金桥法谈 | 《广东省实施<中华人民共和国消防法>办法》（2022修订）颁布施行
李开华 合伙人
广东金桥百信律师事务所
陆浩源 实习人员
广东金桥百信律师事务所
前言
广东省实施《中华人民共和国消防法》办法经修订后自2022年7月1日起施行。
自《中华人民共和国消防法》颁布施行以来，广东省上一次修订《<消防法>实施办法》（以下称《实施办法》）已经是十年以前，在2018年以来消防体制改革的大背景之下，旧《实施办法》中许多规定早已与中央决策和上位法不符，无法满足广东当下消防应急救援工作的需求。
作为时代发展的新产物，电动车在响应环保号召之下得到了广大消费者的青睐。电动车分为电动自行车、电动轻便摩托车和电动摩托车三种，其中电动自行车属于非机动车，电动轻便摩托车和电动摩托车都属于机动车，他们的共通点都是采用电池驱动。电池技术的发展使得电驱动力系统得到广泛的应用，然而，电池技术的不稳定也导致了新型火灾风险的出现 ，越来越多有关电动车自燃的新闻出现在各大新闻媒体和社交平台上，电池安全问题引起了人们的广泛关注。新隐患、新险情的出现也使得火灾预防与应急救援工作亟需作出调整。
为了有效应对新形势下消防安全管理工作，新《实施办法》作出多项修改，对电动车停放、充电安全管理以及各方主体的管理职责也有了更明确的规定。下面笔者将简单介绍新《实施办法》的修改亮点。
一、严禁违规停放电动自行车、电动摩托车，违者个人被处罚最高1000元
● 第二十五条
……
禁止在建筑物的公共门厅、疏散通道、安全出口、楼梯间以及不符合消防安全条件的室内场所停放电动自行车、电动摩托车，或者为电动自行车、电动摩托车及其电池充电；禁止携带电动自行车、电动摩托车及其电池进入电梯轿厢。
● 第四十九条
违反本办法第二十五条第三款规定，在建筑物的公共门厅、疏散通道、安全出口、楼梯间以及不符合消防安全条件的室内场所停放电动自行车、电动摩托车或者为电动自行车、电动摩托车及其电池充电，或者携带电动自行车、电动摩托车及其电池进入电梯轿厢的，由消防救援机构责令立即改正；拒不改正的，对单位处一千元以上五千元以下罚款，对个人处五百元以上一千元以下罚款。
随着电动自行车、电动摩托车的普及，随之出现的便是“停放难”的问题，电动车数量的增加与位置有限的停放区域之间的矛盾变得更加难以调和。电动车堆放在住宅楼的安全出口、楼梯间、出入口处，不仅影响美观，而且也导致了逃生通道的堵塞，一旦火灾发生，将酿成难以想象的严重后果。
为了有效解决电动车“停放难”问题，同时有效控制电池引发的火灾风险，新《实施办法》对此作出了有针对性的更新。此次新《实施办法》的修改明确规定，电动自行车、电动摩托车应当停放在小区专门划定的停放区域统一进行管理，不得停放在建筑物公共门厅、公共疏散通道、安全出口、楼梯间、消防车通道等区域，也不得将电动车或电池带进电梯轿厢。集中停放处需要配置符合用电安全的充电设施，并且采取相应的防火措施。
对于违反《实施办法》，将电动自行车、电动摩托车等停放在建筑物公共门厅、疏散通道、安全出口、楼梯间以及其他不符合消防安全条件的场所，或在以上场所进行充电的单位或个人，将由消防救援机构责令改正。拒不改正的，对单位可以处以最高5千元的罚款，对个人可以处以最高1千元的罚款。
二、物业服务人应履行消防安全管理责任，违者被处罚最高5万元
● 第十二条
在物业服务区域内，居民住宅区的物业服务人应当履行下列消防安全责任：
（一）负责共用消防设施、器材的维护管理；
（二）保障公共疏散通道、安全出口、消防车通道畅通，确保避难设施、消防车登高操作场地不被占用、堵塞、封闭；
（三）加强对电动自行车、电动摩托车和电动汽车停放、充电行为和充电设施的消防安全管理；
……
（五）加强日常防火巡查，及时劝阻违反消防安全管理规定的行为，及时制止擅自改变建筑物消防安全条件的行为；
（六）法律法规规定和物业服务合同约定的其他消防安全责任。
……
物业服务人劝阻、制止违反消防安全管理规定行为无效的，应当及时报告乡镇人民政府、街道办事处，接到报告的机关应当及时依法处理。
……
● 第四十四条
物业服务人违反本办法第十二条第一款第一项、第二项、第五项以及第三款规定，未履行消防安全责任的，由消防救援机构或者住房城乡建设主管部门按照职权责令限期改正；逾期不改正的，处五千元以上二万元以下罚款；情节严重的，处二万元以上五万元以下罚款。
违反前款规定，物业服务人为个人的，处警告或者五百元以下罚款。
新《实施办法》在规制电动车停放充电行为的同时，也赋予了物业服务人更重的消防安全管理职责。物业服务人在日常巡查的过程中发现可能影响建筑物消防安全的现象或行为时有义务予以制止或劝阻，业主也应当予以配合，若物业服务人劝阻无效的，应当及时报告所属的乡镇人民政府或者街道办事处，由以上机关及时进行调解或作出处罚。物业服务人违反规定未履行相应消防安全责任的，若物业服务人为单位则最高可处以5万元的罚款，若物业服务人为个人则最高可处以5百元的罚款。
三、电动自行车、电动摩托车集中停放区域的设定与管理
● 第二十五条
拟建、在建的住宅小区、住宅建筑和人员密集场所，应当按照规定设置电动自行车、电动摩托车集中停放、充电场所，配置符合用电安全要求的充电设施，采取防火分隔措施。
既有建筑场所的产权人、管理人或者使用人应当按照消防技术标准，设置或者改造电动自行车、电动摩托车集中停放、充电场所；无法设置或者改造的，应当加强对管理区域内电动自行车、电动摩托车停放、充电行为的消防安全管理。
……
关于电动自行车、电动摩托车集中停放区域的设定，新《实施办法》第25条作出了具体的规定。对于新建住宅小区或人员密集的场所，依照最新规定应当设置电动自行车、电动摩托车集中停放、充电的场所，并且配置符合用电安全要求的充电设施，并采取防火分隔措施；对于既有的建筑区域，应当由产权人、管理人或者使用人按照消防技术标准设置专门的停放、充电区域；无法设置专门区域的，也应当加强对电动自行车、电动摩托车停放、充电的消防安全管理。通过这条规定，我们不难看出负责设置电动车停放区域的主体应当为建筑物的产权人、管理人或使用人。但是，面对不同情况，对于上述三者的责任分配问题，新《实施办法》中并未做出更细致的规定。
对于拟建、在建的住宅小区，在建筑用地规划阶段应当要对专门用于停放电动车的区域做出相应的规划，此时应由开发商负责向相关部门提出审批报建申请并对专门停放区域出资建设；但对于既有建筑物，法律尚未明确建筑物产权人、管理人和使用人在电动车停放区域设置问题上的责任边界。笔者认为，既有建筑物电动车集中停放处设置的性质，本质上属于改变建筑物共有部分或者改建、重建建筑物附属设施，可以依照民法典第278条规定通过召开业主大会会同物业服务人共同协商处理。
在设置电动自行车、电动摩托车集中停放区域的问题上除了需要解决责任主体问题以外，还面临着诸多挑战。比如，许多既有的建筑区域早已全部规划完毕，没有更多的空间用以修建电动车停放区域，在未经有关部门的审核批准的前提下贸然划定电动车停放区域、修建停车棚等，都存在被认定为违章建筑的风险。此外，若建筑区域范围内未划定专门供电动车停放、充电的区域，在责任主体和责任承担方面仍存在立法上和制度上的空白，对于拟建、在建项目未作出相应规划的，可由相关部门提议整改；但对于既有建筑物，该规定在落实与执行层面仍然面临巨大的挑战。
四、建筑物出租人、承租人的消防安全责任
● 第十一条
建筑物或者场所出租使用的，出租人应当确保出租的建筑物或者场所符合消防安全条件。
出租人与承租人应当以书面形式明确双方的消防安全责任；未以书面形式明确的，出租人对公用的疏散通道、安全出口、建筑消防设施等进行统一管理，承租人对承租的建筑物或者场所的消防安全负责；属于多产权建筑的，相关的产权人、使用人应当共同确定或者委托统一管理单位对消防安全实施统一管理。
在旧《实施办法》中，仅对出租建筑物或者场所的产权“单位”或者承租、使用“单位”各自的消防安全责任进行了规定，却并未考虑到出租或承租方为个人的情形。在此次修改中，新《实施办法》将原来的表述从“产权单位”、“承租单位”、“使用单位”替换成了“出租人”和“承租人”，明确了个人也应当承担消防安全责任。
出租人与承租人可以通过书面形式明确各自承担的消防安全责任，若未以书面形式明确的，应当由出租人对公用疏散通道、安全出口、建筑消防设施等进行统一管理，承租人对承租的建筑物或场所的消防安全负责。承租人有权监督出租人依照双方书面协议的约定履行消防安全管理义务，对于例如楼道里有杂物堆放导致疏散通道堵塞的情形，出租人有责任会同物业服务人和相关业主协商妥善处理。对于违反双方约定或法律规定，拒不承担消防安全责任的出租人或承租人，合同相对人可以向物业服务人反映情况或向消防救援机构或其他相关部门举报。
此外，旧《实施办法》并未对多产权建筑租赁场景下消防安全责任承担主体作出规定，新《实施办法》的修改也填补了该空白。对于多产权建筑，应当由产权人、使用人共同确定或者委托统一管理单位对消防安全实施统一管理。
五、智慧消防得到进一步推广及应用
● 第十七条
县级以上人民政府及其有关部门应当将智慧消防纳入智慧城市总体布局，统一规划、建设和管理，运用消防大数据应用平台，开展实时智能消防安全监测、评估和预警，实现消防数据归集共享。
支持和鼓励机关、团体、企业、事业等单位和居住建筑利用智慧消防技术开展火灾自动报警及其他消防安全管理工作。提供智慧消防技术服务或者利用智慧消防技术开展消防安全管理的单位，应当按照法律法规和合同约定履行消防安全责任，向消防救援机构提供消防安全管理信息，涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的除外。
支持和鼓励高层民用建筑、大型商业综合体推广应用现代化和智能化技术手段进行消防安全监控、预警和火灾扑救。
新《实施办法》明确规定，智慧消防应当被纳入智慧城市总体布局进行统一规划、统一建设、统一管理，运用大数据应用平台以更迅速更便捷的方式第一时间发现隐患，将火灾扼杀在源头处。
在传统消防的基础上，各责任主体可积极利用智慧消防技术开展火灾预警、防控及其他消防安全管理工作，鼓励和支持高层民用建筑、大型商业综合体推广应用现代化和智能化技术手段进行消防安全监控、预警和火灾扑救，鼓励和支持智能灭火救援装备、消防监督装备和消防员智能个人防护装备等新型消防产品的研发与应用，为火灾防控和应急反应工作实现信息化、智能化、现代化发展奠定发展基石。不难想象，在不远的将来，新《实施办法》的应用将有利于引领我省消防安全技术研发与应用步入更高的层次，为城市灾害防控及人民生命、财产安全保护提供更多的制度保障。
六、政府职责强化，部门职责边界更为明确
● 第六条
县级以上人民政府履行下列消防工作职责：
（一）贯彻执行消防法律法规和国家有关消防工作的方针政策，依法推进消防制度建设，建立健全并落实消防工作责任制；
（二）将消防工作纳入国民经济和社会发展规划及年度计划，组织编制消防规划并将其纳入国土空间规划，保障消防工作与经济社会发展相适应；
（三）按照规定落实消防救援和消防监管工作经费，将消防业务、公共消防设施建设维护、火灾隐患治理、消防信息化、消防队（站）及装备建设等费用纳入年度财政预算；
（四）建立健全消防工作协调机制，及时明确新行业、新业态的消防安全监管职责，定期研究、统筹协调并及时解决消防工作中的重大问题；
（五）加强对农村消防工作的领导，推进城乡公共消防设施和消防水源建设；
（六）加强消防组织建设，按照规定建立专职消防队等多种形式的消防组织，并按照国家标准配备消防装备；
（七）建立常态化火灾隐患排查治理机制，组织消防安全检查，组织实施重大火灾隐患和区域性火灾隐患治理工作，实行重大火灾隐患挂牌督办制度；
（八）组织开展火灾风险评估，建立火灾风险数据库，及时向社会公布火灾风险评估结果；
（九）组织制定灭火救援应急预案，协调组织火灾扑救和应急救援工作，建立灭火救援应急反应处置和社会联动机制；
（十）组织开展经常性的消防宣传教育，提高全社会的消防安全意识；
（十一）法律法规以及国家和省有关规定明确的其他消防工作职责。
乡镇人民政府和街道办事处应当履行法律法规以及国家和省有关规定明确的消防工作职责，明确专门机构或者人员负责消防工作，保障消防工作所需经费，按照规定建立专职消防队、志愿消防队等消防组织；落实消防安全网格化管理措施，组织开展消防安全检查，每年组织开展综合应急演练，协助灭火救援、火灾事故调查和善后处理相关工作。
各级人民政府主要负责人是本行政区域消防工作的第一责任人，分管消防工作的负责人是本行政区域消防工作的主要责任人，其他负责人对分管范围内的消防工作负相应领导责任。
新《实施办法》从制度建设、规划设计、财政预算、协调机制、城乡一体建设、消防组织建设、火灾隐患治理、火灾风险评估、应急反应处置、社会联动机制、安全教育等十一个方面，为政府设置了一个比以往更详细更明确的责任清单，并明确了消防救援机构、应急管理部门、住建部门、公安机关等多个机关部门的职责边界。
结语
《实施办法》的修订是我省落实国家机构改革、适应新形势下我省消防和应急救援工作需求的重大举措，对于我省提高防灾、减灾、救灾能力，维护公共安全，保护人民生命财产安全，助推我省消防治理体系和之力能力现代化建设具有举足轻重的作用。当然，火灾防控不仅是政府部门的职责，更是我们作为社会中每一员的共同责任。我们应做到凡事多留心眼，重视防火及用电安全，不在楼道堆放杂物，保持逃生通道畅通无阻，遇到险情及时向有关单位汇报，形成社会联动，共同为平安广东建设以及广东高质量发展贡献力量。
供稿 | 李开华 陆浩源
编辑 | 罗影璇
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