从共谋应对到“分锅”避责：基层政府行为新动向 ——基于一项环境治理的案例研究

作者简介

张力伟，吉林大学行政学院博士研究生，美国伊利诺伊大学厄巴纳-香槟分校访问学者。

以往研究认为，基层政府之间的“共谋”是应对上级政府检查的通用策略，然而在现实中，基层政府的应对行为从共谋转向提前划分责任边界的“分锅”，这体现出官员避责的行为逻辑。结合现有研究与田野调查，研究发现：基层政府“分锅”行为背后有深刻的制度原因，是在责任下移导致的“权责不对等”与问责强度变化的基础上，基层政府出于风险等因素的考虑而进行的策略选择。在此，“分锅”表现出了其内在特点。转变这一现象，需要落实以责任为核心的体制机制调整，进而完善基层政府治理体系、增强治理能力。

一、引言

“层级治理”与“行政发包”是中国国家治理的基本特征，中央到地方的政策传导表现出一种“发包”关系，进而使上下级政府间呈现出“委托人”与“承包人”的契约形式。同时，与自上而下“发包”并行的是自上而下的控制，为了核验地方治理绩效，中央抑或上级政府会采取不同的手段查验地方政策的执行效果。由于地方政府的逐利性和地方治理的特殊性，使得中央政策很难表里如一地逐级传递，因此构成了中央“决策统一性”与地方“政策灵活性”的矛盾。而为了应对检查，地方政府间也不得不联合起来共同隐瞒与上级政策相悖之处，形成“共谋”（Collusion），以共担风险来化解风险。简单来说，基层政府间的共谋已成为国家治理机制中的灵活策略。

学术界对共谋的关注热度不减，共谋已然成为分析中国国家治理微观机制的重要概念。然而事实证明，共谋对基层政府行为的解释力已经呈衰弱之势。现实中，基层政府的应对行为表现出了新动向，从共谋应对开始转向“分锅”避责。“分锅”这一日常用语本意指分家，用在本文中，指代执行政策之前事先划分责任的行为，是规避他者连带责任的自保策略。两相对比，如果共谋体现出基层政府之间为了共担风险而驱使的联合，那么“分锅”则表现出基层政府之间为了避责而走向的分离。

中国国家治理的合理逻辑应该是，受制于“压力型体制”“政治锦标赛”等制度结构，为了谋求政绩和利益最大化，共谋才是基于理性的选择。那么，在现实政治当中，究竟是何种因素导致了基层政府间的“分锅”，对于国家治理而言具有哪些消极影响？又应该采取何种对策化解？这都是亟需回答的问题。对此，文本将以共谋和避责作为理论基础，借鉴组织社会学的相关理论分析“分锅”避责形成的内在机理，并结合某地基层环境治理的案例，试图提出一个理解基层政府行为的新视角。

二、理论基础

研究基层政府行为从共谋到“分锅”的转变，需要从两个维度出发：第一是通过探讨基层政府的共谋来观察基层政府的行为逻辑；第二是分析官员避责行为产生的内在原因。

（一）共谋与基层政府行为逻辑

“共谋”本是一个经济学概念，用以解释企业中的多层次“委托-代理”关系中不同主体的行动策略。周雪光将其引入到政治学与社会学中分析中国国家治理中的政府行为。国家治理中的共谋是指，基层政府与它的直接上级政府相互配合，采取各种策略应对更上级政府的政策法令和检查监督。在“行政发包”的结构中，由于层级化政府构成的“代理方-管理方-委托方”的多重关系，共谋就成为管理方与委托方之间联合起来针对代理方的应对策略。学术界对共谋的产生机理提供了若干解释，举例来说：其一，政府共谋的组织基础与制度环境在于政策统一性与执行权变性之间的矛盾。概言之，由于政策统一但各地方的基本条件、资源、情况并不相同，为了使政策执行成本更低，或者为了维护地方利益，地方必然要在执行过程中灵活处置。然而，面对上级“结果导向”的检查，为了防止惩处，基层政府不得不联合起来化解风险。另一种解释采用了信息空间（I-Space）的分析视角。某种程度上，“共谋”行为源于基层政府对信息的垄断与控制，致基层政府在对政策的解码中存在歪曲、误解或附加等行为，从而为基层政府共谋行为留有巨大空间。

在政府共谋行为的评价上，现有研究主要呈现出两种观点：第一是政府间的共谋使得公共政策在执行中“欺上瞒下”，不利于公共服务提供与责任政府建设。第二种观点则强调了共谋行为的合法性。与经济学中共谋行为不同的是，基层政府的共谋行为并非是阻碍有效治理的消极因素，反而会以非正式形式同国家治理正式形式形成互补。从根本上看，共谋行为解决了统一政策与地方差异的冲突。

总体审视，政府的共谋行为是政策、目标、激励与信息等多要素共同作用的结果。结合制度主义的视角，政府共谋是政治人物在特定情境下通过规则作出的行动，所以政府共谋是制度设计的结果。基于共谋的生成与演变，可以抽象出共谋生存的两个最基本条件：其一是多层级的委托-代理关系；其二是上下级之间的信息不对称。

（二）政府官员的避责逻辑

现有研究对避责行为的描述基于官员行为变化，涵盖了不同领域、不同政体，也是政治学与公共管理研究的热点问题之一。正如字面含义，避责（blame-avoidance）就是规避责任，指官员针对已有或潜在的负面事件所采取的自我保护行为。威弗（R. Kent Weaver）首先将避责纳入公共行政的研究视野，认为官员的避责不仅常见，而且官员行为的主要表现就是避责而不是邀功（claim credit），避责行为是官员经过慎重考虑、理性选择的结果。避责主要用于政府与公众的二元关系中，形容对“民众需求-政府回应”这一格局的破坏。从现有的文献看，关于避责的讨论主要聚焦于原因和类型两个维度。

国内学者梳理了海外避责研究的文献，归纳了影响避责的几种因素：其一是经济发展，这突出表现在处于福利陷阱的国家的官员更倾向于采取规避责任的行为；其二是公共舆论，舆论力量促使政府官员更偏向对外部环境采取规避性策略化解风险；第三是问责力度，高强度的问责可能会提高官员避责的可能性。另外一种研究思路以贝克（Ulrich Beck）的“风险社会”为背景，从规避风险的角度探讨官员避责的逻辑。学者认为，风险视阈下的避责体现为风险漠视或风险排斥策略，即对于客观风险或感知到的风险不做体制安排或不将其纳入组织责任体系，或通过体制结构与功能安排以分散甚至模糊责任等等。避责行为当中，官员所采取的策略也各不相同。中国语境下，通过社会关系网络求取庇护、隐瞒信息以及利用寻找替罪羊等手段规避责任是常见的避责策略。基层调研中，学者们也发现了当前一些基层官员常用的避责策略，具体包括：忙而不动、纳入常规、隐匿信息、模糊因果关系、转移视线、找替罪等等。

总体来看，以行动者的理性选择为出发点，避责是经由理性算计之后的行为选择，是客观环境对行动意愿的挤压。官员避责的动因呈现多元化特征，具体的策略表现出因事不同的逻辑。因此，避责是一个情景变量，随着具体问题、环境和行动主体的不同，具体策略也会千变万化，很难一一穷尽。

（三）本文的研究框架与核心概念

回顾政府共谋行为与避责行为的文献，不难发现二者之间的共性：组织行为是环境、制度与规则等要素共同作用的结果。在组织社会学的理论中，个体都是积极的“存在者”或行动者。这样的存在者或行动者不只是被动地服从环境，而且也对周围的环境起到建构作用；同时，“行动者是根据条件来行动的”，它们在适应游戏规则的时候也会利用游戏规则。也就是说，一项行动由结构环境与个人选择共同作用。所以，在中国多层级委托-代理结构的客观现实下，政府行为的转化在于产生不同行为的特定因素的转变或消长。因此，本研究的宏观框架就是在组织社会学的视阈下，根据组织行为的一般逻辑，结合共谋与避责的产生因素来具体分析基层政府行为转变的原因。

如前文，本文使用“分锅”比喻一种新的避责形式，即事先明确划分责任界限并各行其是的行为，根本目的是控制潜在风险，防止由于部门联合、府际联合所产生的风险对自身利益、名誉或机会的损害。需要指出，不同于“踢皮球”式的相互推诿，“分锅”行为并非不想承担责任，而是严格把控自身责任范围，对多余的抑或模糊的责任表现出敬而远之的消极态度。从这个角度看，“分锅”也是一种积极回应环境与规则的调适性行为。具体来说，“分锅”包含了如下几个层面的涵义：1）与避责所反映的关系不同，“分锅”更多用于描述政府内部关系，这是“分锅”对避责内涵的延展；2）分锅不是完全不承担责任，而是“划分地盘”以及“各扫门前雪”,目的是减轻自身压力与风险；3）政府划分责任致使自身“画地为牢”，消极地逃避任何其它问题，不主动担当作为。作为一项探索性的研究，本文将结合某地基层环境治理的案例分析“分锅”形成的内在机理，在此基础上系统地总结“分锅”的基本特点与消极影响，并尝试提出化解路径。

三、“分锅”避责形成的内在机理

（一）“分锅”与责任下移中的权责失衡

在层层发包的体制中，政策落实是责任不断下移的过程。鉴于“分锅”代表着责任的分解，那么其形成必然源于责任下移中的责任失序。从现实出发，简政放权是责任下移的重要形式，根本目的在于将部分权限下放到下级或者企业与社会，实现精简机构、提升行政效率的目标。从流程角度看，简政放权遵循了行政发包的一般原则，除了中央将部分权限下放到地方之外，地方也按照层次将权限层层下派，直到乡镇一级。简政放权的内在要求是能、权、责的配套统一，但在一些情况下，“放权”并未真正实现简政放权真正的意图，而是让地方政府倍感压力、负担重重。这种现象并不罕见，有学者详细地讨论了简政放权中的困境，并将其称为放权与收权之间的矛盾，即一级政府基于利益最大化的考虑而“赋责不赋权”。简政放权最终衍变成为“甩包袱”，下级政府“接不住”或者“干不了”成了简政放权的结果。对于环境治理而言，环保问题构成复杂，内部蕴藏着难以预知的风险，并且是引发社会矛盾的重要领域，所以审批项目责任重大。但是上级政府却把大部分责任都分给了下级，就形成了“上级无所事事、下级忙得要死”的不平衡格局。

“过去经我们手的都不是什么重要的项目，而现在审批权下放了，很多的担子都压到了我们身上。对于我们基层干部来说是非常大的压力，省厅把权限交给市局，而市局自己也不想负责太多，那么按照属地的原则又把项目分给了我们。这看似简政放权，但‘简’的永远是上级，压力都由我们承担。这个东西就像踢皮球一样，踢来踢去，最后总得有人接着。谁来呢？我们基层干部。”（访谈Y市某区环保局审批部门干部，20170513A）

基层干部认为，责任与资源的不配套已经成为基层工作的主要障碍：

“不是说我们不想干，我们真的是力不从心，你看看我们手底下才几个人。如果上级给我任务，还能给我们配套的资源，那我们也肯定能做好啊。比如说，分给我们几个博士，多给我们一些编制，再通俗点，就是多给我们一些钱，我们都会好很多。所以，问题的核心还是权责不一致，省里给市里、市里给县区，就这么一级压一级，到最后都把任务给我们了，我们还能给谁呢？”（访谈Y市某区环保局干部，20170517A）

基层干部的抱怨并非是不想承担责任，而是认为上级层层加码的任务同自身的权力不相匹配，因为上级怕担责任而把任务全甩给了下面。简政放权中的责任下移与下级配套的资源缺乏，致使“权”“能”“责”的失衡。繁复的层级制中，一级政府必然不满于不平衡的权责关系，因而上行下效、层层发包，形成自上而下的“分锅”形态。由此，简政放权异化成为一级政府为了摆脱压力而向下级分摊的过程。从这个角度看，权责失衡是“分锅”行为产生的结构性原因之一，具体运作就是一级政府为了转变权责不平衡的状态而转嫁责任的过程。需要强调，分析“分锅”行为，必须要将权力的要素考量进去，因为责任的转移并不能完全说明“分锅”的涵义，责任自上而下的传递本身是政府的必要过程，但简政放权需要以权责对等为基本原则：既要权责一致、又要合理授权。就现实而言，政府推动“重心下移”，缩短服务距离是提升服务效率的重要举措，然而“赋责不赋权”的行为逻辑却将压力都推给了基层，简上级的“政”，却使下级工作更加繁多冗杂，并且上级政府将责任转移出去之后，自身又一跃成为检查督办的角色。下级政府在强大的压力下不得不采取彼此“分锅”的做法来减轻压力，以彼此分工的表面现象来进一步平摊责任。但是，分工所表现出来的是针对任务产生的主动行为，目的是根据不同组织或部分之间的不同功能形成优势互补而达到最优解，而“分锅”表现出一种被动的回应模式，一级政府并非出于主动意愿承担上级下派的任务，而是由压力激发出来的策略。

（二）“分锅”与问责的力度和导向

与问责强度最为相关的要素是上下级信息不对称。共谋应对植根于下级政府的信息优势，尤其对于基层政府而言，由于中央地方之间行政层级过多、权责分配模糊以及凭仗“天高皇帝远”的心理，上级对下级信息的提取能力往往有限。因此，这赋予了下级操纵信息的空间。在这层信息屏障中，基层政府面对的问责风险小，所以敢于倾向共谋这种“越轨行为”。然而，随着国家治理现代化以及全面从严治党新理念与新要求的提出，问责方式、体系与深度均通过新的制度形式得以强化。例如“群众路线”“巡视制度”“督办责任制”等形式，使得上级权力能够动态化地渗入基层，通过公众参与、多元监督等方式与工具拓展了信息汲取能力，加之“有案必立”“有贪必诉”的制度化运作，打破了传统的上下信息梗阻，提高了对问题官员纠偏匡正的可能。

基于上述事实，问责力度加强确使政府官员的行为有所转变。在高压反腐、严肃问责的高压态势下，问责压力成为政府官员行动所要考量的重要因素。在关涉问责与消极不作为之相关性的研究中，官员的政治心理是重要的分析参数。随着对主体责任的突出强调，组织负责人担心承担连带责任产生的宁肯少干事、不干事，也尽量少出事的畏惧心理；二是少数“问题官员”产生担忧被检举揭发的恐惶心理，出于对自身腐败行为的掩饰与遮蔽，选择低调行事的消极不作为策略。鉴于不作为是明显的失责违纪行为，如此，为了防止被戴上“不作为”的帽子，官员们在制度的约束下利用制度，转向采取事先划分责任的方式划清工作界限，用以规避由连带责任带来的潜在风险。通过在工作中提前界定出“我的”“你的”“他的”，并且遵循“让我做什么就做什么”的原则，以“不超纲、不越线”为原则分散与减小问责压力。

“现在我们干工作有一个原则，就是提前把锅分好，然后各干各的。你想想，现在形势这么严峻，别人出了问题可能就会找到你的头上。虽然这么明确的划分责任不太利于工作之间的合作，但至少也算是划清楚了权责关系，这样别人出事儿了就不会找我们头上。”（访谈Y市某区环保局干部，20170515D）

另外，问责的结果导向也是促使基层政府行为转变的重点要素。问责的结果导向突出表现为问责着重关注执行过程与实际绩效，而忽视前端决策。由于任何一项决策几乎都由地方或者基层来负责，那么负责具体执行的层级就成为问责的重点关注对象。在多部门的政府结构下，一项政策需要交给不同的部门以及不同的人去执行，“分锅”又呈现出横向分散的状态。所以，在强大的问责压力与结果导向的问责机制下，不同政府与不同部门担心犯错以及由此带来的问责风险，就需要提前划清责任，层层“分锅”，尽可能地减少共担结果的执行过程：

“督查组来了之后如果发现项目有问题，那么直接会问这是谁批的，然后直接找第一责任人问责。坦白讲，我们不可能没有问题，因为环保的项目很复杂，群众信访什么的都是司空见惯的事情。不过现在上级的领导可不像过去过去那样跟你共担责任，现在都是我的问题我们自己处理，要么就让督查组问责我们，因为他们也害怕‘沾包’。有些问题出现之后，上级领导也来会推卸责任，找替罪羊。不仅是自己的锅自己背，上级的锅有时候还得我们背！”（访谈Y市某区环保局领导，20170515A）

总的来看，在问责力度不如当下的过去，权力的积极性往往表现在有利可图的领域。例如权力寻租、政商勾结可以满足官员的一己私欲；土地、招商等“快钱”领域，既能够促进地方财政创收，又满足了官员的晋升指标。这些地带往往是腐败的高发区，但在诱人的利益面前，基于理性计算，很多官员依然选择铤而走险。但是，随着问责力度的加强以及政府显性与隐性福利待遇的取消，政府的功利主义就从收益获取转向了规避风险，“低风险”成为政府官员眼中的“高收益”。“不敢腐”使得官员的不当行为有所收敛，但也从另一侧面抑制了政策执行的动力。

四、“分锅”避责的运作机制与消解路径

根据分析，基层政府从共谋到“分锅”反映出基层政府外在制度环境的改变。作为基层政府行为的新动向，“分锅”避责也有它独特的制度环境与组织基础。在发现现象和分析现象的基础上，有必要对“分锅”避责的运作机制进行进一步的系统总结，并在认清其消极影响的前提下寻找合理的消解路径。

（一）“分锅”避责的运作机制

与共谋不同，“分锅”主要由权责关系和风险认知两个要素构成，是风险预期下权责不平衡的产物。这从本质上体现出组织内部的激励问题，激励的强度与承担风险能力之间的关系往往影响了行动者的选择。也就是说，政府行为的选择往往是激励与风险二者之间的权衡。从这个角度看，“分锅”体现了组织行为学的相关概念：“分锅”是组织内部成员的防卫行为（defensive behaviors），即在某种激励结构下，组织成员为避免行动、指责或变革而采取的保护性应对行为。所以，当规避风险成为政府官员首要面对的议题时，自保就成为自然而然的选择。

关于基层政府的“分锅”行为的运作，可以提炼出以下几个方面：1）与共谋相同，“分锅”行为也存在于多层次的委托-代理关系中。借助“代理方-管理方-委托方”的框架，“分锅”不仅出现在监管人与代理人之间，还体现在代理人内部。结合中国行政体制的基本特征，“分锅”的路径是纵向与横向结合。在纵向中，是垂直上下级的“分锅”；在横向中，是同一层级部门间或部门内的分锅。2）“分锅”是基层政府在激励结构与风险认知的作用下，面对变化的环境所采取的调适性策略。一方面，基层政府通过划分责任来适配自身所占有的资源和能力，另一方面尽可能减少失责机会来规避问责风险。3）与共谋相同，在地方政府运作中，一级政府和当事人也可能有着两种身份：“分锅”的参与人和“分锅”的对象。但随着距离权力层级末端的距离的缩短，“分锅”的空间就会变小。所以越到基层，官员的“锅”就会越多。那么官员“分锅”的心理也会越强，“分锅”现象就愈发明显。

“分锅”构成了个体利益与公共利益之间的矛盾，当一级政府或者官员个体谋求自保的同时，牺牲的则是地方的公共利益。因此。无论是共谋还是“分锅”，都是得与失之间的紧张关系。从共谋到“分锅”的转变打破了原有国家治理多重关系的平衡。共谋虽然是基层政府在正式制度之外的治理模式，但在共谋之下，基层政府之间通过沟通与资源交换等方式缓解制度压力，在变通之中往往会取得良好的治理效果。然而“分锅“行为笼统地将激励强度与目标替代、官僚非人格化与行政关系人缘化等治理中的内在张力消极回避，不仅阻碍了政府间、部门之间的沟通，还阻碍了合作治理的进程，使得上下级之间、横向部门之间形成了孤立的行政结构。在“多一事不如少一事”和“你的事儿与我无关”的心理作用下，政府行为的画地为牢所得到的结果必然是行政关系的疏离、政府创新的无力以及治理绩效的弱化。

（二）“分锅”避责的消解路径

“分锅”主要表现出了政府运作中的责任问题，那么以问题为导向，需要以责任为关键词加以延伸讨论，通过强化责任意识、理顺责任关系、优化责任体系来消解“分锅”现象，实现国家治理的有效性。具体可以从两个方面展开。

一方面，任何国家都会强调责任，并不断寻找配套制度来落实责任。既然政府治理现代化在国家治理中居于特殊地位，那么通过完善政府责任是解决现实政治问题的基本要求。具体来说，关键在于合理划分权责通过明晰职责、确定分工的方式保证有权有责、权责一致，构建合理的责任体系与责任激励机制，既要用制度来约束责任、落实责任，又要通过道德观念强化责任意识，以观念塑造行动。就目前的政府体制而言，需要理顺中央和地方之间的事权、财权、人事权等权限的划分，地方各层级政府之间、同一政府各部门之间也要理顺各自职责分工。对于国家而言，基层是基础、是国家长治久安的稳定器，一旦基层治理秩序，那么国家治理也会受到威胁。随着简政放权的不断深入，政府的“瘦身”不是上细下粗的畸形样貌，而是激发不同层级的活力，在治理体系科学化的基础上强化治理能力。因此，上级向下级的赋权要精细化、明确化，考虑权、能、责之间的相互匹配，既要赋权、也要让利，防止“一管就死、一放就乱”“赋责不赋权”“甩包袱”等现象。

另一方面，平衡问责与试错之间的关系，鼓励政府创新。不可否认问责力度加强对反腐肃贪的巨大贡献，但是在问责机制任存在问题、问责体系任有进步空间的现实面前，地方政府的行动力收到了问责网络的束缚。正如“分锅”所体现的，地方政府怕错而不敢为，纷纷选择自保策略的事实，这并不有利于政府改革的推进。因此，要平衡问责与试错之间的空间，允许试错，重新调动起政府创新与实践有效治理的动力。在组织管理中，组织在遇到问题时会主动进行学习，管理者通常会制定相应的解决方案，这些方案根据实施效果会不断被调整以达到最佳实施效果。这种动态的学习过程其实是一种不断“试错”的过程，对组织发展意义重大。为了规避风险，应对发展过程中的不确定性，中国的改革事实上也是一种“试错实践”。就现实而言，政府试错的停止在于“结果导向”问责的全面铺开，为了转变这一事实，需要构建更加科学的问责流程，统合“决策-过程-结果”，实现三元的问责框架。从源头与过程中检验政府是因为“创新”而错还是“违法违纪”而错，给政府以行动空间。

五、结语

文章以地方政府为整体分析对象，重点关注基层政府行为，并以现实和问题为导向，归纳出一种新的政府行为方式。借助日常用语，将当下基层政府行为的新动向称为“分锅”避责，并分析其原因。基层政府的“分锅”嵌入在特定结构性因素中，是基层政府对变化环境主动的回应。本研究从日常政治运作中发掘政府行为从共谋到“分锅”的转变，提供了理解国家治理微观运作中的新问题，也提出了一个解释国家治理中政府行为的新框架。总的来看，“分锅”避责反映出政府行为由积极向消极的过渡，也折射出行政体系依然存在碎片化的特征。一旦这一现象无法解决，不仅地方的治理绩效也难以发挥出来，地方政府治理的合法性也岌岌可危。未来的问题在于，如果从共谋走向“分锅”的条件又发生了变化，那么基层政府又会有哪些新动向来适应变动的政治与社会？归根结底，中国国家治理的基本逻辑与运作机制还需要不断地去发现问题，解决问题。

责任编辑：张谕鸽             责任校对：申程仁

文章来源：《内蒙古社会科学》2018年第6期

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