徐建刚：破局与前奏 ——从20世纪80年代的上海改革看浦东开发开放

　　2000年8月，浦东新区区委、人大、政府、政协、纪委举行揭牌仪式

　　1990年4月18日，时任国务院总理李鹏在上海大众汽车有限公司成立５周年庆祝大会上，代表党中央、国务院宣布，同意加快开发浦东。浦东是中国改革开放的窗口和中国社会主义现代化建设的象征。浦东开发开放是中国改革开放历程中最重要的事件，也是上海改革开放后重新崛起最重要的一环。回望浦东开发开放的历程，必须从中国和上海改革开放40余年的历史维度来回顾和总结。

　　浦东开发开放是1990年4月正式起步的，政治起点很高，是中国新一轮改革开放的标志。思想起点也很高，是全方位对内对外开放。浦东开发开放有自身的特点，如果作一个简单的归纳，大致有以下３个方面：　　一是成就大。浦东开发开放不仅仅局限于浦东本身，而是作为中国改革开放的龙头，是邓小平当年所说“把上海搞起来是一条捷径”中的关键环节，担负着开发浦东、振兴上海的重任。而且由点到面，带动、影响和辐射了长江三角洲和整个长江流域。　　二是起点高。浦东开发开放从一开始就确定了“不搞特区搞新区”的思路，不是沿海经济特区简单的翻板，不是从“三来一补”加工工业起步，而是宽领域、多层次、全方位的对外开放。其涉及的领域，从一开始就从现代经济最核心的要素起步，如现代市场体系、金融、企业制度等。　　三是周期短。浦东开发开放建设速度非常快，以时间跨度来计算，前后仅仅10年时间就基本成型，取得了巨大成就。在此期间，基本没有出现重大失误和政策调整，这也同其他一些开发区形成鲜明对照。　　基于这样的判断，我们可以得出一个基本的结论，浦东开发开放的成功，不是“政策空降”的产物，不是以政策和项目推动发展，而是以制度突破和创新为动力，是我国改革开放深化的必然成果。
浦东开发开放30周年庆祝大会（来源：新华社）
　　习近平总书记曾指出：“我们必须把上海的未来发展放在中央对上海发展的战略定位上，放在经济全球化的背景下，放在全国发展的大格局中，放在国家对长三角区域发展的总体部署中来思考和谋划。”总书记的讲话是对上海未来的要求，同时也是我们思考整个上海改革开放，以及浦东开发开放的视角和切入点。　　按照这个思路，可以看出20世纪80年代的改革开放有3个维度：国际形势的变化、经济全球化的逐步发展和深入、科学技术特别是信息技术的发展、国际冷战逐步结束带来的国际政治秩序的新变化；中国从计划经济向有计划的商品经济的转变，其中包括1978年党的十一届三中全会确定的全党工作重心转移到经济建设上来，1982年党的十二大提出有中国特色社会主义的道路和本世纪翻两番的目标，以及1984年城市经济体制改革的开始；上海发展的阶段、责任、能力和贡献。　　搞清楚大的背景，我们才能进一步加深对20世纪90年代改革的理解，理解上海80年代的改革从哪些方面重构了上海，对90年代浦东开发开放起了哪些铺垫作用。经梳理，主要有以下3个方面： 

一、发展思路的变化，

多功能中心城市的重新构建

　　1982年对中国改革开放是一个非常重要的历史年份，在党的十二大上，邓小平提出了走有中国特色社会主义道路。我们一般意义上把这个作为中国特色社会主义道路的起步。同时，大家还应注意到，在这次党代会上，当时的党中央总书记胡耀邦提出了翻两番的目标，即到20世纪末实现工农业生产总值翻两番。这是中国改革开放非常重要的目标。　　围绕这个发展目标，引发了上海发展思路的变化。从1978年开始，上海有一个工业改造与振兴的调查项目。这个课题当时的本意并不是为改变发展思路，而是研究如何进一步加大上海工业生产发展的力度。因为随着1978年以后全党把工作重心转移到经济建设上，上海首先考虑如何在新时期为国家做出更大贡献。上海是全国最大的工业品生产地，最大的贡献就是生产出更多的工业品为国家服务，进一步满足人民群众的需求。课题是从这方面开始调查的，就是想如何扩大上海工业的生产能力和产品的更新。调查前后花了3年的时间，到最后实际脱离了课题的初衷和本意，而是从更高层面对上海发展思路的反思和思考。　　当时调查有个基本判断，按照党中央本世纪末工农业生产总值翻两番的要求，上海将面临巨大的困境，如果要实现工农业生产总值翻两番，上海工业生产要有两个基本的前提：一是全国各地提供的工业原材料供应量翻两番，因为上海工业生产的原材料都属于国家计划调拨控制；二是上海工业生产企业的规模必须扩大翻两番。但事实上这两个基本条件在当时都是不可能实现：全国各地不可能给上海提供工业生产翻两番的工业原材料，国家当时调拨给上海的原材料已经从原来的100%逐步下降到40%；上海工业企业本身从规模上也不可能实现扩大翻两番，当时上海工厂布局，主要集中在150平方公里中心城区，已经将生产能力扩张到极致了。当时上海有两个词：“大楼工厂”“马路仓库”。“大楼工厂”就是挖潜改造，把许多原来中心城市的办公大楼变为工厂企业，如上海外滩许多原来的金融大楼就被改造成工厂企业。“马路仓库”就是许多工厂企业因为没有仓库，把原材料和产品直接堆放在马路上。　　所以说，这是当时上海无法破解的难题。调查的结论是，上海的工业生产能力在当时条件下，已经走到极致。同时，上海曾经占全国优势的工业产品，已经不再拥有传统的优势。有个形象的比喻，上海是用20世纪30年代的设备，60年代的技术，造80年代的产品。1983年，上海还发生了一件标志性的事件，广州塑料凉鞋在上海商业地标第一百货商店搞展销会，无论是款式还是价格，都比上海本地产品更受欢迎。“广货北上”对上海工业产品，特别是日用消费品产生了巨大的冲击。　　因此，按照传统的发展路径走下去，上海在20世纪末不可能翻两番。这个结论的出现，就引出了“上海向何处去”的大讨论。　　1980年10月，《解放日报》发表《十个第一和五个倒数第一说明了什么？》 ，文章列举了上海在经济上的10个全国“第一”和5个倒数“第一”：
　　一、工业总产值占全国八分之一强，产值之大，居全国各省市第一位；二、出口总产值占全国四分之一强，其中本市产品占60%，创汇之多，居全国第一位；三、财政收入占全国总收入的六分之一，上缴国家税利占中央财政支出三分之一，上缴之多，居全国第一位；四、工业全员劳动生产率1979年为30，013元，高于全国各省市平均数1.5倍以上，居全国第一位；五、工业每百元固定资产实现的利润，1979年全市平均63.73元，为全国平均数的四倍，居全国第一位；六、工业资金周转率为69.5天，周转之快，为全国大城市的第一位；七、按人口平均计算每人每年国民生产总值，1979年为1，590美元，生产水平之高，居全国第一位；八、能源有效利用率，1979年为33%，高于全国平均28%的水平，居全国第一位；九、商品调拨量，上海商业部门调往各地的日用工业品占全国调拨量的45%，居全国第一位；十、输送技术力量，解放以来上海迁往内地的工厂300多家，并通过其他各种途径，输送技术人员、技术工人100万人，居全国首位。　　上海也有全国“倒数第一”的，其中主要有这5项：一、市区每平方公里平均有4.1万人，城市人口密度之大，为全国之“最”；二、建筑密度高达56%，按人口平均计算，每人拥有道路仅1.57平方米，绿化面积仅0.47平方米，建筑之密、厂房之挤、道路之狭、绿化之少，均为我国大城市之“最”；三、上海市区按人口平均计算，每人居住面积为4.3平方米（包括棚户、简屋、阁楼在内），4平方米以下的缺房户有918，000多户（其中困难户、结婚户、特困户、外地调沪无房户共69，000多户），占全市户数50%左右，缺房户比重之大，为全国大城市之“最”；四、上海平均每万辆车一年死亡人数为42.5人，车辆事故为全国大城市之“最”；五、由于三废污染严重，上海市区癌症发病率之高为全国城市之“最”。文章在分析这些现象的原因时，得出结论，上海在经济发展指导思路上出现了偏差：重生产，轻消费；重挖潜，轻改造；重速度，轻效果；重积累，轻补偿。

　　“上海向何处去”的大讨论，从理论界开始，最后演变为一场全市上下共同参加的大讨论。这场大讨论的最高潮就是“上海经济发展战略战役研讨会”。
　　1984年9月，中央为了解决上海城市发展的问题，国务院专门派了宋平和马洪带队的调查组，到上海主持召开了“上海经济发展战略战役研讨会”。这是一次在上海发展史上有着非常重要意义的会议，对整个上海的发展思路产生了很大的扭转作用。这次会议主要围绕着上海未来的发展方向、目标、路径、方法4个方面进行讨论：关于上海未来定位；关于上海产业结构的调整；关于上海扩大开放；关于上海城市空间布局。最终形成的成果就是1985年国务院批转的《关于上海经济发展战略的汇报提纲》，提纲围绕着上述的几个问题，提出了很明确的方向。
　　1.关于上海的城市定位，明确提出了上海应该从传统的工业基地向多功能中心城市转变。　　2.关于产业结构调整，上海要大力发展“第三产业”，更好发挥经济中心的作用，淘汰宏观效益差、没有发展前途的行业和产品。当时的“第三产业”是打引号的，我们回顾中国改革开放的历史就可以看到，“第三产业”的概念进入到大陆，就是在这次会上提出的，原来都是搞工农业总产值。因为按照传统的理论，“第三产业”的交换是不产生价值的。为什么要着重提出这个问题？因为他们有一个判断，上海向多功能中心城市变化的标准，最重要的就是交换和服务，如果不把这部分这计入产值，上海的经济中心的作用就不能发挥。所以上海是中国第一个做“第三产业”统计的城市，第一个引入了“第三产业”的城市。当时还不叫国内生产总值（GDP），而是国民生产总值（GNP），这是非常重要的变化，所以这个研讨会在当时起到了一个非常重要的作用，由此引发了考核整个上海工业经济的要求。考核上海的经济工作，应该把上海为全国的“四化”服务做贡献，把“第三产业”产值作为重要的指标，这是对上海的新要求。　　3.扩大开放，对内对外两个扇面，逐步走向以对外开放为主，起沟通内外的桥梁作用。　　4.有关上海的城市空间布局，《汇报提纲》明确提出要创造条件开发浦东，筹划新区建设，今后新建的工业企业放到新区，将老市区内的一部分老企业逐步转移到新区进行技术改造。由此可见，当时对浦东开发开放的思想定位与1990年的浦东规划有所不同，还只是作为承接整个城区工业转移的功能，但是1986年对上海整个的发展布局有了新的定位。
　　1980年上海开始编制自己的城市规划，1986年2月和3月，上海城市发展战略研讨会又召开了两次，形成了北上、南下、西扩、东进4个方案。1986年10月，国务院关于上海市城市总体规划方案的批复，提出重点发展金山卫和吴淞的南北两翼，加速若干新区的建设。北上南下，北面有上海的宝钢，南面有金山石化。当时还有一个考虑，这两个地区都靠近港口，港口和整个产业是可以结合起来的，但同时还提到了浦东：当前，特别要注意有计划地建设和改造浦东地区，要尽快修建黄浦江大桥及隧道等工程，在浦东发展金融、贸易、科技、文教和商业服务设施，建设新居住区，使浦东地区成为现代化新区。

上海市浦东新区开发国际研讨会

　　从1984年召开第一次战略研讨会，到1986年获得中央批复，至1988年，浦东开发开放就开始付诸实践了。最早发表关于浦东开发开放文章的是陈坤龙，1980年2月他在《基建情况》上发表了《在浦东新区建设新市区》。1987年7月上海市专门成立了开发浦东咨询研究小组，1988年举行了浦东国际研讨会，1989年完成了总体规划的初步方案，同年10月朱镕基提出上海进一步开放浦东， 11月上海成立了浦东开发开放领导小组。　　浦东开发开放并不是凭空而来，它借助了1983年整个城市大发展的思路，如果没有这样的基础，也不会有1990年时任国务院总理李鹏到上海宣布浦东开发开放。

二、传统计划经济体制的突破，

市场机制的逐步引入

　　中国改革开放的进程，渐进改革、逐步深入是重要的特征。而具体到上海，一般都认为上海20世纪80年代是中国改革开放的“后卫”，改革开放的力度和广度都不如南方经济特区。但事实上，回顾上海80年代的改革开放，可以清楚看到，上海在当时的条件下，在深化改革的各个方面都做了大量的探索，为90年代改革的全面铺开创造了条件。比较典型的有以下几个方面：　　其一是传统计划经济体制的突破。尽管浦东真正开发开放是在1992年，引入了市场机制，但此前上海在20世纪80年代所做的很多探索，为90年代大的突破做了很好的铺垫。我们现在讲市场机制，往往从企业、市场、政府、社会保障4个方面考虑，而恰恰这几个方面在80年代的上海都已经做了很大的突破，也为90年代的大发展奠定了基础。从企业方面来说，围绕着“权、责、利”三者关系的调整，上海国有企业的改革逐步深化：1982年开始企业整顿，全市2000多家企业用3年时间完成，主要内容是完善经济责任制；1984年开始“三配套”“四配套”改革，实行厂长负责制；1986年改革行政性公司，开始实行劳动合同制；1987年开始推行全员承包制。

　　其二是土地制度的改革。1988年8月，上海以国际招标的形式推出虹桥经济技术开发区26号地块，土地面积1.29公顷，日本孙氏企业以2805万美元的价格中标成功，土地使用年限50年，每平方米土地出让金2170美元，在海内外引起强烈震动。尽管金额不大，但却具有破冰意义，释放出推进改革开放的坚强意志和决心，也为中国大陆地区开展土地批租积累了经验。上海由此成为改革开放后中国大陆第一个按照国际标准开展土地批租的城市，拉开了中国土地使用制度改革的序幕。浦东开发开放后的土地批租实际上是借鉴了这一思路和模式。　　其三是对外开放的扩大。1981年7月，上海信托投资公司成立，1986年成功在日本发行武士债券250亿日元；1983年6月，上海闵行经济技术区，面积3.5平方公里，工业项目为主、外商为主、出口型为主；1984年5月，虹桥经济技术开发区，面积0.652平方公里，以外贸为主；1988年6月，漕河泾新兴技术开发区，面积6平方公里，以高新技术产业为主；1986年8月，国务院批准上海扩大利用外资“九四专项”，规模32亿美元。上海20世纪80年代建设的各个经济开发区也是不同定位、各有特色，这些思路对90年代浦东各个开发区的定位，具有非常大的参考价值。

上海飞乐音响公司发行的股票

　　另外就是财政金融体制的改革。1984年11月，上海飞乐音响公开发行股票；1986年12月，国营上海电真空公司试行股份制改革；1986年9月，上海工行静安证券营业部代理个人股票买卖；1988年，中央决定对上海财政实行“基数包干上交，一定五年”，以解决上海财政收入连续下降的情况（1985年181.59亿元；1986年176.1亿元，下降3%；1987年165亿元，下降6.2%），扩大上海财政自主权。

三、干部队伍的建设，

从革命化到“四化”

　　政治路线确定后，干部决定一切。在全党中心工作转移到经济建设上来之后，如何使党的干部队伍适应这一新变化和新要求，是一项十分紧迫的课题。邓小平最早意识到这一问题，把它作为一项战略任务向全党提出。1980年8月， 邓小平在中共中央政治局扩大会议上提出：在注意选拔干部政治标准的前提下，“干部队伍要年轻化、知识化、专业化，并且要把对于这种干部的提拔使用制度化”，同年12月，邓小平在中共中央工作会议上又指出：“要在坚持社会主义道路的前提下，使我们的干部队伍年轻化、知识化、专业化，并且要逐步制定完善的干部制度来加以保证。提出年轻化、知识化、专业化这三个条件，当然首先是要革命化，所以说要以坚持社会主义道路为前提。” 1982年12月，在中共十二大上，干部“四化”标准被写入了大会通过的新党章。革命化就是要求干部具备坚定正确的政治方向，拥护党的基本路线，全心全意为人民服务；年轻化就是要求干部队伍年富力强，保持不断开拓创新的旺盛活力；知识化就是要求具有较高的科学文化知识，能够担负领导实现社会主义现代化建设的重任；专业化就是要求干部掌握本行业的专门知识，具备业务管理和组织领导能力。　　上海是如何贯彻落实中央这一要求的呢？笔者把上海市主要领导，也就是市委常委会和市政府领导班子的年龄和文化程度做了结构变化的统计，从中大致可以看出上海领导班子的“四化”结构变化：　　1980年，市委常委会成员平均年龄62岁，其中大专以上文化程度占47%；上海市政府班子平均年龄63岁，大专以上文化程度占53%。经过干部队伍“四化”调整，1985年，上海市委常委会成员平均年龄52岁，大专以上文化程度69%；1984年，上海市政府班子平均年龄51岁，大专以上文化程度占100%。　　从数据可以看到，上海干部队伍的“四化”建设力度非常大，从1984年后进入上海领导班子的大部分干部，一直干到20世纪90年代，整个班子非常稳定和完整，这对上海的改革开放以及浦东开发开放作用非常大，如果80年代这批干部没有进入领导层，没有前面的改革开放经验积累，没有干部的培养，这是干不成的。

　　同时，上海干部和全国其他地方干部不一样的很重要的一点，是上海20世纪80年代初，就开始利用各种渠道和途径，大规模派干部到国外进修学习，力度之大，在全国是没有的。在上海外向型干部的培训方面，比较重要的有：上海经济系统赴日本，以研修生名义学习企业管理 ；赴香港举办培训班学习工商管理；赴美国以友好城市名义举办专题学习培训班；赴美国、英国、加拿大、澳大利亚等国举办外向型干部培训班，等等。这一大批干部赴国外进修学习，不仅学到了先进的管理经验，同时也开阔了眼界，对上海90年代的改革开放影响非常大。　　总之，上海20世纪80年代的改革实践，为90年代以浦东开发开放为标志的大发展，作了思想储备、经验储备、干部储备。如果没有这些储备，90年代的上海大发展便无从谈起。

浦东陆家嘴今貌（来源：网络）

　　（作者系中共上海市委党校常务副校长、上海行政学院常务副院长）


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来源 /《现代上海研究论丛》第15辑图书编辑 / 唐旻红微信编辑、制作 /丁达转载请注明来自“党史镜报”微信公众号