大西安时代下：谁，将成为城三区的末代“首长”？
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前言 | Preface
如果大家还有印象，区区十二平方公里的城墙内，竟然诞生三个“第一金街”。从“小西安”走向“大西安”，那里是不是变成了“熟悉的陌生人”？
作为大西安的绝对中心，它们是西安的文化首善之区、现代经济策源地，理应成为最“风华绝代”的城区；但是，如今却成为拥挤、拥堵的代名词。“碑林区、新城区和莲湖区”三区合一的讨论不少，大势所趋下谁将成为“末代首长”？
从城墙内出现三个“第一金街”谈起
重复建设的案例
西安古城墙内有三条著名的大街：西大街、东大街、解放路，分别率属于莲湖区、碑林区和新城区。
早些年，西安城墙内成为绝对的中心区。以钟楼为中心，形成了东西南北大街、解放路等著名的商业街。不但是西安人购物的必去之地，并且以丰富的商品、庞大的人流等等享誉西北甚至全国。这，形成了令人哭笑不得的“第一金街”现象：
▲三条“第一金街”，是西安重复建设典型代表
（制图/城记智库）
西安还是“城墙时代”，区区十二平方公里的范围，成为西安浅层面城市化的第一步。当然，也是城墙之殇的开始（☞参见：从“都城”到“县城”：西安古都，近二十年怎么一步一步消失的？）。所以，密集改造，丧失了古都应有的肌理；大建商业，形成了严重的同质化竞争。
“城墙中心时代”已过，多中心化时代的到来。在互联网化、体验化时代，近几年城墙内的商业受到严重冲击，多个百货等陆续闭门歇业。
为什么西安城墙内的改造，那些曾经著名的大街，是“改造一条、死掉一条”。高度同质化定位和发展，带来供应的饱和，也无法继续留住和吸引更多的人群。大量改造的背后，让西安城墙这张“金色门片”没有了成色。所以，西安城墙内人气最旺的地方，除了火车站，就是北院门回坊。
形态上，是古意丧失，假古董替代真古迹。
经济上，是粗放改造，浅层次同质化竞争。
▲空中俯瞰建国路的林荫大道（摄影/GDSvision）
若把城市比作一盘棋，最重要的就是运筹帷幄，统筹布局。近些年，中国大城市开始进行行政区划调整，解决早期划分琐碎、不利于区域间资源整合的现状。
作为西安十一个行政区中，西安城三区面积小但优势相当明显。但是，目前严重内耗、重复建设、疲于奔命。导致城三区建筑容积高、人口密度过大，城市形态也受到严重破坏，成为西安大城市病最为集中的区域。
“三区合一”打造最有特色中心区
这是一个优势重组时代
城三区，举世闻名的城墙在其范围内，并占据了西安二环内主要面积。这里，是西安城脉的千年所在，也是现代西安发源区。
因为其悠久的历史和文化沉淀，城三区所在的范围，成为古都的象征区域。再加上曾经所有资源的聚集带来的优势，这里聚集了西安最著名的大学、最多的林荫大道和最完善的教育体系等，其它区域无法比拟。
从数据上来看，城三区已完全100%城市化，第三产业比率已超过70%，成为名副其实经济核心区。
西安城三区聚集了太多的人口
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已100%城市化的城三区，是西安经济“粮仓”
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以小学数量为例，西安城三区拥有极大的优势
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其实，苏州和北京是很好的借鉴：前者，将沧浪区、平江区、金阊区合并为姑苏区国家历史文化名城保护区。后者，合并东城区、西城区、崇文区和宣武区，组建成为北京首都中心区域。
那么， 在“统筹运作、统一规划、多规合一”第三个指导思想下；我们认为，城三区的“三合一”可以有以下三个发展方向：
从目前发展来看，碑林区强在金融、教育、旅游，新城区强在商贸、医疗和物流，莲湖区强在旅游、工业。拥有西北最为发达的商贸、教育、金融和旅游文化等产业。
在土地有限的情况下，将城三区作为一个区域整体来统一部署产业，形成“负面清单”，抛弃粗放型的开发模式，进行三个城区的功能融合、资源融合和产业融合，从而形成真正的产业升级。一百平方公里的城三区，强化金融、教育和创意产业，打造西部最具影响力的中心城区。
城三区，是西安千年来历史的见证和城市发展载体，拥有其它城市无法比拟的历史、文化、宗教、建筑、工业等遗存。
通过统筹规划，可形成“一心两翼”的文化圣地：以“古城墙”为核心的中华文明区，以“大庆路”和“幸福林带”为代表的现代城市和工业文明区如此，西安古城墙形成一个核心主体，成为世界一流的历史文化展示区、体验区和文化区。外围，基于“城市叠加”的发展模式，形成中心城区现代城市发展的典范。
第三、从城市上层设计形成“多规合一”
城三区用了1%的土地，容纳了西安22%的人口。这种现状，不仅加剧了中心城区的“城市病”，也不利于大西安人口疏散和发展。
通过“三合一”，将行政、交通和人居等功能向外转移。集中精力做强在大庆路、幸福林带等新增空间。防止小范围内互相争项目，形成同质化竞争带来重复建设的恶果。“腾笼换鸟”的行政区指标，可以给予到高新区和经开区，从而解决这两个国家级开发区长期存在的体制矛盾。
大势所趋下的可能性和机会
看看其它城市代表
从全国范围看，不难发现，中心城区合是普遍趋势。近几年来，中国已有数个大城市陆续进行了大手笔改革调整行政区划，包括北京、苏州、上海等。
行政区域的重新划分，是超大型城市发展过程中会面临到的问题。行政区合并，要出于整合资源、提高能效这两方面来考虑。一方面，两区合并可以将政府人员整合精简，降低行政成本。另一方面，两区合并后，行政区域更大了，可以在更大空间内调配城市发展的规划资源，提升公共服务水平。
·2009年11月，以原塘沽区、汉沽区、大港区的行政区域为滨海新区的行政区域。2010年1月11日，天津滨海新区政府机构正式揭牌。
·2010年6月28日，北京市正式撤销东城区、崇文区，设立新的东城区；撤销西城区、宣武区，设立新的西城区。
·2012年9月1日，苏州市宣布撤销位于苏州古城的沧浪区、平江区、金阊区并将其合并为姑苏区，并成立苏州国家历史文化名城保护区。
·2015年11月4日，上海市静安区和闸北区正式“撤二建一”，成立新的静安区。
对于西安城三区来说，各自的行政沿袭、发展模式和运作机制，并非易事，甚至是包括众多林立的开发区调整问题。坊间有人戏说，“长安区”，现在不还是“长安特别行政区”吗？
这一点，我们要相信“天时地利人和”，这也是最好的机会：
比如，2018年1月9日国务院下发《国务院关于关中平原城市群发展规划的批复国函〔2018〕6号》，这样说：“国务院有关部门要按照职能分工，研究制定支持关中平原城市群发展的具体政策措施，在有关规划编制、体制创新、重大项目建设、优化行政区划设置等方面给予积极支持。”
国务院正式批复关于关中平原城市群发展规划
事在人为！从2017年，开启的“大西安元年”，本质上打通了大西安发展空间。过去一年发生的变化，人才、资本和市场会用脚投票，这一点已无须赘述。
千年来，一直流传“政通人和”四字。事在人为，就为可能性插上了翅膀。上层设计，关乎体制、关乎经济、关乎民生、关乎规划……是一切发展的本源所在。所谓“末代首长”，是决策、是眼光、是魄力，实则是城市之幸、中心区之幸！
文=聂海峰
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