江西高院发布保护营商环境典型行政案例
导读
近年来，党中央、国务院高度重视优化营商环境工作。为贯彻落实党中央、国务院关于优化营商环境的决策部署，服务和保障省委、省政府营商环境优化升级“一号改革工程”，江西高院制定了《关于进一步创新司法举措助推优化法治化营商环境的实施意见》。为通过发布优化营商环境典型案例，进一步发挥人民法院行政审判在推进法治化营商环境建设中的职能作用，江西高院在全省各级法院报送案例的基础上，综合考量案件类型、办案效果、典型意义等因素，最终筛选了8个典型案例予以发布。该批典型案例具有一定的针对性和指导性，既有通过落实“首违不罚”“过罚相当”制度原则优化营商环境的案例，也有督促行政机关守信践诺、助力诚信政府建设的案例；既有破除地方保护和区域壁垒、保障市场交易公平竞争秩序的案例，也有监督行政机关依法履行招商引资行政协议、保护企业合法权益的案例。
● 案例一 ●
江西中绿北斗科技控股有限公司
诉赣州市市场监督管理局行政处罚案
基本案情
赣州市市场监督管理局在对江西中绿北斗科技控股有限公司（以下简称中绿公司）进行检查时，发现该公司宣传墙、宣传本及宣传册上对产品宣传的内容印有“全国唯一可无限量载入的服务器”、“全国唯一十三年以上的GPS/北斗双模生产研发企业”等字样，违反了《中华人民共和国广告法》第九条关于广告不得使用“国家级”、“最高级”、“最佳”等用语的规定。该局认为中绿公司在执法人员检查后立即撤销了宣传板、召回了宣传手册，其违法情节及社会危害性并不严重，应对中绿公司减轻处罚，遂决定对该公司罚5万元并责令其改正违法行为、在相应范围内消除影响。中绿公司不服，提起行政诉讼。
调解结果
赣州市中级人民法院认为，修订后的《中华人民共和国行政处罚法》已明确规定“首违不罚”制度，且赣州市人民政府也发布了《赣州市轻微违法行为不予处罚清单》，中绿公司的违法行为尚属首次，且及时进行了纠正，违法情节轻微，符合上述法律及文件中规定的不予处罚的情形。赣州市市场监督管理局对中绿公司作出罚款5万元的行政处罚与法律规定不符，赣州市中级人民法院遂向该局发出司法建议，建议该局撤销对中绿公司罚款5万元的处罚。赣州市市场监督管理局采纳了上述司法建议，撤销了被诉行政处罚决定，中绿公司向赣州市中级人民法院申请撤回上诉及起诉。
典型意义
本案是人民法院适用“首违不罚”规定，为市场主体营造宽松和谐的法治化营商环境的典型案例。增加“首违不罚”规定是行政处罚法修订的亮点之一，这一修订契合了教育与处罚相结合的行政处罚原则，为柔性执法提供了法律依据和支撑，不仅有助于规范执法裁量、减少过度处罚，亦可以减轻企业负担、保护企业创业积极性。本案中，中绿公司的违法行为尚属首次，危害后果轻微并及时进行了纠正，符合“首违不罚”规定适用的情形。人民法院通过司法建议的方式促使行政机关在诉讼中主动撤销被诉行政处罚决定，中绿公司最终撤回上诉及起诉，实现了争议的实质性解决。该案的处理有效发挥了“首违不罚”制度的功能，强化了包容审慎监管的理念，促进了行政处罚向既有力度又有温度的良法善治方向发展。
● 案例二 ●
江西萝卜潭旅游开发有限公司
诉奉新县人民政府行政补偿案
基本案情
2001年，奉新县人民政府与苏某签订旅游项目投资开发合同，同意苏某投资1000万元设立江西萝卜潭旅游开发有限公司（以下简称萝卜潭公司），在当地进行旅游项目开发。合同履行过程中，奉新县人民政府以相关政策变化为由，解除了该合同并收回了案涉奉新县百丈山——萝卜潭风景名胜区景区，但一直未对萝卜潭公司进行补偿。双方协商多年未果，萝卜潭公司提起行政诉讼。
调解结果
案件审理过程中，奉新县县长作为行政机关负责人参加了庭审，在宜春市中级人民法院的主持下，双方当庭就补偿争议达成协议：奉新县人民政府就解除合同并收回景区一次性补偿萝卜潭公司各项经济损失870余万元，并于调解书生效之日起一个月内付清。
典型意义
本案是人民法院合理运用行政机关负责人出庭应诉的方式，促进行政争议实质性化解，保护企业合法权益的典型案例。《中共中央、国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》突出强调了要完善政府守信践诺机制、大力推行法治政府建设和政务诚信建设。行政机关与市场主体签订行政协议后应当诚信恪守、自觉履行，确因公共利益需要变更或解除协议的，应当及时予以补偿。本案中，涉案标的金额较高，争议历时较长，矛盾处理难度较大，并在当地引起了一定的社会关注。案件的处理不仅涉及企业的产权保护，还事关诚信政府建设。人民法院通过推动行政机关负责人出庭、邀请企业代表旁听庭审等方式方法，促使行政机关践行承诺，让企业感受到当地政府“新官”对“旧账”负责的担当精神，及优化营商环境的坚定决心。
● 案例三 ●
江西恒达二手车交易市场有限公司
诉鹰潭市余江区商务局、
鹰潭市余江区人民政府
行政许可及行政复议案
基本案情
江西恒达二手车交易市场有限公司（以下简称恒达公司）经营范围为二手车市场服务管理等。2019年该公司向鹰潭市余江区商务局（以下简称余江区商务局）提交了二手车交易市场备案申请。余江区商务局审查认为，恒达公司的设立不符合鹰潭市二手车行业发展规划目标，未提供二手车交易市场经营固定场所证明资料，不符合二手车交易市场经营备案的申请条件，故决定不予备案。恒达公司不服，向鹰潭市余江区人民政府（以下简称余江区政府）申请行政复议。余江区政府复议维持了余江区商务局的行政行为。恒达公司不服，提起行政诉讼。
调解结果
南昌铁路运输中级法院多次与余江区政府、余江区商务局进行法律法规政策释明，并组织双方当事人进行协调，最终促使余江区商务局同意在恒达公司重新申请后依法予以备案，恒达公司向该院申请撤诉。
典型意义
本案是人民法院助力实行统一市场准入制度，破除地方保护和区域壁垒，优化营商环境的典型案例。《中共中央、国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》指出，要实行统一的市场准入制度，严禁各地区各部门自行发布具有市场准入性质的负面清单。《最高人民法院关于为加快建设全国统一大市场提供司法服务和保障的意见》要求，依法审理涉市场准入行政案件，遏制不当干预经济活动特别是滥用行政权力排除、限制竞争行为。本案中，余江区商务局以地方政策文件为依据，对申请人施加不合理的市场准入限制条件的行为，破坏了市场交易的公平竞争秩序。法院在案件审理过程中组织双方进行协调，同时强化法律法规政策的释明工作，使行政机关自行纠错并同意做好事后监管工作，及时清理废除妨碍统一市场和公平竞争的规范性文件。该案的处理充分发挥了行政审判在加快建设全国统一大市场方面的规范、引领和保障作用。
● 案例四 ●
万年县城市植物公园开发管理有限公司
诉万年县自然资源局行政处罚案
基本案情
2020年，万年县城市植物公园开发管理有限公司（以下简称开发公司）经请示获准同意启动珠溪公园北门广场及管理用房建设，但开发公司在相关规划建设手续未完成时即开工建设。万年县自然资源局对该公司未批先建的行为，作出没收全部建筑物并处建设工程总造价8.5%罚款的行政处罚决定。该行政处罚决定作出后，经相关专业机构及专家论证，认定案涉建筑物由平屋顶调整为符合规划要求的坡屋顶的优化措施是可行的。开发公司不服案涉行政处罚决定，提起行政诉讼。
裁判结果
上饶市中级人民法院认为，万年县自然资源局在作出处罚决定前未对案涉建筑物是否具有整改的条件和可能性进行调查和区分，直接处以没收全部建筑的行政处罚不当，但鉴于开发公司确实存在未批先建的违法事实，判决撤销行政处罚决定中“没收建筑物”的部分，责令万年县自然资源局90日内对案涉建筑物是否应当没收重新调查处理。
典型意义
本案是人民法院监督行政机关合理行使处罚裁量权的典型案例。《优化营商环境条例》第六十条规定，国家健全行政执法自由裁量基准制度，合理确定裁量范围、种类和幅度，规范行政执法自由裁量权的行使。《中华人民共和国行政处罚法》第三十四条规定，行政机关可以依法制定行政处罚裁量基准，规范行使行政裁量权。本案中，住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》规定，对违法建设行为实施行政处罚时，应当区分尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形和无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。万年县自然资源局未对案涉建筑物是否可以采取改正措施予以研判，直接作出没收全部建筑的行政处罚决定与上述规定不符。人民法院判决撤销并责令重作是对行政机关自由裁量权的合理制约，有助于引导处罚裁量权更加符合“过罚相当”原则。
● 案例五 ●
九江弘达石油化工有限公司
于都仙下加油站诉赣州市
行政审批局行政许可案
基本案情
2012年，江西省商务厅作出规划确认通知，同意九江弘达石油化工有限公司于都仙下加油站（以下简称仙下加油站）建设地址为于都县仙下乡福星村南胞组，规划编号为G7-185号。在该加油站筹建过程中，于都县城乡规划建设局、于都县仙下乡人民政府认为该选址不符合仙下乡总体规划，将建设地址调整为仙下乡潭石村石下组省道旁，并逐级报江西省商务厅批准。江西省商务厅于2014年作出同意调整规划确认地址的批复。2020年，仙下加油站向赣州市行政审批局申请成品油零售经营许可。赣州市行政审批局认为，仙下加油站建设地址调整后的实际地址位于S219省道旁,属于国省道网点,与G7-185规划点属性不符,遂作出案涉成品油零售经营不予批准决定。仙下加油站不服，提起行政诉讼。
裁判结果
本案审理过程中，经赣州市中级人民法院发函询问，江西省商务厅复函明确案涉2014年规划调整的批复依然有效。赣州市中级人民法院认为，在江西省商务厅已经批复同意仙下加油站规划地址的情况下，赣州市行政审批局又以规划地址不符要求为由作出不予批准决定，没有事实和法律依据，故判决撤销该决定，责令赣州市行政审批局在法定期限内重新作出行政行为。
典型意义
本案是人民法院监督行政机关依法实施行政许可的典型案例。《法治政府建设实施纲要（2021－2025年）》指出要进一步精简行政许可事项，大力归并减少各类资质资格许可事项。在深入推进“放管服”改革背景下，对实行行政许可管理的事项，行政机关应当优化审批服务，提高审批效率。企业经营涉及多个行政许可事项的，后续行政许可中不应再对已经取得行政许可的特定事项再行审查，不当增加市场主体负担。本案中，在江西省商务厅已经批复同意仙下加油站建设地址调整的情况下，赣州市行政审批局仍然以调整的建设地址不符合规划为由，拒绝作出成品油零售经营许可，属于重复审查。人民法院对此予以纠正，保障了企业的经营权益，有助于促进行政许可的实施向减轻企业负担、改善投资环境的方向发展。
● 案例六 ●
福建中气集团有限公司
诉南丰县人民政府行政协议案
基本案情
2013年8月，南丰县人民政府与福建中气集团有限公司公司（以下简称福建中气公司）签订投资合同，约定将该县某园区管道燃气建设与供应特许该公司经营30年，明确项目固定资产投资为5000万元，并约定福建中气公司在南丰县成立项目公司。同年9月，项目公司与南丰县建设局签订特许经营协议，约定项目公司的股东或股权结构发生变化应当在有关事项出现后十日内提交书面备案报告。2019年，福建中气公司转让了项目公司全部股权。2020年，南丰县人民政府以福建中气公司转让项目公司全部股权构成根本违约为由单方解除合同。福建中气公司不服，提起行政诉讼。
裁判结果
江西省高级人民法院认为，南丰县人民政府认定福建中气公司转让项目公司股权的行为构成根本性违约，与双方协议约定相悖。同时，南丰县人民政府也未提供证据证明其他存在因公共利益考虑而需要单方解除协议的情形，其单方解除协议的事实与法律依据不足，遂判决撤销南丰县人民政府的解除合同行为。
典型意义
本案是人民法院监督行政机关依法行使行政协议单方解除权，保护企业合同权益的典型案例。行政协议是为了实现行政管理目的签订的协议，因此行政机关享有行政优益权，其内容包括行政机关的单方解除权，即行政机关在符合法定条件情况下，有权决定解除协议。因行政优益权体现了行政权单方性、强制性等特点，为保障协议相对人的权益，行政优益权的行使必须受到严格制约。《优化营商环境条例》第三十一条规定，地方各级人民政府及其有关部门应当履行依法订立的各类合同。对行政协议约定的事项，除因国家利益、公共利益需要确需改变的，行政机关应予以遵守。本案中，案涉单方解除行为既没有协议约定，也不符合行政机关行使行政优益权的条件，人民法院判决撤销该行为，有效制约和监督了行政机关单方解除权的行使，有利于保障特许经营协议的稳定，保护特许经营权人的合法权益。
● 案例七 ●
鲍某诉乐平市工业和信息化局、
乐平市市场监督管理局行政强制案
基本案情
鲍某是原江西九二盐业有限责任公司上饶分公司的经营者，2017年12月26日，原乐平市盐务局作出乐罚登存通字［2017］第A（001）号先行登记保存证据通知书，决定对该分公司所有的44.43吨食盐予以先行登记保存。自2017年12月26日至2018年1月2日，以扣押实物的方式，将该批食盐存放于原乐平市盐务局。至2021年被查扣的食盐仍未归还，致使该批食盐超过保质期。期间，原乐平市盐业局被撤销，由乐平市工业和信息化局及乐平市市场监督管理局继续行使其职权。鲍某不服，提起行政诉讼。
裁判结果
景德镇市珠山区人民法院认为，原乐平市盐务局的先行登记保存证据通知载明了扣押期限为2017年12月26日至2018年1月2日，但到期后没有采取后续措施，违反了相关法律规定。鉴于该扣押行为不具有可撤销内容，遂判决确认扣押食盐行为违法。一审宣判后，双方当事人均未提起上诉。
典型意义
本案是人民法院积极履行审查职责，引导和规范行政机关依法对企业财产实施强制措施的典型案例。《江西省优化营商环境条例》第十三条规定，严禁违反法定权限、条件、程序对市场主体的财产和企业经营者个人财产实施查封、冻结和扣押等行政强制措施。但实践中，个别行政执法机关以登记保存证据为由对企业财产实施扣押。证据先行登记保存本是为确保执法机关在特殊情况下，收集保存违法行为的证据材料而设立的制度，其与查封、扣押等行政强制措施在执行的期限和实施方式上有明显的区别。本案中，原乐平市盐务局以登记保存之名长期扣留行政相对人物品，侵犯了企业的财产权。人民法院判决确认该行为违法，明确了先行登记保存证据与采取行政强制措施的边界，对于遏制类似“以登记保存为名”“行行政强制之实”的行为具有警示作用，有助于规范监督行政执法活动、保障市场主体财产安全。
● 案例八 ●
肖某某、朱某某诉抚州高新技术产业
开发区管理委员会行政协议案
基本案情
2013年，庄某某与抚州高新技术产业开发区管理委员会（以下简称抚州高新区管委会）签订投资兴办企业入园合同，约定由抚州东聚科技有限公司（以下简称东聚公司）签订相关协议并投资生产。2020年，东聚公司与抚州高新区管委会签订退园补偿协议，因东聚公司无法继续履行投资兴办企业入园合同，双方同意终止履行该入园合同，东聚公司退出园区，抚州高新区管委会给予相应补偿。抚州高新区管委会在支付了约定的第一笔补偿款后，认为东聚公司未在协议约定的期限内缴清所欠税费及相应滞纳金，决定扣除东聚公司的奖励金67万余元并收取违约金。东聚公司依法注销后，其原股东肖某某、朱某某不服，提起行政诉讼。
裁判结果
江西省高级人民法院经审理认为，根据《江西省房产税施行细则》第八条、《江西省城镇土地使用税实施办法》第十一条的规定，东聚公司未能如期清缴案涉税款系因客观原因所致，不应认定东聚公司存在主观违约行为。抚州高新区管委会以东聚公司未能在退园补偿协议约定的期限内缴清税款为由，提出不向肖某某、朱某某支付退园补偿协议约定的奖励金67万余元的主张不能成立。经调解，双方达成调解协议。
典型意义
本案是人民法院妥善处理无法实现预期目标的招商引资项目退出争议的典型案例。营商环境不仅关乎招商引资政策是否兑现，而且与招商引资目标无法实现后能否妥善处理密切相关。招商引资既要做到“引得进来”，也要确保“退得出去”。对经评估确属无法实现预期目标的招商引资项目进行妥善处置，既可以及时防止因招商引资项目失利导致各方损失进一步扩大，也可以有效避免因招商引资争议对当地营商环境造成不利影响。本案中，当事人签订退园补偿协议后，双方因履约责任发生争议。为实质性化解争议并避免可能对当地营商环境造成不利影响，江西省高级人民法院通过深入基层开展巡回审判，在充分听取当事人意见的基础上，积极以调解的方式促进争议实质性化解，畅通招商引资退出渠道，为各类市场主体营造稳定、公平、可预期的发展环境。