鲁 幽 刘晓楠 || 深化中小学校党组织领导的校长负责制：问题呈现与完善建议
导读
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《关于建立中小学校党组织领导的校长负责制的意见（试行）》（以下简称《意见》）出台实施两年多时间里，全国各地教育部门和中小学校积极推进实施党组织领导的校长负责制，当前大部分中小学校已经初步建立了新的学校领导体制，很多学校还积累了一些有益经验。但根据调研了解，在推进领导体制改革的过程中，中小学校仍然存在一些共性问题，影响中小学校党组织领导体制改革的进程和实效。本文通过对政策要求再反思，对实践探究再归纳，提出深化领导体制改革的实践路径，为坚持和完善中小学校党组织领导的校长负责制提供借鉴和参考。
中小学校党组织领导的校长负责制的政策要求
党组织领导的校长负责制是党中央在总结我国中小学校领导体制经验教训的基础上，根据新发展阶段面临的新要求作出的重大决策，是一种新的领导体制，具有新的时代内涵，其中确保党组织的领导地位是核心，坚持书记、校长分工协作是关键，落实立德树人根本任务是根本。
1. 把握党组织领导和校长负责的定位
“党组织领导”和“校长负责”是党组织领导的校长负责制的核心，“校长负责”是以“党组织领导”为前提，“校长负责”是落实“党组织领导”的基础。[1]“党组织领导”和“校长负责”是决策与执行的关系，同时，校长领导行政在执行的过程中也伴随着“二次决策”。[2]学校党组织会议是决策机构，校长办公会议既是执行机构又是决策机构。
2. 明确书记和校长的职责
准确把握书记、校长的职责权限和协同规则，是推进党组织领导的校长负责制的重点内容。根据权责一致原则，如果党组织在学校处于领导核心地位，决策学校重大事项，那么党组织就应当负领导责任，作为党组织的主持人，书记也应当负领导责任。具体而言，书记应当在党组织集体领导中负主要责任，校长应当在教育教学和行政管理工作中负主要责任。将党组织领导纳入负责制体系，把书记和校长作为学校工作的推动主体和负责主体，是确保实现党组织领导的必然要求，是这次领导体制改革的应有之义。
3. 实行集体领导与个人分工合作相结合
党组织领导的校长负责制，是集体领导和个人分工负责相结合的领导体制，必须处理好分工与合作的关系。党组织班子成员要积极参与学校党组织集体决策，自觉维护领导集体权威；同时又要按照党组织集体的决定和分工，认真履行个人职责，在职权范围内独立负责地行使职权。实行好个人与集体关系的关键是要贯彻落实民主集中制。
在实践中，推进实施党组织领导的校长负责制，重点是建立健全决策系统、执行系统和监督系统，形成“决策、执行、监督”运行闭环（见图1）。第一，书记主持党组织会议按照议事规则和程序科学作出决策，校长主持校长办公会议按照议事规则和程序科学作出决策，这构成学校内部的决策系统。第二，副校长带领分管行政部门贯彻落实党组织会议和校长办公会议（以下简称“两会”）的决策，也有可能是党组织副书记带领党务部门贯彻落实党组织会议关于党务的决策，这构成学校的执行系统。第三，书记、校长全面监督整个执行过程，发挥监督执纪作用。同时，教师、学生和家长等主体对决策和执行两个过程进行监督，构成学校的监督系统。
中小学校党组织领导的校长负责制实施过程中的突出问题
各地中小学校在推进领导体制改革的过程中，探索取得了一些经验，但仍存在权责不够清晰、决策不够高效、运行不够民主、执行不够有力等共性问题，阻碍中小学校党组织领导体制改革的进程和实效。
1. 权责不够清晰
虽然《意见》明确列举了党组织的10项职权和校长的10项职权，但在实践中仍有很多学校反映，书记与校长之间的权责划分不清晰，容易造成权力边界不清和权力行使交叉等问题，具体表现为权力行使的错位、越位和缺位。有的书记主持党组织包办学校一切工作，甚至干预校长依法依规行使行政权力；有的学校章程规定党组织“讨论决定学校改革发展以及教学、科研、行政事项”，与校长职权重复，容易产生互相推诿扯皮的情况。历史经验证明，不清晰的党政关系不但会导致决策难以体现利益相关者的诉求，也会使党组织系统与行政系统关系紊乱、结构复杂，使得党组织在实际操作中很容易被置于旋涡中心、矛盾焦点。
2. 决策不够高效
《意见》规定“两会”要坚持科学决策、民主决策、依法决策，但在实践中，很多学校存在“两会”决策效率偏低、质量不高的问题。有的学校书记、校长等领导班子成员对议事决策制度不熟悉，对决策前置程序运用不当，没有对决策事项进行充分的调查研究，没有在学校领导班子成员之间特别是书记与校长之间进行充分的沟通商讨，没有兼顾和处理好多方权利，时常需要通过多次会议才能妥善解决问题，导致决策周期过长。有的学校党政领导在思考和解决问题时的观点、理念、思路不同，也会影响决策效率。有的学校以党政联席会议为主的“哥俩好”和“一锅烩”方式进行决策，表面上看提高了决策效率，但在法理上，党政联席会议多为沟通协调机制，并非是法定决策机构，其决策不具备法定效力。
3. 运行不够民主
学校运行全过程民主，既是贯彻落实依法治教、依法治校的根本要求，也是建设现代学校制度的基本内容，其本质包含“民主决策”“民主管理”和“民主监督”三方面内容。党组织领导的校长负责制应当坚持民主集中制，推进学校运行全过程民主。但在实践中，有的学校“两会”在决策时不能广泛听取相关利益方的意见，不能充分征求领导班子其他成员的建议，没能最大程度凝聚共识。有的学校在管理工作中没有建立全面完备的民主管理制度，如涉及教职工切身利益时，没有广泛征求教职工的意见，造成教职工代表大会的功能被弱化。有的学校在处理社会普遍关注的问题，特别是涉及学校和师生切身利益的问题时，没有及时向广大师生员工及家长通报情况，接受社会监督。
4. 执行不够有力
“两会”决策的执行落实情况是判断党组织领导的校长负责制实施效果的关键指标，但在实践中，很多学校党政在执行“两会”决策方面存在执行力弱化、落实不到位的现象。有的学校党组织特别是书记重决策部署、轻监督执行，对一些重大的决策事项没能细化到具体的负责人，没能做到全方位指导、全过程监督、全链条保障。有的学校党政领导班子成员之间工作分工不明确、协同机制不健全，导致工作职能不明确、责任模糊。有的学校治理机构设置不科学，运行机制不健全，影响“两会”决策的执行效率。
坚持和完善中小学校党组织领导的校长负责制的实践路径
贯彻落实好党组织领导的校长负责制，要坚持“内外结合”的原则，既要有外部“推力”，即中小学校主管部门的指导和督促，又要有中小学校内部自身的“动力”，即学校领导班子自身体系建设的加强。只有做到两者的有机结合，才能更好地促进制度的落地生效。
1. 以政治建设为统领，持续加强领导班子建设
持续加强领导班子政治建设，是提升中小学校办学治校能力的关键。
一是强化政治引领。学校领导班子要深学细悟习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平总书记关于教育的重要论述精神，坚守社会主义办学方向，深入学习研究党的教育方针、路线、政策，不断提升学校内涵建设发展水平。
二是强化合作意识。实施党组织领导的校长负责制的根本目的是落实立德树人根本任务，这是学校一切工作的出发点和落脚点，应当成为学校所有领导和教师的共同目标。学校领导班子应当把落实立德树人根本任务作为第一原则，从有利于促进学生成长和发展的角度来谋划工作、深化合作、推进落实。
三是强化能力提升。学校领导班子要提升系统思维，树立全局观念，善于运用法治思维、理念和方法来观察分析及处理问题，坚决拥护学校党组织的统一领导，坚决支持校长依法依规行使职权。
2. 以机制建设为重心，不断完善科学决策体系
中小学校要完善学校决策机构，建立健全决策机制，明确学校党组织会议和校长办公会议的职责权限、议事规则，实现民主化、科学化和法治化决策。
一是健全决策规范。具体包括制定《党组织会议议事规则》《校长办公会议议事规则》等文件，明确“两会”议事决策的范围、方式和程序等内容；制定“两会”关于议题的相关规范，包括议题的提出、确定、审议等流程。议题由学校领导班子成员提出，由书记确定提交党组织决议，由校长确定提交校长办公会议决议。
二是明确决策标准。“两会”领导班子成员要通过调查研究，了解决策事项的相关情况，包括上会的目的、历史背景、来龙去脉、涉及的法律法规和规章制度、已经开展的工作情况和前置程序等，还要了解决策可能存在的潜在风险和利益冲突。如果决策事项属于专业性、技术性较强的事项，要进行评估论证及技术、政策、法律咨询，在此基础上作出正确决策。
三是把好决策程序。根据决策事项内容的不同，有不同的决策程序，“两会”必须严格按照程序进行决策。如涉及学校各级党组织建设和党员队伍建设工作、执行“三会一课”等党的组织生活制度的事项，一般由党组织会议直接决策。涉及学校发展规划、基本管理制度、内部教育教学管理组织机构设置等事项，一般由校长办公会议或者校务会议研究提出工作方案后，再提交学校党组织会议讨论决策；在学校党组织会议讨论决策后，再由校长办公会议研究制定落实的具体举措。
3. 以制度建设为抓手，深入推进全过程民主治理
中小学校要建立全面完备的民主决策制度、民主管理制度和民主监督制度，构建全过程学校民主治理的制度体系，形成制度合力，推动学校全过程民主治理，更好地发挥党组织领导的校长负责制的制度效能。
一是完善民主决策制度。学校要按照民主集中制原则，建立和完善学校党政高效协调的决策机制。凡属学校发展中的重大问题、重大决策，书记与校长之间要充分沟通酝酿、达成共识，如有必要可以通过召开党政领导班子成员务虚会、利益相关部门或人员座谈会等形式广泛征集意见，在集中集体智慧的基础上提交党组织会议和校长办公会议作出科学决策。
二是完善民主管理制度。学校要健全师生员工参与学校民主管理制度，包括民主生活制度、教职工代表大会制度、教职工评议制度、学生代表大会制度、家长委员会制度、公示制度等，特别是要建立健全校内法律救济制度，包括教师校内申诉制度、学生校内申诉制度等，为依法推进民主管理提供制度保证。
三是完善民主监督制度。学校要创新方式方法，运用数字化信息技术，发挥教职工大会（教职工代表大会）、学生代表大会和家长委员会的作用，畅通民主监督渠道，为教师、学生和家长监督学校重要事项的决策过程和执行过程提供条件，推进学校治理的民主化、制度化。
4. 以组织建设为保障，着力提升高效执行能力
执行能力是中小学校的核心竞争力，是贯彻落实党组织领导的校长负责制的关键因素。
一是优化机构设置。在横向治理上，学校可根据党建、队伍建设、学科建设、教师和学生发展等业务，对应成立若干个二级行政管理机构，由学校党政领导班子成员担任主管，一岗双责，实现党组织领导“横到边”。在纵向治理上，学校要健全学校、学科、年级三级党组织体系，推动支部设置与教育教学活动等深度结合，压实“最后一公里”，实现党组织领导“纵到底”。[3]
二是强化督促检查。书记要经常督促检查党组织决策的执行落实情况，促使党组织成员按照职责要求执行落实，推动党组织成员定期开展自我教育和自我检查，给权力和作风戴上“紧箍咒”；校长要经常督促检查校长办公会议决策的执行落实情况，督促行政领导班子成员按照职责要求，依法依规、高质高效推进工作，给管理和服务装上“助推器”。“两会”在决策部署工作任务时，要制订跟进督导计划，书记和校长按照计划督查工作的实施情况，找出实际行动存在的不足，促使具体执行人采取相应的措施来保障决议落地见效。
三是深化协同合作。党政领导班子成员以及学校各部门负责人要按照职责分工积极主动开展工作，协调配合做好职责分工交叉的工作，相互理解、相互支持，做到“到位不越位、补台不拆台”，形成工作合力，提升执行效力。
参考文献：
[1] 李奕.中小学校党组织领导的校长负责制的理论思考与实践探索[J].中国教育学刊，2021（6）：20-25.
[2] 刘德增，王智超，常青.中小学校党组织领导的校长负责制的三重逻辑[J].教学与管理，2024（3）：11-15.
[3] 鲁幽，刘晓楠.中小学校党组织领导的校长负责制实施困境与实践进路[J].中小学管理，2023（7）：25-28.
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文章来源：
《中小学管理》2024年第7期 · 本刊视点
文章编辑：崔若峰
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