政府职能部门如何开辟新地盘？——以F市民政局推动社会工作发展为例
作者简介
叶托，华南理工大学公共管理学院，副教授
周婷，华南理工大学公共管理学院，硕士研究生
地盘现象是政府组织部门分工的附带产物，有着多种表现形式。既有研究普遍关注地盘病，探讨其“病因—病症—病方”，但是本文运用系统分析方法从“机遇窗口(输入)—行动策略(反应)—新地盘开辟(输出)”的角度构建了一个政府职能部门开辟新地盘的过程模型，并结合F市民政局推动社会工作发展的案例，深入分析影响该过程的各种因素。开辟新地盘的机遇窗口通常是被众多制度锁链关闭的，只有在特定的环境需求力量和议程设定力量的共同冲击下，才会开启。当机遇窗口开启之时，政府职能部门通常会采取标记、塑造和防卫等行动策略来开辟新地盘。开辟新地盘的成败往往取决于本级政府的指令性和职能部门的自主性之间能否进行良性的互动。本文的研究有助于加深对政府组织部门分工的理解。
1、问题提出与文献综述
部门分工是现代政府组织的基本特征之一。马克斯·韦伯将部门分工定义为“各部门有(通常是)依据规则——法律或行政章程——而来的、明确的‘权限’”，并认为，由于切实贯彻了劳动分工和专业化的原则，部门分工能够大幅度地提升政府组织的行政效率。然而，学者们很快就注意到，部门分工也会附带产生一种典型的非预期性负功能——地盘病。在分工履职的同时，政府的各个职能部门会将本部门的职能范围和政策领域视为不允许其他部门插手的排他性地盘。地盘(turf)意味着，一个政府职能部门“掌控一个特定的技能领域，一个界限分明的服务对象或会员群体，以及对某种职能、服务、目标、议题或业务的无可争议的管辖权。......赋予组织争取资源的合理权利和有利位置。这些资源既包括议题和业务，也包括资金、时间、人力和名誉”。Bardach简化了上述定义，提出地盘即是“问题、机会和行动的特定领域，在该领域内某一部门行使合法的权威。”所谓的地盘病是指，政府职能部门习惯于从保护或扩大地盘的视角思考问题和采取行动，结果导致职能部门之间各自为政、壁垒森严、协作困难、冲突频繁。在地盘病的影响下，政府职能部门不仅会因为人员、机构、预算、职能等资源分配问题闹得不可开交，而且很容易将一些部门间合作视为对己方地盘自治的严重威胁。由于当前大多数的公共问题都具有跨部门的性质，地盘病已被普遍视为国家治理体系面临的一个重要障碍。
现有国外文献主要从三个角度深入探讨政府职能部门的地盘病。第一个角度关注的是地盘扩张。上世纪50年代中期，西里尔·帕金森发现，在政府组织中，行政人员和工作任务的数量存在自我膨胀的必然趋势，也即著名的帕金森定律;到了70年代，威廉姆·尼斯坎南又运用经济学的方法提出了一个影响深远的预算最大化模型。这些研究与诸多的跟进研究都试图论证，政府职能部门具有天生的地盘扩张倾向，会锲而不舍地追求扩大人员规模、预算资金和运作范围。第二个角度关注的是地盘自治，它是在批判地盘扩张视角的基础上发展起来的。一些秉持该视角的学者认为，地盘扩张视角是二战后“大政府”横行的特定产物，根本无力解释20世纪80年代之后的“小政府”改革运动。在此基础上，詹姆斯·威尔逊提出，政府职能部门最在意的是地盘自治而非地盘扩张，它们“通常愿意接受较大的控制权但给予较少的经费，而不是获得较多的经费但却只能享有较少的控制权。”第三个角度关注的是地盘破解。如果说地盘扩张和地盘自治的角度更多探究的是地盘病的病因和症状，那么地盘破解的角度则将目光聚焦在地盘病的救治之上。为了消除地盘病带来的危害，学者们探讨了大量可以促进政府职能部门间合作的方法，比如拉塞尔·林登从组织结构变革的角度提出了无缝隙政府，尤金·巴达赫从合作管理能力的角度提出了管理“巧匠”，简·芳汀从信息技术的角度提出了虚拟政府。Perri6等试图将这些研究有机地整合起来，由此提出了致力于救治地盘病、推动部门间协调合作的整体性治理(HolisticGovernance)理论。沿着Perri6的思路，不少学者也开始尝试运用网络理论、交往理论、战略管理理论等来构建一种系统而全面的跨部门治理框架。
与此同时，中国政府的地盘病现象也是学者热衷讨论的学术主题，相关的研究大致可以分成两类。第一类研究着重分析地盘和地盘病在中国的具体表现——部门分割。早在计划经济时代，由于权力和资源集中在中央政府的各个部委，而且各个部委在地方上都有“直插到底”的下级业务单位，因此条条专政、部门分割等地盘病问题较为突出。改革开放之后，中央政府将大批权力下放到地方政府，条条专政问题得以缓解，但是部门分割依旧严重。李侃如观察到中国政府的决策过程是各个部门之间讨价还价、既斗争又妥协的过程，并用“碎片化权威主义”(FragmentedAuthoritarianism)一词来概括上述现象。不少有关我国立法和执法过程的研究也表明，部门分割问题不仅广泛存在，而且正在扭曲公共政策的制定和执行过程。第二类研究侧重研究中国政府解决地盘病的各种举措。进入21世纪之后，突发公共事件、社会矛盾激化、环境恶化、城市病等棘手问题更加凸显了部门分割这一地盘病的弊端，因而一大批旨在解决该弊端的改革措施得到政府的高度重视和加速实施。在中央政府层面，大部门体制、议事协调机构等组织结构变革和“底下沟通”等政策协调流程引起了大量学者的重点关注;在地方政府层面，一站式公共服务中心、联合执法等部门合作机制既在实践中获得一定的成功，也成为公共管理学界相当热门的话题之一。
总体来说，既有研究对地盘病的探讨主要沿着“病因—病症—病方”的路径开展。这些研究将地盘病的病因归咎为政府部门分工的负作用，或假设政府职能部门有扩张地盘的倾向，或设定政府职能部门有固守地盘的偏好。尽管学者们对病因的诊断可能略有区别，但对病症的总体描述却相对一致，那就是政府职能部门之间相互隔阂、难以协作。对病方的探究则因实践做法的层出不穷和学术视角的多姿多彩而产生出极其丰富的成果。诚然，“病因—病症—病方”的路径可以让我们更清楚地了解地盘病的危害及其破解之法，但是，该路径一开始就在政府职能部门的地盘上贴上“病”的标签，由此排除了其他一些可以用来深入观察地盘现象的视角。
本文试图跳出“病因—病症—病方”的研究路径，将注意力转向政府职能部门地盘研究的一个“黑箱”——政府职能部门是如何开辟新地盘的。“病因—病症—病方”的研究路径生动地分析了政府职能部门开辟新地盘的动机及其影响，却忽略了对其过程的深入描绘。举例来说，政府机构膨胀是我国政府职能部门开辟新地盘的一个典型表现，而现有研究也从宏观层面揭示了政府机构膨胀的整体演变情况与内在逻辑，但是至今尚未有研究详细析过政府机构膨胀的微观过程，也即一个政府职能部门到底是如何一步一步地膨胀起来的。有鉴于此，本文将尝试建立一个政府职能部门开辟新地盘的分析框架，并运用案例研究法对F市民政局从2006年到2015年间推动社会工作发展的过程进行深入描述，展现政府职能部门开辟新地盘的行动机制。
2、分析框架
为了阐述政府职能部门如何开辟新地盘，本文试图运用系统分析方法，从“机遇窗口(输入)—行动策略(反应)—新地盘开辟(输出)”的角度构建一个描述性的过程模型(参见图1)。在政府里，职能部门不能随意开辟新地盘，而必须等待特定的机遇窗口的开启。新地盘开辟的机遇窗口指的是某种能够为政府职能部门开辟新地盘提供机会的特殊条件和有利环境。机遇窗口不是那么容易出现，经常转瞬即逝。当新地盘开辟的机遇窗口被打开的时候，政府职能部门必须迅速抓住机会，采取一组前后关联、环环相扣的行动策略，否则只能等待下一次的机遇窗口，或者眼睁睁地看着其他部门抢走新地盘。一般来说，政府职能部门开辟新地盘的行动策略会包括三个基本步骤:标记、塑造和防卫。如果一个政府职能部门能够不失时机地抓住新地盘开辟的机遇窗口期，巧妙地采取一系列恰到好处的新地盘开辟行动策略，那么它就能成功地为自己开辟新地盘。本文之所以采用伊斯顿的系统分析方法，是出于两个原因:一是系统分析方法比较合适分析动态现象，而政府职能部门开辟新地盘行动恰恰是一个典型的动态过程;二是系统分析方法侧重关注环境和系统之间的互动，而政府职能部门开辟新地盘行动一向被视为敏感事件，涉及到该职能部门与其环境(包括本级政府、同级部门在内)之间的关系重构。
2.1新地盘开辟的机遇窗口
无论对于整个政府，还是对于职能部门来说，开辟新地盘都是一件非常敏感而重要的事件，因为这涉及到职能、机构、人员、预算等核心资源的重新配置。政府职能部门可能一直怀有开疆拓土的欲望，但要想实现这个欲望，就必须等待有利的条件和环境，也即新地盘开辟的机遇窗口。不顾条件和环境的新地盘开辟动作不仅难以获得合法性和支持，而且容易引起其他相关部门的敌视。可以说，如果新地盘开辟的机遇窗口没有开启，职能部门的新地盘开辟行动便难以开展。
2.1.1机遇窗口的制度锁链
新地盘开辟的机遇窗口通常是被诸多制度锁链锁住的，不会轻易开启。在特定时期内，任何一个政府所拥有的资源、手段和能力都是有限的，因此不可能允许下属部门任意地扩张职能、人员和预算。通常来说，每个政府会出台一些制度来规范下属职能部门的扩张行为，以避免政府过度膨胀。这些制度发挥着类似于锁链的作用，在平时一直紧锁着新地盘开辟的机遇窗口，只有在某些特殊的时候才会被解锁，故而形象地称之为机遇窗口的制度锁链。
以中国为例，“三定”制度便是机构改革中逐步发展起来的用于限制新地盘开辟行为的一条制度锁链。1988年国务院机构改革之后，各级政府开始对每一个部门的主要职责、内设机构和人员编制进行正式确定。这种以定职能、定机构、定编制为核心内容的“三定”工作最终会形成一个具有一定法律效力的规范性文件——“三定”规定(1998年之前称为“三定”方案)。“三定”制度属于精简机构的改革措施之一，其运行逻辑是通过划定部门的权力范围和资源边界来防止政府机构的恶性膨胀。政府机构膨胀正是部门无节制地开辟新地盘所造成的恶果。
除了限制机构扩张的专门性制度之外，各国政府普遍采取的基数预算制度也是一条紧锁机遇窗口的重要制度锁链。在基数预算制度下，整体政府是按照基数不动、增量调整的方式配置预算资源的。由于新增的预算毕竟是有限的，也即可用于开辟新地盘的预算属于稀缺资源，因而整体政府会对职能部门的新地盘开辟行动进行通盘考虑和审慎抉择。
2.1.2机遇窗口的开启力量
只有在两股主要力量的协力推动下，机遇窗口的制度锁链才能被挣脱。第一股力量是环境需求，它属于输入的要求因素。政府的外部环境总是处在不断的变化之中，为了应对环境变化带来的新挑战，政府必须适时地调整自己的职能领域和工作方式，由此产生了开辟新地盘的需求。换言之，新地盘开辟是政府回应环境变化的一种安排，其背后逻辑是:环境变化创造了需要政府发挥作用的新空间，而政府可以选择新地盘开辟的形式来占领该空间。需要注意的是，政府也可以运用其他形式的安排来应对环境变化，比如以无为的态度耐心等待新挑战的自然消亡，或者将新挑战先定义成旧问题再划归到既存地盘。
第二股力量是议程设定，它属于输入的支持因素。政府可能会注意到由环境变化引致的新挑战，并在政策议程中决定运用新地盘开辟的方式来应对这一挑战。议程设定过程是一个筛选的过程[28]。在环境变化带来的成千上万个新挑战中，只有一小部分能够正式进入政府的政策议程，只有更小的一部分值得政府采取新地盘开辟的应对措施。实际上，议程设定意味着，整体政府决定为职能部门开辟新地盘提供某种程度的合法性许可和资源支持。
当需求侧和供给侧的这两个因素结合在一起时，新地盘开辟的机遇窗口便会顺利开启。不过，机遇窗口的开启仅仅表示一块无主地盘出现了，至于政府职能部门能否成功地将这块无主地盘开辟为自己的新地盘，仍然依赖其他的一些因素。这句话包含了两层意思:其一，机遇窗口的开启只是政府职能部门成功开辟新地盘的必要条件，而不是充分条件。要想成功地开辟新地盘，职能部门还必须采取一系列恰当的行动策略。其二，由于政府职能部门间的边界模糊性是官僚组织的重要特征，无主地盘很可能会成为多个职能部门的争夺对象。
2.2新地盘开辟的行动策略
随着新地盘开辟的机遇窗口开启，无主地盘也浮现出来，这时，谋图开辟新地盘的政府职能部门必须及时采取一系列“组合拳式”的行动策略。按照时间推进的顺序，这套“组合拳”通常包括三个前后相连、环环相扣的行动策略(参见表1):标记新地盘(markinganewturf)，即政府职能部门在无主地盘贴上自己专属的标签，向其他职能部门宣告自己对该无主地盘的所有权;塑造新地盘(constructinganewturf)，即政府职能部门在宣告所有权之后对这块新地盘进行实质性的开发，先积极争取政府资源，再利用这些资源来推行一些能够满足环境需求的措施;防卫新地盘(defendinganewturf)，即政府职能部门采取各种手段来防范其他职能部门对这块新地盘的侵犯行为。政府职能部门如果能够有效地运用这三个行动策略，就可以成功地开辟新地盘。
2.2.1标记新地盘
标记新地盘一词较早出现在动物行为学的相关文献中，动物行为学家观察到，很多动物具有天生的地盘意识，习惯运用留下气味等方式来标记自己的地盘。随后，企业管理学者在企业办公场所也发现了类似的普遍现象——企业员工喜欢利用照片、饰品等私人物件来标记自己的工作空间。GrahamBrown和HelenaZhu将标记定义为，组织成员向其他成员表明自己对特定物体的所有权依恋(proprietaryattachment)。上述两类研究关注的是动物或员工(个体)的物理地盘，而本文则聚焦于政府职能部门(组织)的职能地盘。在标记新地盘时，动物或员工主要使用各种物理性标记物，比如气味、照片等，而政府职能部门则更多地依赖社会建构行为。
对于政府职能部门来说，开辟新地盘是一种制度创业(institutionalentrepreneurship)，而制度创业的核心步骤是如何为新制度赢得合法性。在新地盘开辟的机遇窗口打开之后，政府职能部门面对的是一个无主的地盘，很多职能部门均有一定的理由来宣称自己对该无主地盘拥有天然的所有权。因此，政府职能部门开辟地盘的第一个主要步骤是，付出大量的努力来确立自己在开辟无主地盘上的合法性。标记行动的目标即在于此。社会学新制度主义的文化-认知视角认为，最深层次的合法性“依赖于前意识的、被视为当然而接受的各种理解或认知框架”。事实上，标记新地盘是一种社会建构行为。换言之，新地盘的事实(比如属于哪个职能部门，具有什么样的特征等)并不是客观存在的，是可以由政府职能部门运用创造性的想象力建构出来的。政府职能部门可以通过界定问题性质、设置行为标准等方式向人们提供一个理解和认知新地盘的意义框架。如果一个政府职能部门成功地让组织外部的关键利益相关者接受了它所提供的意义框架，那么这个意义框架就会变成众所公认的“事实”，人们也便会认可、期待和支持它的新地盘开辟行动。
2.2.2塑造新地盘
从某种意义上来讲，开辟新地盘是形成政策垄断(policymonopoly)的一种方式。政策垄断是间断均衡政策变迁理论中的核心概念之一，指的是议程设置处在一种稳定的状态，在这种状态下，某种特定的政策问题解决方案占据支配性地位。JenniferBaka等学者认为，政策垄断的形成，不能仅仅依靠认知上的合法性建构，更重要的是，要推出一整套紧密联系、相互衔接的政策方案。类似的，塑造新地盘的本质就是，某个职能部门试图通过提供一套针对特定政策问题的实际解决方案，以便在一块新出现的地盘形成政策垄断。然而，政策垄断的研究者过于强调政策方案本身的重要性，而忽略了政策方案的背后其实是对资源的争夺。本文主要从资源和政策方案相结合的角度来阐释塑造新地盘。
由标记新地盘获得的合法性只能给政府职能部门带来暂时的竞争优势，只有具备了凭借新地盘向外部持续汲取资源的能力之后，该职能部门才算得上在新地盘真正站稳脚跟。新地盘可以为政府职能部门争取资源支持提供充分的依据，而职能部门也必须借此机会获得稳定的资源支持。如若所获的资源支持不足以维系或加强新地盘，那么新地盘不久就会自然消亡或被其他职能部门抢走。一般来说，政府职能部门获取资源支持的行动机制是提供产品，也即为环境变化造成的新挑战提供一套具体详细的解决方案。这样一套解决方案可以被视为一种专用性资产，它不仅是政府职能部门汲取资源的主要途径，而且是其使用资源的主要载体，还有助于在新地盘形成一批与政府职能部门休戚与共的外部既得利益者。无疑，外部既得利益者的出现将进一步增强政府职能部门开辟新地盘的支持力量。当政府职能部门在新地盘上安排好了自己的解决方案、资源和既得利益者，也就基本取得了对新地盘的垄断。
2.2.3防卫新地盘
防卫新地盘是一种相当典型的地盘行为，也一直被有关地盘研究的文献所关注。一些学者致力于探讨防卫行为的触发条件。比如，Herrera等学者认为，合作的回报率低和回报分配的搭便车行为将会促使组织拒绝合作，采取防卫行为。另一些学者则试图分析防卫行为的具体类型。Brown等学者在2005年提出了一个关于防卫地盘的经典分类框架，即将组织成员的防卫行动划分为预防性防卫和反应性防卫，前者出现在地盘受到侵犯之前，后者发生于地盘受到侵犯之后。在此基础上，Brown和Zhu又尝试开发一种可以用来测量防卫行为的量化工具。与这些研究不同，本文更加强调模糊性对于议题产权和组织边界的重要影响，而防卫行为是职能部门对抗这种模糊性的途径。
尽管标记赋予新地盘以特定的认知形象，但是政策议题的模糊性依然存在;尽管塑造在新地盘上搭建了特定的物质架构，但是组织边界的模糊性仍未消除。这意味着，一个政府职能部门的新地盘依旧可能遭到其他职能部门的侵犯。这种侵犯行为有两个重要的特征:一是地盘越新，遭遇侵犯的可能性也越大;二是侵犯行为会随着政治注意力周期的变化而变化，其历时变化往往呈现“间断均衡”的特征，也即侵犯行为的力量有时非常弱小，有时异常强大。因此，政府职能部门在实施标记和塑造两个行动策略之后，还未达到高枕无忧的境地，仍需要进一步采取以巩固新地盘边界为目标的防卫行动策略。通过这些防卫手段，政府职能部门试图防止潜在或现存的竞争对手插手新地盘，从而维持自己在新地盘的垄断地位。
3、案例剖析：F市民政局推动社会工作发展
3.1案例选择与资料收集
从上述的理论分析可以看出，政府职能部门开辟新地盘的过程十分复杂，各种影响因素之间的因果关系变化多端，故而特别适合采取单案例研究方法。单案例研究的案例选择通常遵循立意抽样而非随机抽样的原则，旨在深入探究和检验理论框架，从而为之找到具有代表性的范例。进一步来说，本文之所以选取F市民政局推动社会工作发展作为案例剖析对象，主要基于如下两个原因:一是完整性。该案例涉及的时间跨度将近10年，即从2006年到2015年，如此漫长的时间有助于完整地展示新地盘开辟的全过程。二是典型性。从该案例中，我们既可以清晰地观察到机遇窗口的开启，还能够详细地分析标记、塑造、防卫等行动策略。
我们对F市社会工作发展的关注是从2012年底开始的，随后持续跟踪它的运作和发展情况，并在2015年6月之后将注意力聚焦在本文的研究主题之上。在这3年多的时间里，我们通过深度访谈、正式文件、二手资料等多种途径收集到了大量的研究资料，具体包括:
(1)深度访谈。访谈的对象包括F市民政局、社会工作委员会、区民政局、街道办事处等部门的政府官员、家庭综合服务中心的负责人和工作人员、以及参加过家庭综合服务中心评估的专家学者，累计访谈52人次。(2)正式文件。我们通过政府网站和调查索取的方式收到了大量的相关正式文件，包括各级政府出台的政策文件、领导讲话、会议纪要、招标公告和服务协议等。(3)二手资料。二手资料既包括新闻报道、学术论文和调研报告，也包括正规网站上的统计数据和信息材料。资料收集途径的多样性可以基本满足案例研究对于“证据三角形”的要求，有助于提高案例研究的“建构效度”。
3.2案例呈现
自2008年10月F市委市政府将市加强社会工作人才队伍建设工作领导小组办公室设在民政局之后，F市民政局开始积极谋求社会工作发展，在2010年中提出了利用家庭综合服务中心3建设来推动社会工作发展的思路，经过2年半的努力终于取得了标志性的成就——在F市下辖的每一个街道(镇)都建立了一所家庭综合服务中心，并利用该中心每年控制着3亿元左右的财政资金。在推动社会工作发展的过程中，F市民政局成功地扩展了新职能，组建了新机构和斩获了新预算。可以说，F市民政局推动社会工作发展是一次政府职能部门开辟新地盘的典型行动。
3.2.1机遇窗口的开启
正如上文所述，由于存在“三定”规定、基数预算等制度锁链，新地盘开辟的机遇窗口并非那么容易开启。那么，F市民政局通过推动社会工作发展开辟新地盘的机遇窗口是如何打开的呢?
(1)环境需求:社会矛盾凸显。进入21世纪之后，我国政府面临的治理环境发生了较为显著的变化——经济改革在过去20多年里取得了举世瞩目的成就，但是社会领域的改革和建设远远落后于经济发展的步伐，由此滋生了大量非常棘手的社会矛盾和问题。时任中共中央总书记胡锦涛精准地描绘了这一历史时期的形势和特征，他提出，“当前中国既处于发展的重要战略机遇期，又处于社会矛盾凸显期，社会管理领域存在的问题还不少。”他认为，比较突出的社会问题有“人民内部矛盾多样多发”，“流动人口和特殊人群管理和服务问题突出”，“刑事犯罪居高不下”，“公共安全事故频发”，“非公有制经济组织、社会组织管理和服务问题突出”，“网络建设管理面临严峻挑战”等。在这样一个社会矛盾凸显的时期，经济建设不再是唯一重要的问题，社会建设的紧迫性日渐突显。F市位于改革开放前沿的广东省，经济社会发展走在全国前列，社会矛盾也早发频发。2007年，F市用于维护社会稳定的财政支出高达42.99亿元，占一般预算支出的16.4%，而当年的医疗卫生支出仅有15.17亿元，社会保障和就业支出也只有29.45亿元。
(2)议程设定:社会建设与社会工作。出于应对棘手社会矛盾的需要，当时的中央政府将与社会建设议题密切相关的和谐社会建设确定为国家发展的重大战略任务。2006年10月，中共十六届六中全会通过《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，对和谐社会建设作出了较为系统而全面的宏观部署。作为这次部署的一个重要举措，“建设宏大的社会工作人才队伍”被首次提出。经由压力型体制的层层传导，和谐社会建设成为各级地方政府的一项重要任务，同时社会工作发展也成为各级民政部门的一项重要使命。
从块块的层面看，广东省和F市均将社会建设纳入了核心政策议程。2008年12月《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008-2020年)》(以下简称《规划纲要》)获得国务院批准。该《规划纲要》明确要求“完善社会管理制度，创新社会管理方式”，在一些“重要领域和关键环节先行先试”。为了落实《规划纲要》，时任广东省委书记汪洋批示要求F市“将香港社会管理的先进经验与广东的实际相结合，有选择的先行先试”。2009年8月，F市长率团考察学习了香港社会管理与服务的经验，1个月后F市委市政府出台了《中共F市委F市人民政府关于学习借鉴香港先进经验推进社会管理改革先行先试的意见》，提出了40条具有可操作性的政策构想。无论是省的社会建设规划，还是市的社会建设方案，社会工作发展都占有一席之地。
从条条的层面看，自中共十六届六中全会提出“建设宏大的社会工作人才队伍”之后，民政部马上采取了多种举措，试图将社会工作发展纳入到了自己的职能范围。2006年12月，民政部成立社会工作人才队伍建设领导小组，把领导小组办公室设在人事教育司，并抽调了部分工作人员专门负责此项工作。2007年2月，民政部正式启动了社会工作人才队伍建设试点工作，随后确定了75个区(县、市)和90个单位为试点。其中，F市LW区和F市老人院也进入了试点名单之列。通过条条的渠道，民政部将社会工作发展的任务压给了F市民政局。
3.2.2开辟新地盘的过程
伴随中央政府对社会建设的重视程度越来越高，社会工作发展也开始进入各级政府和民政部门的核心政策议程。这意味着，一块无主地盘已经浮现。于是，各地的民政局遇到了一个挣脱制度锁链、开辟新地盘的绝佳机遇，而F市民政局抓住了这一机遇。从2008年底到2012年中，F市民政局紧紧抓住各种机会，及时采取一系列措施，终于利用家庭综合服务中心这一平台在社会工作发展领域开辟出了一块新地盘。
(1)标记新地盘。通常来说，开辟新地盘的首要步骤便是在新的无主地盘上进行各种标记行动，其目的在于对外宣示自己对这块新地盘的兴趣和主权。由于2006年10月中央政府并未提出推动社会工作发展，而只是要求建设社会工作人才队伍，因而很多与人才工作相关的中央部门都参与了这项工作，包括组织部、人事部、教育部、劳动保障部等。鉴于社会工作与民政工作的紧密关系，国务院的领导在2006年11月召开的第十二次全国民政会议明确地将建设社会工作人才队伍的任务压给了民政部。1个月后，民政部立即召开了全国民政系统社会工作人才队伍建设推进会，主管的副部长李立国明确表示“民政系统一定要抓住机遇，迅速行动，采取有力的工作措施”。在此种有利的环境下，F市民政局开始采取措施对这块新地盘进行标记。
一是组建专门的组织体系。2008年10月，F市加强社会工作人才队伍建设工作领导小组正式获准成立，组长由时任市委副书记、政法委书记ZGF担任，而领导小组办公室被设立在民政局。同年12月，F市编办发文批复民政局增设社会工作处，人员编制核定为4个，由民政局内部调剂解决。次年5月，F市社会工作协会正式成立，负责社会工作行业的自我管理和自我服务。在短短不到1年的时间里，民政局基本完成了推动社会工作发展的组织体系布局:市加强社会工作人才队伍建设工作领导小组办公室打通了民政局对上沟通和横向协作的渠道;社会工作处的增设意味着，民政局对社会工作发展的资源投入变得专门化、固定化和长期化;社会工作协会搭建起了民政局和社会工作从业人员的联系桥梁。
二是出台一整套的制度规范。经过社会工作处1年多的实践探索和经验积累，F市民政局从2010年4月开始密集发布一系列与社会工作发展有关的制度规范。其中，民政局独自发文的有《F市民政局事业单位社会工作岗位设置指导意见》、《F市社会工作专业人员登记管理实施办法(试行)》等;民政局联合其他部门发文的有《F市政府购买社会服务考核评估实施办法(试行)》、《F市扶持发展社会工作类社会组织实施办法(试行)》、《F市社会工作专业岗位设置及社会工作专业人员薪酬待遇实施办法(试行)》、《F市财政支持社会工作发展实施办法(试行)》等。
(2)塑造新地盘。比起标记新地盘，塑造新地盘对于开辟新地盘来说更加重要，因为前者只获“虚名”，后者才得“实地”。在通过组织和制度建设的途径将社会工作发展这块无主地盘标记出来之后，F市民政局开始着手塑造这块新地盘。其塑造新地盘的最主要手段是，在F市每一个街道(镇)建立一个可以推动社会工作发展和帮助民政局控制资源的家庭综合服务中心。根据《关于加快街道家庭综合服务中心建设的实施办法》，所谓的家庭综合服务中心是指“在街道设置的一个服务平台，接受区(县级市)民政部门的业务指导......通过政府购买社会服务的方式，由民办社会工作服务机构承接运营，根据区域服务需求实际情况，以家庭、青少年、长者等重点群体的服务为核心，科学设置服务项目，面向全体社区居民提供专业、综合、优质的社会服务”。下面将详细分析F市民政局是如何一步一步建成家庭综合服务中心的。
首先，获得政策构想。家庭综合服务中心的构想直接源于2009年9月的《中共F市委F市人民政府关于学习借鉴香港先进经验推进社会管理改革先行先试的意见》(以下简称《意见》)。该《意见》提出了大量具体的政策措施，而民政局巧妙地将其中的三个加以组装整合，最终形成了家庭综合服务中心的政策方案。这三个政策措施分别是:“加强社工队伍建设”(这属于民政局的职责，也成为了建设家庭综合服务中心的主要目标);“按照管理、服务、执法‘三位一体’的思路......积极推进街道组建社区综合管理中心、社区服务中心和综合执法队伍”(家庭综合服务中心正是社区服务中心这一政策设想的落地版本);“选择家庭及儿童、老年......等八大类社会服务项目进行政府购买服务试点”(政府购买服务正是家庭综合服务中心的核心运作机制)。
其次，开展政策试点。2010年初，家庭综合服务中心(时称街道社区综合服务中心)的政策构想得到了F市政府的初步肯定。同年7月，民政局联合财政局印发了《推进我市社会管理服务改革开展街道社区综合服务中心建设试点工作方案》。该方案选取了20个街道进行试点，不仅要求每个街道提供专门的办公和服务场地，而且明确每个试点街道200万元的经费“由市和各区(县级市)财政局统筹安排，纳入市民政局和各区(县级市)民政局部门预算”。4个月后，民政局进一步发布了3个配套政策，即《F市街道社区综合服务中心实施政府购买服务流程规范(试行)》、《F市街道社区综合服务中心相关参照标准(试行)》和《F市街道社区综合服务中心资助及服务协议(试行)》。
最后，推动政策扩散。2011年4月，F市专门召开“社会管理服务改革创新试点工作总结现场会”，3个月后又出台正式的政策规划文件《中共F市委F市人民政府关于全面推进街道、社区服务管理改革创新的意见》。在该会议和文件中，家庭综合服务中心被正式纳入到了F市委市政府的核心政策议程。同年9月，F市委办公厅和F市人民政府办公厅下发了一份具体详细的政策实施方案——《关于加快街道家庭综合服务中心建设的实施办法》，明确要求“到2011年底，全市所有条件成熟的街道要开展家庭综合服务中心建设工作;到2012年上半年，全市每个街道至少建成1个家庭综合服务中心”。之后，F市各区(县级市)相继发布各自的政策落实方案。2012年3月，民政局为了进一步推动家庭综合服务中心建设，向各区(县级市)发出了《关于进一步做好街道家庭综合服务中心建设工作的函》。
经过2年多时间的持续努力，也即到了2012年底，民政局成功地在F市的全部街道(镇)均建成了一间家庭综合服务中心，合计150间。利用这些家庭综合服务中心，F市区两级的民政局不仅控制了大量的资源，包括每年3亿元左右的财政资金和充足的办公场地，而且培养了一批民办社会工作服务机构(参见图2)。
(3)防卫新地盘。通过家庭综合服务中心，F市民政局在社会工作发展领域建立了一块相当坚固的阵地。然而，社会工作发展领域毕竟涉及众多职能部门和群团组织，主要包括教育、公安、司法、财政、人力资源与社会保障、卫生、人口计生、信访、扶贫、工会、共青团、妇联、残联等，每一个部门都被赋予了在本系统内积极推进社会工作发展的职责。5如果一个职能领域聚集着如此多的竞争者，那么采取防卫措施便成了每一个竞争者的必然之举。
在F市，除了民政局之外，不少职能部门或群团组织一直试图在社会工作发展领域开拓地盘。其中，司法局和共青团F市委颇具代表性。这两个部门几乎与民政局同时盯上了社会工作发展领域。早在2008年，共青团F市委就在HZ区建立了多个名为“青年地带”的少年事务社会工作服务平台。司法局在2010年也开始运用政府购买服务的方式吸引社工参与社区矫正工作，并在当年培育了一个至今仍和司法局有着紧密合作关系的社工机构——F市尚善社会服务中心。不过，长期以来，这两个局未能像民政局那样建立起一个强大而稳定的阵地。到了2015年，这种情况发生了变化。这一年，《F市司法社会工作项目体系建设实施方案》被F市政府审议通过，司法局得到了每年2000万左右的固定财政投入;共青团F市委以F市综治委预防青少年违法犯罪专项组的名义印发《关于在全市大力建设预防青少年违法犯罪工作服务站的方案》，计划在全市建立25个“青年地带”服务站，向社工机构购买相关的社工服务(参见表2)。
著名学者安东尼·唐斯曾指出:“弥漫在政策空间的不确定性，使每一个官僚组织对于内部地带的‘入侵’和发生在无人地区与外围空间及其附近的事件特别敏感”。为了防范司法局、共青团市委等部门侵蚀自己的新地盘，F市民政局在2012年建成家庭综合服务中心之后持续采取不少防卫地盘的措施。
第一类措施是，运用规则制定权强化对社会工作行业和从业人员的控制。比如，开展社会工作人员登记管理工作。虽然民政局早在2010年就印发了《F市社会工作专业人员登记管理实施办法(试行)》，但直到2012年11月才委托F市社会工作协会进行社会工作员登记工作。又如，继续出台相关制度规范。在民政局的指导下，F市社会工作协会在2015年先后颁布了《F市社会工作协会专业委员会实施办法(试行)》、《F社工互助基金管理委员会细则(试行)》、《F市社会工作行业投诉处理办法(试行)》、《F市社会工作行业督导人员资质备案、认证实施办法(试行)》等制度文件。
第二类措施是，利用各种方式将竞争者的地盘开辟行为吸纳到自己的地盘体系内。比如，2008年“青年地带”刚刚在HZ区进行试点的时候，业务是由共青团F市委指导的，具体监管是由共青团HZ区委负责的，但是运作资金却是由F市民政局和HZ区政府共同出资。不过，2015年共青团F市委摆脱了对于民政局的依赖。又如，F市司法局在2015年启动司法社会工作项目体系建设之后，民政局借助家庭综合服务中心的各种优势(成熟的实践模式、充足的工作场地、丰富的社工资源等)，尝试将司法社会工作项目纳入到家庭综合服务中心的运行体系之中。比如，HZ区的司法社会工作项目全部依托各街道的家庭综合服务中心来实施;HP区一些街道的社区矫正服务也是依靠家庭综合服务中心来开展。
4、进一步的讨论：开辟新地盘中的指令性与自主性
运用本文的思路来研究政府职能部门开辟新地盘，必须面对一个相当关键的争论:新地盘究竟是由扮演着类似政策企业家角色的职能部门自主创造出来的，还是由控制资源和权力的本级政府事前安排好的，职能部门只是按部就班地予以落实。换言之，对于开辟新地盘来说，到底是本级政府的指令性重要，还是职能部门的自主性重要。对应本文关于开辟新地盘的分析框架，指令性主要体现在本级政府对机遇窗口开启和关闭的控制，自主性则表现为职能部门在开辟新地盘时所采取的一系列行动策略。从本文的案例来看，要想成功地开辟新地盘，需要本级政府的指令性和职能部门的自主性之间进行良性的互动，而不是单独依赖其中的任何一方。
4.1机遇窗口与指令性
职能部门开辟新地盘的行为不是随意的，而是受到本级政府严格管控的。在我国，本级政府严控新地盘开辟行为的动机主要有两个:一是防止机构过度膨胀，因为过度的新地盘开辟行为会给组织带来沉重的负担，甚至威胁到组织的生存;二是控制下属职能部门的行为，其目的在于迫使它们的新地盘开辟行为服务于自己的政策指令和议程。此外，由于一统体制的治理制度安排，本级政府用来控制下属职能部门开辟新地盘的工具颇为丰富，既包括极端的“随意干涉”权，还包括一些间接的手段，比如运用手中的资源和权力进行相应的激励或惩罚。当然，最重要的手段应该是具有很强针对性的“三定”制度，该制度将与新地盘开辟密切相关的职能、机构和人员设定权牢牢掌握在本级政府的手里。由此可见，如果没有本级政府的首肯，职能部门根本难以为开辟新地盘准备足够的资源。
当本级政府觉得有必要在一个新的政策领域全力实现某些特定的政策目标时，便可能运用各种工具来诱导下属职能部门去开辟新地盘。这时，开辟新地盘的机遇窗口才得以开启。从这个意义上讲，职能部门开辟新地盘的行为基本属于“受命而为”，而“命”或指令正是本级政府开启机遇窗口的标志。就本文的案例而言，F市民政局开辟新地盘的很多关键举措都有来自本级政府的指令依据。比如，社会工作处是在F市成立市加强社会工作人才队伍建设工作领导小组之后借势增设的;家庭综合服务中心建设依据的是《中共F市委F市人民政府关于学习借鉴香港先进经验推进社会管理改革先行先试的意见》。当然，从这些例子中，我们还可以看到，本级政府的指令往往具有模糊性的特征。这些模糊性的指令通常传递着三种信息:一是提出一些比较宏观的政策目标和相当粗略的政策建议，以供职能部门加以具体落实;二是向职能部门发出开辟新地盘的许可信号，有的信号强，有的信号弱;三是承诺向职能部门的新地盘开辟行为提供资源支持，支持程度往往与职能部门的落实效果密切相关。
本级政府通过打开或闭合机遇窗口的方式来调控职能部门的新地盘开辟行为，而更值得注意的是，开辟新地盘的机遇窗口往往不是一次性完全打开的，而是分开多次渐进开启的。在本文的案例中，机遇窗口的第一次开启是由中央政府出于社会建设的需要而做出的，此后在中央政府、省政府和民政部的许可和推动下，F市政府在多个关键时间点上将机遇窗口一步一步地打得越来越开:2008年批准民政局增设社会工作处;2009年提出大量与家庭综合服务中心建设密切相关的政策设想;2011年将家庭综合服务中心建设列入F市政府的核心政策议程。在2012年底F市民政局建成家庭综合服务中心之后，F市政府基本锁闭了这个机遇窗口，直到2015年再次开启了它，但是这一次面向的并不是民政局，而是司法局和共青团市委。观察这个过程，我们可以发现两个重要的现象:一是职能部门开辟新地盘的每个关键环节都需要获得本级政府的指令;二是新地盘开辟的行为和机遇窗口开启的行为不仅相伴相随，而且呈现出间断均衡的特征。
4.2行动策略与自主性
即使本级部门打开了开辟新地盘的机遇窗口，但如果职能部门不能充分发挥自主性，那么新地盘也难以成功开辟。说到底，机遇窗口的开启仅仅意味着本级政府为特定的职能部门提供了有利的环境和条件，而新地盘终须依靠职能部门自身采取一系列行动才能开辟出来。职能部门的自主性对于开辟新地盘的重要作用可以从本文的案例里清晰地认识到。2009年《中共F市委F市人民政府关于学习借鉴香港先进经验推进社会管理改革先行先试的意见》在社会工作发展领域开启的机遇窗口不仅面向民政局，而且面向其他部门。有些部门获得的机会甚至比民政局还要优越不少。例如，上述文件曾专门为司法局的社区矫正工作列出过3条具体而系统的政策构想——“组织社工和志愿者参与社区矫正工作”“委托非营利性机构进行社区矫正服务试点”“利用社会服务机构共建社区矫正对象公益劳动基地”。不难看出，这些政策构想和诱导出家庭综合服务中心的那些政策构想非常类似，司法局完全有机会利用它们在社会工作发展领域开辟出一片广阔的新地盘。遗憾的是，司法局只是零敲碎打地开展了若干试点，未能像民政局一样抓住这个相当难得的机遇窗口。
在本级政府开启机遇窗口之后，职能部门需要恰如其分地采取一系列开辟新地盘的行动策略——标记、塑造和防卫。这个阶段中，职能部门在时机选择、方案设计、资源投入和行动步骤等方面可以按照自己的意愿行事，这就是所谓的自主性。就本文的主题而言，自主性具有两个较为深层次的意涵。其一，由于自主性的存在，各个职能部门开辟新地盘的具体措施和最终成效也不尽相同。在本文的案例中，面对2009年的机遇窗口，F市民政局和司法局采取了不同的态度和行动，也得到了明显不同的结果。其二，一个自主性发挥比较充分的职能部门往往需要在开辟新地盘的过程中扮演着类似“政策企业家”的角色。本文选取的就是一个比较成功的案例，从中我们可以相当清晰地察觉到F市民政局在推动社会工作发展中表现出来的如政策企业家般的强大创造性。民政局在社会工作发展领域的新地盘开辟行为，尤其是家庭综合服务中心建设，明显就是一种政策创新，而其采取的标记、塑造、防卫等种行动策略也与政策企业家的创新策略[45]有着异曲同工之妙。
需要注意的是，职能部门标记、塑造和防卫新地盘的行动是一种有限自主而非完全自主的活动。也就是说，在开辟新地盘时，职能部门的自主性始终受制于本级政府的管控，标记、塑造和防卫等行动策略的实施与效果不只依赖于职能部门的单方面努力，更多取决于职能部门和本级政府之间的互动。从本文的案例里可以观察到，F市民政局采取的几乎所有重大的新地盘开辟行动，比如标记行动阶段的社会工作处增设和塑造行动阶段的《推进我市社会管理服务改革开展街道社区综合服务中心建设试点工作方案》出台，其背后都事先获得过F市政府的许可和配合。通过与本级政府的互动，职能部门可以适时地调整自己的行动方案和活动尺度，使之更加符合本级政府的期望和要求，从而争取到更多的政治、政策和资源支持。在塑造新地盘的过程中，F市民政局不断地推动家庭综合服务中心建设，而F市政府也在各个关键时间点给予了十分有力的支持。可以说，职能部门和本级政府之间的互动会对新地盘开辟活动产生一种正反馈效应，因此如何利用这种互动来强化标记、塑造和防卫等行为也是职能部门自主性的一个组成部分。
5、结论
Herrera等学者2017年发表于国际公共经济学顶级期刊《公共经济杂志》的一篇论文曾指出，尽管地盘现象如此普遍而重要，但相关文献其实相当缺乏。现有研究虽然很早就关注到政府组织中的地盘现象，但是它们主要将注意力聚焦在地盘的负面效应，侧重探讨地盘病的“病因—病症—病方”。不同于这些研究，本文将注意力转向了与地盘现象有关的另一个重要问题——政府职能部门是如何开辟新地盘的，试图就此提出一个过程性分析框架。根据该框架，政府职能部门开辟新地盘的过程可以被划分为两个主要环节:一是开辟新地盘的机遇窗口如何开启;二是职能部门如何开展开辟新地盘的行动。机遇窗口的开启源于环境需求力量和议程设定力量的共同作用，而职能部门开辟新地盘的行动策略通常包括标记、塑造和防卫三种。开辟新地盘的成败往往取决于本级政府的指令性和职能部门的自主性之间能否进行良性的互动。
本研究有助于增进人们对于组织部门分工的理解。其一，新地盘开辟行为是一种使部门分工从模糊变得清晰的机制。赫伯特A.西蒙很早就意识到，组织部门之间的分工存在相当大的模糊性，并不像韦伯、古利克等学者设想的那样清楚分明。这种模糊性导致的严重后果之一便是，政府职能部门之间的冲突。新地盘的开辟行为可以被视为一种通过降低分工模糊性来缓和部门间冲突的重要机制。对于本级政府来说，它们开启新地盘开辟的机遇窗口，发动下属的职能部门来竞夺一块隶属模糊的新地盘;对于下级政府来说，它们通过标记、塑造和防卫这三种行动策略来占领这块隶属模糊的新地盘，使之归属清晰。其二，新地盘开辟行为不能一劳永逸地解决分工模糊性的问题。我们必须注意到，模糊性可以被理解为“由多重意义造成的困惑”，而此种困惑“需要社会建构和创造”来应对。基于这一洞见，新地盘的开辟行为其实是一种社会建构。新地盘是在本级政府指令性和职能部门自主性之间的互动中有了明晰的归属，而这个互动过程展现的正是两个主体的主观意识如何共同创造出一个客观实在的新地盘。事实上，如果进一步参考一些采取比较研究方法分析F市家庭综合服务中心建设的文献，我们可以更好地理解将新地盘开辟行为视为一种社会建构的观点。由此可见，通过开辟新地盘进行的部门间分工具有较强的主观性，并不能永久性地解决模糊性。常见的地盘入侵行为意味着，一些政府职能部门对既有分工模糊性解决方案的不满。在本文的案例中，F市民政局在社会工作领域建立的新地盘一直受到司法局和共青团F市委的潜在威胁，因为后两者的核心业务均离不开相应社会工作的发展。到了2015年，由于司法和青少年社会工作受到重视，这种威胁立马转变为了现实。
同时，本研究对两个分析地盘现象的经典理论形成了一定程度的挑战。首先，探讨地盘扩张的最具影响力的理论——尼斯坎南的预算最大化模型，含有一个备受批评的假设，即“政治委托人会被动地接受官僚的(扩张)建议”，委托人与代理人的动机和利益是完全一致的。然而，本文的理论分析和案例解剖表明，委托人(本级政府)有着与代理人(职能部门)不一样的动机，并可以通过开启或闭合地盘开辟的机遇窗口来维护自己的利益。在此种情况下，代理人只有巧妙地运用标记、塑造和防卫等行动策略，才有可能成功地扩张地盘。其次，詹姆斯·威尔逊的地盘自治理论强调，政府职能部门并不想扩张地盘，因为这样做有可能削弱自己的核心职能。但是在本文的分析框架下，新地盘的开辟行为是一种社会建构，这意味着，政府职能部门完全可以通过标记、塑造和防卫等行动策略将新地盘纳入到自己的核心职能范围，或者至少可以使新地盘服务于核心职能。换言之，扩张地盘和自主性之间不一定是矛盾的，扩张地盘也可能强化政府职能部门的自主性。
本研究也存在一些局限性，有待进一步的后续研究。第一，本文关注的是开辟新地盘的现象，而现实中还普遍存在“拒不开辟新地盘”的现象，比如为官不为、部门间推诿等。未来研究可以尝试探究“拒不开辟新地盘”的过程性分析框架，并将之与本研究进行对比。第二，地盘的所有权更替现象(比如机构改革中的职能调整)也可以成为未来研究的一个重要对象。本文着重探讨政府职能部门如何在无主领域开辟新地盘，虽然略有提及地盘防卫，但尚未深入涉及地盘的所有权更替现象及其过程模型。
责任编辑：王雪珂
校对：申程仁
文章来源：《公共管理学报》，2018年第五期
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