。比如，国有不可移动文物不得转让、抵押。建立博物馆、保管所或者辟为参观游览场所的国有文物保护单位，不得作为企业资产经营。非国有不可移动文物不得转让、抵押给外国人。非国有不可移动文物转让、抵押或者改变用途的，应当根据其级别报相应的文物行政部门备案。关于不可移动文物、文物保护单位的其他法律法规规定，在此暂不做赘述。

以上为关于历史建筑的法律定义及相关保护规定的一些简要介绍，希望对大家在认识、保护、使用历史建筑层面有所帮助。

供稿 | 杨昌利 石晓娜 甘琦琪

编辑 | 罗影璇

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