【检说】“在办案中监督，在监督中办案”典句正解

“在办案中监督，在监督中办案”这一检察典句，阐释了办案与监督的辩证关系，明确了司法办案与检察监督的两大工作主线，对于检察机关准确定位、全面履职，做好新时代人民满意的答卷、创新发展新时代检察工作具有重要意义。

但是近期的一些评论和讨论，对这一典句存在一定的误解甚至曲解。一些同志没有抓住其中的关键，断章取义。比如，将其片面地理解为“监督就是办案，办案就是监督”，这是目前最大的曲解，此其一。同时，将不同层面上的办案混为一谈，没有搞清楚什么是办案，到底是哪个办案，造成了思想混乱，此其二。产生这些误解和曲解，根源在于不了解实际司法办案和检察监督运作、不掌握各地检察改革探索、不关注实际存在的问题，不把握检察工作规律，惰性思维、以讹传讹，理论错误，误导实践。

为防止这些错误认识成为错误实践的指引，使检察改革已经改掉的东西卷土重来，再度造成监督弱化、虚化甚至假装监督等被动局面，必须正确理解“在办案中监督，在监督中办案”的科学含义，正本清源，以正视听。我们认为，正确理解“在办案中监督，在监督中办案”，要把握好以下六个方面：

第一，监督和办案互有关联，不可能完全脱离，监督脱离办案是不成立的，实践中不可能存在

首先，检察监督离不开被监督单位的办案。诉讼违法行为产生于被监督单位的执法办案活动，离开了被监督单位的办案，也就不会有诉讼违法行为，监督便失去了工作对象、无的放矢。其次，检察机关的司法办案是检察监督的重要线索渠道。检察机关在正在办理的批捕、起诉案件中发现了公安机关、人民法院的诉讼违法线索，可以通过内部移送，交由检察监督部门监督纠正（当然发现诉讼违法线索也不仅仅只有司法办案一条渠道）。再次，对诉讼违法行为的核实、纠正，既是监督，也体现为办理案件，是办理“案中案”，从这个意义上说，监督也是办案，当然离不开办案。

实际考察一些地方通过职能适当分离、机构合理分工，实现了监督与办案各自专业化发展，既强化了监督，也强化了办案，均不存在脱离办案搞监督的情况。质疑其脱离办案者实际有点想当然、莫虚有了。“在办案中监督”重点强调在办理诉讼案件过程中发现了重要监督线索不能置之不理，而应通过内部移转程序启动监督，及时予以纠正。“在监督中办案”重点强调对于与检察机关司法办案没有直接关系但构成诉讼违法的事项（如在行政执法、刑事自诉、法院民商事案件中发现的诉讼违法），应当启动监督程序，使之成为案件。可见，二者各有所指，逐次递进，既提出了在办理诉讼案件之外开展检察监督的要求，也指明了检察监督案件化的发展方向。

第二，监督和办案是目标不同、对象不同、程序不同的两件事，而不是一回事，不能混为一谈

监督和办案虽然有联系、不能脱离，但却有区别，绝不能划等号或合二为一。举例来讲，检察机关在审查逮捕、审查提起公诉某一刑事案件时，发现侦查机关有诉讼违法行为，针对犯罪嫌疑人的犯罪行为开展一系列的审查、检察裁量、指控、举证、辩论等，这是在办理诉讼案件，即司法办案。针对侦查机关的诉讼违法行为进行核查並提出纠正意见或建议，即是办理诉讼违法案件，也就是检察监督。在这里，办案不是监督（针对诉法违法），监督也不是办案（针对刑事案件）。办案和监督，一个针对犯罪嫌疑人，另一个针对侦查人员；一个适用逮捕起诉，另一个适用调查处理；一个依刑事诉讼程序，另一个依程序外的监督规程；一个是追究刑事责任，另一个是被提出纠正违法或整改建议。

 有人说，监督只能在诉讼程序内进行，也就是所谓“监督诉讼化”。实际上也是不成立的，更没有法律依据。并不能用办理此刑事案件的程序和措施去进行监督，办理彼诉讼违法案件。

第三，办案包括办理诉讼案件和办理诉讼违法案件两种不同性质的案件，办案有广义和狭义之分

办案的含义是什么？这一典句中前后两个办案指的是什么？这些问题往往被模糊、混淆。办案在不同语境有不同含义，在表述时应明确到底指哪个办案。

比如广义上的办案涵盖了检察官的所有履职活动，包括办理诉讼案件和办理监督案件。习近平总书记指出：“凡是进入法官、检察官员额的，要在司法一线办案，对案件质量终身负责。”这里的办案便是广义的办案。指检察官作为办案主体，要以办案为天职、以办案为中心，以办案作为其选任、履职、考核及退出的依据。检察机关办案是个蛮复杂的事，也是其区别于其他司法机关的特点，即它既要办理诉讼案件，也要办理诉讼违法案件。办理诉讼案件具体有独立意义，办理诉讼监督案件同样具有独立意义。不能把办理诉讼违法案件只当作办理诉讼案件的一个过程、一个动作，好像只具有附属性。在办理诉讼案件之外，办理诉讼违法案件有其独立的、实存的价值。如果把办理监督案件排除在检察官的权力清单和责任清单之外，不以办案视之，那么，开展检察监督既非职责所系，也无内生动力，将不可避免地走向弱化、虚化、边缘化，法律监督主业也就成了一句空话。

狭义的办案则分别指办理诉讼案件，或者办理监督案件。“在办案中监督”中的“办案”指办理诉讼案件；“在监督中办案”中的“办案”指办理诉讼违法案件。一般来说，监督大致可分为三种情形，一是发现存在轻微违法情形应当提出口头纠正意见或者建议；二是发现严重违法情形，应当作为监督案件办理，依法提出纠正意见或者建议；三是发现执法司法人员涉嫌贪污受贿、失职渎职等职务违法或者职务犯罪的问题线索的，依法处理或者办理。并不是所有的监督活动都是办案，只有严重诉讼违法行为的监督才能案件化。实践当中，第一种监督活动由诉讼部门直接处理。只有后面两种监督活动由于要启动调查核实程序，才交由专门的检察监督部门办理、成为案件。因此，在谈论“办案”时一定要明确是哪个办案，如果不区分语境，说者无意、听者有心，或者说者有意、听者无心，不在一个语境中，不在一个频道上，就免不了理解不一、指向不一、鸡同鸭讲、对牛弹琴。

第四，审查办理诉讼案件本身并不是监督，办理诉讼违法案件本身就是监督

与办案一样，监督也有广义狭义之分。如宪法规定检察机关是国家的法律监督机关，法律监督就是广义的监督。此外，也有传统上的对诉讼活动的法律监督（诉讼监督），以及包括诉讼监督及一定范围对行政权的监督在内的检察监督。这些都属于狭义的监督。正如我们不能把检察机关的所有活动都泛化为办案，也不能从一个极端走向另一个极端，都泛化为监督。监督是眼睛向外，针对其他执法司法机关，但办理诉讼案件是检察机关自身的程序性履职活动，不是针对其他机关。打个比方，办理诉讼案件相当于检察机关自己生产法治产品，而办理诉讼违法案件则是检察机关对其他机关的法治产品进行质检。如果把质检别人的产品与自己生产产品混在一起，或者把自己办理的诉讼案件都当作监督成效来说，就会造成监督泛化、假装监督。

办理诉讼案件贯彻“分工负责，互相配合，互相制约”的原则，法院、检察院、公安机关在各自诉讼阶段依法作出决定、接受程序制约。而办理监督案件是单向地提出纠正意见或建议。当然，这种单向性并不意味着监督高高在上，与被监督机关是零和博弈，恰恰相反，由于监督意见不是实体处分，其落实与否需要被监督机关的理解和配合，才能实现共赢多赢互赢的局面。检察机关既要眼睛向外，也要眼睛向内，不能总盯着别人，开口闭口全是监督。除了做强监督，也要办好自己的诉讼案件，真正做到自身硬、自身强。

第五，办案中并非只有监督，监督中并非只有办案

“在办案中监督，在监督中办案”这一典句说的只是办案和监督两者之间的关系，除此以外，第三方、第四方或更多方面的关系没有涉及，但这并不意味着在办案中除了监督没有别的，在监督中除了办案没有别的。

办案时，除了要眼睛盯着别人进行监督，更是要眼睛向内首先把自己的事办好，做好审查、追诉等司法职责，做好这些自己应该应份的事。比如在刑事诉讼法中，有多达34处关于检察审查的规定，既包括具体的审查起诉、审查批准逮捕、羁押必要性审查、强制措施申诉审查，也包括一般性的“审查案件”或“审查决定”。据统计，类似于审查起诉这样的专门审查工作有20余项。检察官要从事诸如审查认定事实、核实证据、研究适用法律、提出量刑建议、指控和证明犯罪、法庭辩论等活动，进一步突出办案专业化、精准化。这些独立的审查活动和追诉活动均同监督没有直接关系，目的不是为了发现和纠正诉讼违法，而是法律规定检察机关自身的诉讼程序，是为了完成好检察机关自身的诉讼职责。

监督时，除了有办案模式，也有办事模式，既要办好案又要办好事。如刑事执行检察中的巡视检察，对轻微诉讼违法行为的口头纠正，对一般性监督事项提出检察建议等，都属于办事，不当一概当成案件。如果凡是监督都要立卷存档，将人为造成繁琐主义，降低监督机动性和工作质效。对于严重诉讼违法行为当然要推进重大监督案件化办理，使之成为案件，但一般的诉讼违法和日常监督事项，没必要也不可能成为案件。在监督工作中，要同时抓好办案模式和办事模式两种监督。

第六，诉讼与监督职能适当分离、机构合理分工，同“在办案中监督，在监督中办案”并不矛盾

“在办案中监督，在监督中办案”并不是将监督与办案混在一起，不分彼此，整体行使。而是强调二者之间有内在关联，既要有机衔接，又要均衡发展，不能顾此失彼，厚此薄彼。实践证明，“混业经营”“一体两翼”或“一体多翼”，只会导致“一手硬、一手软”，再加上监督本身存在有职权无程序的问题，必然使监督成为被牺牲的那一个，“说起来重要，忙起来不要”。

优化职能配置，必须坚持一类事项原则上由一个部门统筹负责，实现同类职能、一个机构、集中行使、统一对外。也就是说，要坚持诉讼职能与诉讼监督职能适当分离、机构分设，使司法办案和检察监督既齐头并进、均衡发展，又相互促进、相得益彰。

诉讼与监督职能适当分离、机构合理分工并非概念上的创新，而是解决实际问题的实际举措，旨在通过科学部署、合理布局、优化配置，走出一条专业化发展之路。它并不必然导出分别设立诉讼部门和监督部门，而是要根据实际情况，分合有度，有条件的院可以设立专门监督机构，没有条件的可以只在司法办案部门设立专门的诉讼监督组。

（供稿：北京市人民检察院刑事审判监督部副主任 王志坤）

（总第807期）

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