杨小微 申容玮 || 扩优与提质：学校教育高质量发展的意涵重构与实践取径
导读
杨小微
广西师范大学教育学部教授
华东师范大学教育学部教授
澳门城市大学特聘教授
本刊从不收取任何审稿费、编辑费、版面费
正当我国基础教育阶段学校全面达成基本均衡并向优质均衡的目标前行之际，2023年7月26日，教育部、国家发展改革委、财政部恰逢其时地发布了《关于实施新时代基础教育扩优提质行动计划的意见》（以下简称《意见》），针对基本公共教育服务体系明确提出了8项发展战略，并制定了2027年要达成的具体目标。这份行动指南的出发点就是“为深入贯彻党的二十大精神、习近平总书记在中共中央政治局第五次集体学习时的重要讲话精神，落实中共中央办公厅、国务院办公厅《关于构建优质均衡的基本公共教育服务体系的意见》部署要求，切实办好更加公平、更高质量的基础教育”。[1]
《意见》聚焦基础教育领域的重难点问题，以扩优提质为抓手，依托学校教育这个主阵地确定了优质均衡发展的目标向度、主体责任和重点任务。这实际上是在基础教育学校变革发展到亟待扩充优质、普遍提质的背景下，试图推动基础教育领域格局重构的重大举措。下面试从意义、内涵和路径三方面展开阐述，以就教于大方。
基础教育学校扩优提质的当下意义
《意见》开宗明义，提出要“显著扩大基础教育优质资源，加快构建幼有优育、学有优教的高质量基础教育体系”，其主要目标就是使“优质教育资源扩充机制更加健全，学前教育优质普惠、义务教育优质均衡、普通高中优质特色、特殊教育优质融合发展的格局基本形成”。《意见》还从多个维度对基本公共教育服务体系提出了高要求，以多举措为基础教育扩优提质行动计划的落实强基赋能。
1. 从“基本均衡”到“优质均衡”的意义提升
“教育均衡发展”的提出最早可追溯到1997年，原国家教委发布《国家教委关于进一步推进城市教育综合改革的若干意见》，提出“要加强薄弱校建设，促进义务教育学校的均衡化发展”。[2]由此，“义务教育均衡化”这个概念首次出现在我国政策文本当中，这也成为当时义务教育综合改革的重要工作内容。2006年，国家对《中华人民共和国义务教育法》进行修订，“促进义务教育均衡发展”以立法的形式被确认。2007年，“义务教育均衡发展”又出现在党的十七大报告中，上升为国家意志。而今，三部委联合推出的《意见》第10条更是明确要求“健全优质均衡推进机制”，并包含丰富而具体的举措，意味着今后基础教育改革与发展的工作重心要从“基本均衡”转到“优质均衡”，以满足人民群众对基础教育公平和高质量的新需求。推进教育高质量发展，不仅是在坚决践行党的二十大报告中“加快义务教育优质均衡发展和城乡一体化”的战略要求，[3]而且是进一步彰显社会公平正义、不断满足人民群众日益增长的美好生活需要的重大举措。
在推进教育优质均衡发展过程中，“优质”是质量上的追求，“均衡”则代表了公平的诉求，二者相辅相成。同时，均衡并不是“削峰填谷”，不是以牺牲优质为代价，而是要努力使不同地区、不同类型和水平的学校实现共同卓越。在某种意义上说，公平本身就是一种足以让人民群众满意的质量。我们已经实现基本均衡，下一步就是向优质均衡迈进。基础教育作为基本公共教育服务可通过多种进路实现优质和均衡互构，实现向优质均衡目标的跃升。
2. 从“花开数朵”到“春色满园”的格局重构
此前，我国基础教育在部分地区培育出部分优质学校，只能视为“花开数朵”，而几乎所有学校达到整体优质或具有特色，才是“春色满园”。《意见》中有两处提到“格局”：一是“主要目标”中的各级各类教育“优质融合发展的格局基本形成”，二是第25条“全面推进协同育人”指出“推动形成政府统筹协调、学校积极主导、家庭主动尽责、社会有效支持的协同育人格局”。这意味着重构基础教育格局、重塑教育良好生态的大幕已经开启，也意味着要由之前的“不同类型的教育主体、教育系统要素各自发展的旧格局”转变为“以各级各类学校为主阵地的多主体、多要素协同发展的新格局”，从而实现教育系统内各种教育形态规模扩容基础上的内涵与水平提升。
将基础教育学校系统视为一个整体，可区别出“内格局”和“外格局”。内格局是各学段各学校之间的优质融合发展，外格局是政府、学校、家庭和社会之间的协同育人发展。内格局依靠学校之间以优质学校办学成果与经验的示范、辐射和推广为核心任务，通过开展广泛交流、深度合作以及建立各种互利互惠机制形成；外格局则有赖于政府主导下学校、家庭和社区社会之间既各司其职又互融互通，实现互动协商式的共育与共建。在这其中，学校作为公共教育的奠基层与主阵地，能够凝聚各教育主体和要素，有效落实办学的主体地位，在政府支持下探寻协调融通各方的路径、机制和策略。
3. 从“应试育分”到“成长奠基”的境界提升
我国基础教育苦应试主义久矣，“双减”政策的强力推行从侧面证明了这一办学偏向的存在及其对学校教育生态的损害。中考、高考及升学率原本是对学校育人效果的一种检测手段，代表一种工具理性；回归教育本真、促进学生真实成长，才是教育要追求的内在价值，代表一种价值理性。工具理性本意是为实现价值理性服务的，但在应试导向之下，分数、升学率、重本率等手段异化为目的，导致工具理性对价值理性的僭越，把“育人”异变为“育分”，彻底背离了教育的初衷，此种偏向必须尽快纠正。《意见》的第8项举措是“加快新优质学校成长”，要求通过“高起点举办新建学校、改造帮扶基础相对较好的学校等方式，加快办好一批条件较优、质量较高、群众满意的‘家门口’新优质学校”；第19项是“完善教师培养培训体系”，要求“深入实施新时代中小学名师名校长培养计划，健全分层分类、阶梯式教师成长发展体系”；在组织实施方面，要求引导“全社会支持基础教育高质量发展，为中小学生健康成长创造良好条件、营造良好氛围”。由此，通过促进学校和教师成长来促进中小学生健康成长，成为新时代基础教育改革发展的主旋律和主色调。
学校教育高质量发展的意涵重构
经济学意义上的高质量发展，是对以往我国经济粗放式快速增长导致社会、经济、生态等领域问题频发的治本式良策，标志着中国经济增长范式从重视“数量和规模”转向“质量和效益”。教育作为支撑经济发展的重要供给侧，其高质量发展与经济高质量发展之间存在诸多共性，但也不可避免地存在差别。这就需要借鉴共同性、辨析差异性，实现从经济学意义到教育学意义的语义转换。与之对应，“教育高质量发展”这个概念在党的十九届五中全会被着重强调，高质量教育体系建设将作为党和国家今后工作的重点。为实现《中国教育现代化2035》提出的发展愿景和战略目标，我国教育事业也将从追求“高数量、高速度”为特征的外延式发展方式转向以“高质量、高效益”为目标的内涵式发展方式。
1. 发展理念重构：“质量第一，效益优先”在教育领域的借用与转义
在经济学上，“质量第一”的理念强调优先考虑产品和服务品质，确保达到客户要求和某种标准，“效益优先”则更着重于企业利润。引申到教育上，“质量第一”是强调教育活动如课程、教学及其他育人活动是否达到预期效果，学生形成的素养是否达到规定标准或期待的水平；而“效益优先”则是指学校的育人质量是不是学生、家长、用人机构或其他利益相关者所期待的，是不是以尽可能少的投入取得了尽可能好的效果。如果说外延式发展更看重育人的“多、快、省”，那么内涵式发展更注重的是“好、优、特”。
《意见》中扩优提质的重心是着重扩大优质教育的规模和范围，包括提高公（民）办优质普惠资源供给，扩增一批新优质义务教育学校，培育一批优质特色重点高中，在各级各类学校提供更多优质学位，多学段多层次满足民众对教育的多样化需求。在“扩容”“扩增”“扩大”的同时，加大“挖潜”“精耕”“细作”的力度，处理好提升质量与扩大效益的关系。
2. 发展方式重构：高质量发展是一种注重内涵的新发展方式
中国经济从高速增长阶段转向高质量发展阶段，不仅是一个社会行为方向的巨大转变，而且要有思维方式的适应性改变和引领性革新，这是因为两个阶段之间具有时代特征和经济发展质态上的实质性差异。[4]综观教育领域，在过去的教育高速增长阶段，我国教育的主要发展方向是扩张教育资源供应总量，具有浓重的工具取向烙印，更多的是为自身之外的政治、经济与社会需要服务，并受这些外部因素的影响、左右和支配。这种以遵从外在价值、为实现外部目的、受外部力量规制为总体取向的发展，就是外延式发展。[5]而我国现在所处的高质量发展阶段则主要致力于向内洞察，寻求教育内部要素间关系、结构和系统的优化，以此唤醒教育的本源价值，这就是一种内涵式发展。因此在实践取径中，前者就像运动健儿在锦标赛上奋力拼搏，争分夺秒，领先者胜；而后者更着力于精耕细作似的驰而不息，稳扎稳打，功成者强。
从评价视角来看，一般认为“高数量”“高速度”式的教育成效更直观可计量，如提供了多少学位、输送了多少师资、投入了多少经费、培养了多少学生等；而人们对“高质量”教育成效的感受难以界定与量化，如学生学习质量、学习环境质量、学校文化氛围、个体的主观感受等。即使我们选取一定的量化指标来评估教育高质量发展，也仍然无法将它们与高速增长的显性指标等同看待，因为后者以关注总量为主，而前者主要关注结构即各个分量及其相互关系。新发展方式意味着新的期待，基础教育内涵式发展的新取向将使教育发展从外力驱动转向遵从内在价值、实现内在目的、受内在逻辑支配的总体取向，最终逐步实现从追求“高数量”“高速度”的外延式发展方式向为追求真实效益而“强要素、优关系、调结构”的内涵式发展方式的转换。
3. 发展重心重构：“全要素生产率”的教育学解读
经济学上的“全要素生产率”是指各要素（如资本和劳动等）投入之外的技术进步（变化）对经济增长贡献的因素，[6]这是呈现决策单元的生产效率的重要指标。具体测算时，要以扣除其他要素(如资本和劳动等)投入值的余值作为全要素生产率的结果。全要素生产率的存在正好体现了“整体大于部分之和”的原理。转换至教育学语境，教育全要素生产率伴随着自身效率的改进、技术水平的进步、教育规模的扩大这三种因素的提升而增加。尽管具体测算有一定难度，但总能在一定程度上反映教育质量内涵式增长的趋势和水平。
仅仅依靠人力、物力和时间的投入是难以提高全要素生产率的。要想在基础教育领域实现“整体大于部分之和”，首先要通过知识更新、能力提升和科学技术创新，以及教育过程中要素、关系和结构的优化，通过学校内部治理现代化来激活组织发展的内生动力，不断提升办学质量和效益。《意见》中提到的“新优质学校”“学区和集团化办学”以及“一依据、一结合”的中考改革模式等，都是近些年来我国上海、浙江等地探索提炼出来的教育教学创新成果，《意见》也是试图引入这些创新成果在全国范围内推动全要素生产率的提高。
学校教育高质量发展的实践取径
要在基础教育领域实现“质量第一，效益优先”的高质量发展，真实提高全要素生产率，需要通过质量变革、效率变革、动力变革三方面的变革实践来达成。
1. 质量变革：优化学校面向社会的教育供给体系
供应和需求是经济学领域的基础，针对供给侧和需求侧的改革都会一定程度上促进经济增长，其中供给侧改革重视市场的调节作用，通过充分调节各经济要素推动我国经济改革稳步前行。质量变革的关键在经济上是提升生产质量，增加有效供给，减少无效供给。与经济改革相似，教育领域同样可以通过供给侧改革来达成高质量发展的目标，围绕优质均衡这个核心，深入关注劳动力（教师和学生等）、土地（基础性资源）、资本（教育经费）和创新（思想、理念、制度、文化）等教育供给要素，增加有助于学生健康成长、个性发展和品质养成的过程性和结果性教育供给要素，减少乃至避免升学主义导向下的“内卷式”或“过密化”的教育输出。同时，也需要转换根深蒂固的旧有质量评价观念，以多元包容的心态从培育时代新人的视角重新审视教育质量的衡量标准，以科学合理的质量观来以评促建，持续探索更高质量的学校教育方式，更新教与学的策略，优化师生思维品质，以此提升学校教育质量。《意见》中多次提到各级各类学校的学位供给以及优质资源的挖掘、提炼与分享，正是力图通过增加有效供给，让优质学校面向全社会产生示范辐射和推广效应，这正是对教育供给体系全面而有效的优化。
2. 效率变革：在追求效益的过程中提升主体效能感
效率是影响教育成效的重要因素，效率变革的关键在于拓展效率视野，提升效率层次，追求效益优先。对教育而言，拓展效率视野和提升效率层次，意味着不能局限于成绩、分数和升学率高低以及学校发展规模大小和速度快慢等外显层面，要将视角从关注物化成就的表象逐渐转换到关注教育的内在实质以及学生的体验感受上，要以效益的眼光来看待教育产出，实现工具理性与人类价值目标的契合，回归立德树人的教育初心。所谓教育效益，是指教育活动的收益，亦即教育活动价值的实现程度。具体而言，是指教育目标所含价值与特定社会和个人的教育价值需求之间的符合程度，[7]是对教育目标实现程度的具象化。追求教育上的效率变革，不仅要关注效果、效率和效益，还要在过程中体现出教育事业“在成事中成人”的独特性。也就是说，要在不断提升教育发展质量和效益的过程中，同时提升发展主体的自我效能感，即学生、教师、校长等主体对于自己完成当下任务及实现预期目标的能力充满信心。只有各主体对教育活动具备较高的自我效能感，才能将蕴藏于心的教育观念外化成有质量的效率变革。
3. 动力变革：从被动发展走向主动发展
动力作为推动事物发展和领域变革的重要力量，在经济上表现为：通过动力变革来适应高质量、高效率现代化经济体系建设的需要，从“高数量”“高速度”的劳动力再生产方式转向“高质量”的劳动力再生产方式；而在基础教育领域，动力变革则是推进教育扩优提质、高质量发展的关键。教育发展的动力变革要从外力驱动下的被动发展转变为内生需求激励下的主动发展，巧用内生动力的持续稳定供应来激发教育可持续发展。这就需要我们调动发展主体的积极性，聚焦教师和学生在教育方面现实或潜在的发展需求和期待，提升教育主体在参与教育活动全过程中获得的积极愉悦的主观体验，以此激活优质教育共同体的内生动力。使教育主体能够深度愉悦地参与，并获得正向、持续、积极的心理感受，这才是教育发展动力生成的内在根源，也才是导引教育从被动发展走向主动发展、寻求并激活不竭内生动力的路径或机制。《意见》中提到的成本分担、资源共享、评价改革、技术赋能、激发办学活力等要点，其用意都是对基础教育高质量发展动力的关注与激活。
参考文献：
[1] 教育部，国家发展改革委，财政部．关于实施新时代基础教育扩优提质行动计划的意见[EB/OL].（2023-08-16）[2023-09-20].http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A06/s3321/202308/t20230830_1076888.html.
[2] 国家教委关于印发《国家教委关于进一步推进城市教育综合改革的若干意见》的通知[J].国家教育委员会政报，1998（Z1）：23-27.
[3] 习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告[N].人民日报，2022-10-26.
[4] 金碚.关于“高质量发展”的经济学研究[J].中国工业经济，2018（4）：5-18.
[5] 刘振天.从外延式发展到内涵式发展：转型时代中国高等教育价值革命[J].高等教育研究，2014（9）：1-7.
[6] 易纲，樊纲，李岩.关于中国经济增长与全要素生产率的理论思考[J].经济研究，2003（8）：13-20＋90.
[7] 程红，张天宝.论教学的有效性及其提高策略[J].中国教育学刊，1998（5）：37-40.
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