江苏一企业状告住建部！北京高院：行政处罚违法！避免类似违法行为再次发生！
近日，北京市高级法院作出（2021）京行终1904号行政判决：被诉处罚决定存在的上述程序违法情形，并未妨害本院对被诉处罚决定的事实认定及法律适用进行合法性审查，如撤销被诉处罚决定并重启行政处罚程序，由住建部在重新进行的行政程序中再行出示相关证据、江苏中建公司再行质证，对案件的事实认定及法律适用并无任何实际影响，徒增双方参与行政程序及行政争诉的成本，故被诉处罚决定不具备撤销重作的必要性。二审法院在确认被诉处罚决定违法的同时，保留其相应法律效力。
至此，江苏一企业与住建部的行政诉讼告一段落。
爆炸事故牵出“设计单位”
2017年12月9日，连云港聚鑫公司间二氯苯装置发生爆炸事故，造成10人死亡、1人轻伤，直接经济损失4875万元。
2018年5月28日，事故调查组作出涉案事故调查报告，查明了事故发生的原因、经过，认定了事故的性质和责任，提出了对相关责任人员和责任单位的处理建议及事故防范措施。
江苏中建公司取得了住建部核发的化工石化医药行业（化学工程）专业甲级和建筑行业（建筑工程）甲级资质，系涉案项目的设计单位，具体承担涉案项目的安全设施、工艺等初步设计，总平面图的工程设计以及安全设施设计专篇的编制工作。
事故调查报告的“事故原因和性质”部分认定设计、监理、评价、设备安装等技术服务单位未依法履行职责，违法违规进行设计、安全评价、设备安装、竣工验收，是事故发生的重要原因。其中，江苏中建公司在未取得规划许可情况下，明知四车间已建成，违规出具正式施工图。出具的安全设施设计专篇未严格执行国家法律法规和标准规范要求，没有对建设项目选用的工艺技术安全可靠性进行充分说明，没有对间二硝基苯脱水、保温釜储存及压料、残液回收使用等工艺过程中的危险有害因素进行充分辨识，造成事故隐患。
事故调查报告的“对事故相关责任人和责任单位的处理建议”部分，事故调查组按照《中华人民共和国建筑法》（以下简称建筑法）第七十三条、《建设工程安全生产管理条例》第五十六条等法律法规，建议江苏省住建厅给予江苏中建公司降低资质等级的行政处罚。
2018年8月4日，江苏省人民政府作出57号批复：
一、同意涉案事故调查报告对涉案事故的原因分析和责任认定，准予结案。
二、同意涉案事故调查报告提出的对责任人处理的建议。对事故责任人，要按照干部管理权限和有关规定作出党纪、政纪处分；触犯刑律的，移送司法机关依法追究刑事责任。
三、同意涉案事故调查报告提出的事故防范措施。
2018年11月28日，连云港住建局作出18号处罚决定，认定——
2012年12月，江苏中建公司在灌南县堆沟港镇化工园区内承建的涉案项目厂房工程，在建设单位未取得建设用地和规划许可证的情况下，违规出具涉案项目的施工图；
2015年6月，江苏中建公司在明知涉案项目四车间已经建成的情况下，又出具了四车间正式施工图。该行为违反了《建设工程安全生产管理条例》第十三条的规定。
依据建筑法、《建设工程勘察设计管理条例》第四十条、《建设工程安全生产管理条例》第五十六条的规定，决定给予江苏中建公司罚款30万元的处罚。
住建部出手处罚
2019年1月17日，江苏省住建厅作出15号报告，提请住建部给予江苏中建公司降低工程设计化工石化医药行业（化工工程）专业甲级资质的行政处罚。该报告的附件包括：57号批复、涉案事故调查报告及17号处罚决定。
2019年3月15日，住建部向江苏中建公司作出5号告知书，告知江苏中建公司：根据57号批复，其在建设单位未取得规划许可情况下，违规出具施工图。出具的安全设施设计专篇未严格执行国家法律法规和标准规范要求，没有对建设项目选用的工艺技术安全可靠性进行充分说明，没有对间二硝基苯脱水、保温釜储存及压料、残液回收使用等工艺过程中的危险有害因素进行充分辨识，造成事故隐患。
依据《建设工程勘察设计管理条例》第四十条、《建设工程安全生产管理条例》第五十六条规定，拟给予江苏中建公司化工石化医药行业化工工程专业甲级资质降为乙级的行政处罚。
同时告知江苏中建公司，根据行政处罚法第四十二条的规定，其可在收到该告知书之日起3日内向住建部进行书面陈述（申辩）或提出听证要求，逾期未提出，视为放弃上述权利。
2019年5月6日，江苏中建公司签收告知书。后江苏中建公司提出听证申请，并向住建部提交了书面听证意见等材料。
2019年6月14日，住建部召开听证会。
江苏中建公司的法定代表人及其委托代理人参加了听证会。
在听证会上，住建部的调查人员说明了认定的违法事实、依据及处罚建议，但并未向江苏中建公司出示57号批复、涉案事故调查报告等证据。
2020年4月28日，住建部作出被诉处罚决定。
同年5月6日，住建部将被诉处罚决定邮寄给江苏省住建厅，委托该厅向江苏中建公司送达上述决定。
同年5月8日，江苏省住建厅收到上述邮件，并于同年5月18日将处罚决定送达给江苏中建公司。
不服处罚提起行政诉讼
江苏中建公司不服，于同年6月8日向一审法院提起行政诉讼。
一审法院认为——
行政处罚法第三十一条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。该法第四十二条第六项规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证，并在举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议，由当事人进行申辩和质证。根据上述法律规定，行政机关在听证程序中不仅应当告知相对人所认定的违法事实，还应就认定该事实的证据进行举证，以保障相对人可以对行政机关所认定的违法事实及其证据材料进行质证、陈述和申辩。如果行政机关未按照上述规定履行听证程序，则构成违反法定程序。
本案中，住建部在对江苏中建公司作出处罚前，向江苏中建公司送达了5号告知书，载明了认定其违法的基本事实和拟作出的行政处罚，并告知江苏中建公司有要求举行听证的权利。
在江苏中建公司申请举行听证的情况下，住建部举行了听证会。在听证会上，调查人员陈述了所认定的违法事实，并向江苏中建公司明确是依据57号批复作出的认定，听取了江苏中建公司的陈述和申辩。
但是，在听证程序举证质证环节中，住建部的调查人员本应向江苏中建公司出示拟作出处罚所依据的全部证据，接受江苏中建公司一方的质证。在江苏中建公司已经针对上述事实提出了异议的情况下，住建部的调查人员仍未向江苏中建公司出示任何证据，直接影响了江苏中建公司的质证权和申辩权，构成听证会举证质证程序违法。
住建部提出的5号告知书中已经列明了所依据的57号批复以及涉案事故调查报告的相关内容，且该报告已经公示，江苏中建公司作为事故相关人员应当知晓等主张。
一审法院认为，根据《生产安全事故报告和调查处理条例》的相关规定，安全生产事故发生后，应当组成事故调查组进行调查。事故调查组应当在特定期限内提交事故调查报告，事故调查报告应当包括对事故责任的认定以及对事故责任者的处理建议等多项内容。事故调查报告报送负责事故调查的人民政府后，事故调查工作即告结束。负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起特定期限内做出批复。有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚。由上可知，安全生产事故的调查及批复程序和行政处罚程序具有关联性，但系不同的程序。无论在事故调查及批复程序中，是否告知江苏中建公司有关认定结论以及处理建议，均不能免除住建部在听证会程序中的举证义务。
此外，住建部在5号告知书中列明依据57号批复以及上述报告的相关内容，仅是作为其认定的违法事实，亦不能等同于听证程序中的举证。一审法院对住建部的上述主张不予支持。
依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项之规定，一审法院判决撤销被诉处罚决定。
住建部提起上诉
住建部不服一审判决，向北京市高级法院提起上诉称：
其一，在听证程序中住建部已向江苏中建公司提出本案违法事实、证据、处罚建议，江苏中建公司亦针对性进行陈述、申辩并提交了书面答复说明，江苏中建公司的质证权及申辩权已得到保障，一审判决认定事实不清；
其二，涉案事故发生后，2019年3月21日，位于江苏省盐城市响水县生态化工园区的天嘉宜化工有限公司发生特别重大爆炸事故，造成78人死亡、76人重伤，640人住院治疗，直接经济损失198635.07万元。江苏省人民政府和国务院有关调查报告批复确认江苏中建公司在其中亦存在严重违法违规行为，且相关情况已向社会公布，社会影响非常恶劣。
连续两起事故造成重大人员伤亡及经济损失，对国家利益和社会公共利益造成了严重损害。
一审判决撤销被诉处罚决定结论明显不当，会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，产生不良社会影响，同时可能造成程序空转、浪费行政资源。故请求撤销一审判决，改判驳回江苏中建公司的全部诉讼请求。
江苏中建公司答辩称：
其一，一审判决认定事实清楚，住建部作出的行政处罚违法法定程序，应当撤销；
其二，住建部主张的“一审判决撤销被诉处罚决定结论明显不当，会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，产生不良社会影响，同时可能造成程序空转、浪费行政资源”，不属于法院在行政诉讼中对具体行政行为合法性审查的范畴；
其三，住建部在一审期间未提交《江苏响水天嘉宜化工有限公司“3.21”特别重大爆炸事故调查报告》，二审法院应不予采纳该证据；
其四，住建部作出的行政处罚适用法律错误；
其五，住建部作出行政处罚违反法定程序；
其六，住建部作出行政处罚认定事实错误。
故请求维持一审判决，驳回上诉。
二审：确认违法，但保留效力
二审法院认为，住建部依据事故调查报告认定的事实作出本案被诉处罚决定具有相应的事实基础。
其一，本案中，事故调查报告系依法成立的事故调查组经过法定调查程序作出，并经江苏省人民政府批复同意，具有公定力和约束力。事故调查报告中确认的相关事实可以作为住建部作出行政处罚的根据。
其二，江苏中建公司对被诉处罚决定认定的事实提出了异议并提供了相关证据，意在证明事故调查报告所认定的事实、适用法律及程序均存在问题，实质上是要否定事故调查报告的效力，但其并未提交证据证明57号批复及事故调查报告已经过法定程序被撤销、变更或确认无效，57号批复及事故调查报告的效力应当确认。
其三，如前所述，57号批复及事故调查报告具有法定性，在证明效力上要优于其他证据。
关于被诉处罚决定的程序是否合法，二审法院认为——
根据案件事实，住建部在作出被诉处罚决定时履行了调查、收集证据，告知，听取陈述申辩，召开听证会、决定等法定程序，于2020年4月28日作出被诉处罚决定，于5月6日将被诉处罚决定邮寄给江苏省住建厅，并委托该厅向江苏中建公司送达，符合行政处罚法的相关规定。但住建部在听证程序中未向江苏中建公司出示拟作出处罚所依据的全部证据，并接受江苏中建公司一方质证，一审法院据此认定被诉处罚决定程序违法正确，本院予以确认。因上述违法情形影响了江苏中建公司依法行使陈述和申辩权利，一审法院认为被诉处罚决定属于行政诉讼法第七十条第三项规定的“违反法定程序的”情形，于法有据。
但应该注意到，虽然住建部在听证程序中未向江苏中建公司出示相关证据，但住建部在作出被诉行政处罚决定前，向江苏中建公司作行政告知书，告知江苏中建公司拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据；在听证程序中，江苏中建公司提出进行了陈述和申辩，对行政处罚涉及的事实和法律适用问题表达了异议并提供了证据；本案诉讼期间，住建部也提供了57号批复、事故调查报告及其他证据材料，江苏中建公司已获取并发表了质证意见，其在诉讼中就本案事实和法律适用问题所提的主张，亦包含了其在行政程序中的陈述申辩意见，且经本院审查均不能成立，被诉处罚决定认定江苏中建公司存在涉案违法行为、并给予降低其资质等级的处罚，认定事实清楚、适用法律正确。
因此，被诉处罚决定存在的上述程序违法情形，并未妨害本院对被诉处罚决定的事实认定及法律适用进行合法性审查，如撤销被诉处罚决定并重启行政处罚程序，由住建部在重新进行的行政程序中再行出示相关证据、江苏中建公司再行质证，对案件的事实认定及法律适用并无任何实际影响，徒增双方参与行政程序及行政争诉的成本，故被诉处罚决定不具备撤销重作的必要性，本院宜在确认被诉处罚决定违法的同时，保留其相应法律效力。
据此，一审法院所作撤销判决，裁量不当，本院应予纠正。
住建部的上诉请求，本院应予支持。江苏中建公司有关撤销被诉处罚决定的诉讼请求，本院不予支持。但需指出，本案之裁判方式系基于本案案情所作的司法裁量，住建部应针对本案被诉处罚决定存在的违反法定程序情形，完善处罚程序的听证规范，全面保障拟被处罚人合法的陈述申辩权利，避免类似违法行为再次发生。
综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：一、撤销北京市第一中级人民法院（2020）京01行初384号行政判决；二、确认中华人民共和国住房和城乡建设部作出的建督罚字〔2020〕51号《住房和城乡建设部行政处罚决定书》违法。一、二审案件受理费人民币各50元，均由中华人民共和国住房和城乡建设部负担（已交纳）。
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