基本矛盾转变背景下民生领域政策供给主体的界定 ——基于政府信任数据的分析

作者简介

吴芸,首都师范大学管理学院，讲师，博士；

谢新水，首都师范大学管理学院副院长，教授，博士

公共政策的失效跟社会个体对政策供给主体的信任有关。随着我国基本矛盾的转变，民生领域的公共政策成为社会个体最敏感、最关注的公共政策。基于我国中央政府和地方政府的差序信任格局，利用中国综合社会调查有关政府信任的数据，对民生忧虑于中央政府信任和地方政府信任做有序logistic 回归分析发现：民生领域中的政府信任呈现出差序化格局；污染忧虑中的噪音污染、居住忧虑中的社区安全问题，显著降低中央政府信任；医疗忧虑中的看病贵问题、居住忧虑中的社区公共设施问题，显著提高中央政府信任；水污染、噪音污染忧虑和居住忧虑，显著降低地方政府信任。由此，提出了一种基于“政府信任”的政策主体界定新模式。这一新模式有别于以行政权力层级来界定公共政策供给主体，既可以提高民生领域中的政府绩效，改善民生问题，又可以有针对性地提升政府的公信力。

一、引言

随时全球化和信息社会的来临，信任问题成为了世界各国政府发展中的关键问题。20世纪六七十年代以来，在社会治理过程中，西方国家普遍发生了政府信任下降，甚至引发了政府信任危机，大都形成了民众依赖政府却又不信任政府的悖论。为了提升政府信任，西方国家政府围绕提升政府公信力、重建政府信任进行了一系列的政府改革。例如，重新进行选举或组阁、反腐或通过建立公私合作伙伴关系缓解地方政府的信任危机等。同样，近年来，我国道德滑坡、社会失信的现象比比皆是，因此开展社会信用体系建设成为我国开展社会治理的重要战略。在2018 年的政府工作报告中，李克强总理强调指出，增强政府公信力是政府建设人民满意的服务型政府的必要步骤，是深化改革、转变政府职能的目的和归宿。

中西方学者在信任研究的很多方面形成了共识。在一般意义上，信任是社会发展、组织发展和政府发展的基础。具体而言，在个体层面，信任是个体合作的基础，社会和谐的源泉；在组织层面，组织信任是获得组织支持、组织忠诚的前提，也是有效组织行为的保障；在政府层面，政府信任是国家治理者获得民众对其政治体制支持的前提，是政府行动获得合法性的前提，也是公共政策得以有效施行的保障。一旦政府信任下降，社会将发生抗争性的公民参与行为，损害社会稳定。

就我国政府信任结构而言，中央政府与地方政府获得民众信任的程度存在显著差异，这种差异化的结构被描述为“差序政府信任”格局，具体表现为以下两个方面。一是政府层级越高则容易获得信任，政府层级越低则难以被信任。这种差序政府信任结构被大量基于中国各个阶层、群体的实证研究证实；2009 年至2011 年中国乡镇民主与治理调查数据表明，村民对国家、省级、县级、乡镇四级政府的信任感依次下降。二是高频度、低烈度、缠访型的村民上访行为针对的不是高层政府而是基层政府，其原因在于缺少互动、认知不强，所以民众对高层级政府信任程度高。政府信任结构的查血格局无疑也与我国历史文化和行政体制密切相关。

就政府信任与公共政策的关系而言，已有研究存在相互对立的两种观点。一种观点认为，政府信任是由政策执行效果或政策工具决定的；经济政策、文化政策、宣称政策、反腐败类的政治政策、社会冲突协调政策的效果，与政府信任显著相关，政策工具与政府信任显著相关。另一种观点认为，社会个体对政府的信任程度，是由政策之外的因素决定的，其中社会资本是关键因素。社会资本视角的研究将政府信任的变化归因于社会网络、社会关系、社会互动与社会合作。在微观层面，亲友信任、同事信任和熟人信任、工会政党、环保组织和慈善组织的成员身份都与政府信任有关。

随着我国基本矛盾的转变，民生领域的公共政策成为社会个体最敏感、最关注的公共政策。这主要是因为民生领域的公共政策是社会个体与政府距离最近的公共政策领域；此外，民生领域的公共政策涉及到社会个体最迫切关心的社会问题，影响到其基本生存环境，与社会个体的生活息息相关。政府在民生领域的公共政策提供情况势必会影响到社会个体对政府的感受和评价，影响到社会个体对公共政策供给者即政府的信任程度。十九大报告指出：我国民生领域还有不少短板，脱贫攻坚任务艰巨，城乡区域发展和收入分配差距依然较大，群众在就业、教育、医疗、居住、养老等方面面临不少难题……必须多谋民生之利、多解民生之忧，在发展中补齐民生短板、促进社会公平正义，在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新进展……从政策制定意义上看，我国民生领域的政策制定还有很大空间。

目前而言，公共政策供给主体是依据行政权力级别来界定的，事实在于，有些公共政策执的失效，跟社会个体对政策供给主体的信任有关，低信任度的政策主体，制定的政策的执行效果相对较低。那么，为了提高政策效率，本文提出一个具体问题，就民生领域政策制定的主体而言，民生领域的哪些政策需要中央政府制定，而哪些政策最好归地方政府制定呢？因此，本文希望继续思考的问题有以下三个：其一，目前我国民生领域的政府信任现状是什么？其二，民生领域政府信任的差序格局，可以作为界定政策制定主体的关键要素吗？其三，如何以政府信任为依据，来划分中央政府与地方政府在民生领域中政策的供给范围？

二、民生领域中政府信任的差序结构

（一）基本研究假设

在现代社会中，政策与社会个体的发展密切相关，并深刻影响社会个体的生活。由于社会个体特别是城市居民，依赖政府的公共服务以保障其基本生活尊严、增加生活幸福感，因此，民生政策会影响政府信任。有关这方面的研究，一些学者已经进行了以下四方面的研究。其一，通过1990 年至2012 年World Value Survey 的四次调查数据，验证了包括民生政策干预在内的政府干预程度显著影响社会个体对政府信任的评价；其二，通过世界价值观调查（WVS）、政府质量数据库、KOF 全球化数据库中48个国家的数据，验证了社会个体基于政府民生政策的生活满意度与政府信任显著相关；其三，通过第一波和第四波亚洲民主价值观调查（Asia barometer Survey）中的中国数据，验证了社会个体对民生服务等公共服务的高满意度，能够显著改善由于对政府的反腐绩效的不满而产生的政府不信任；其四，通过2013 年至2014 年中国16个城市的调查数据，验证了社会个体对民生政策的满意度，可以显著改善对中央政府的信任度。

在整体意义上，民生政策的政策问题可以视为民生忧虑或民生风险。据此，本文提出一个基本研究假设（H0）：民生忧虑显著影响政府信任。以此为基础，对医疗、环境污染、社区居住和养老等四方面提出分假设。

第一，医疗忧虑方面。基本公共卫生服务包括医疗保障制度、计划免疫接种、妇幼保健、重大疾病防控、突发事故救护、环境卫生检测等，都具有很强的社会性，关系到社会个体的身体和心理健康程度，也是其获得生活幸福感的基本支撑，需要政府通过财政资金来保障。然而，由于社会个体对医疗卫生服务需求的不确定性，无法预先知道自己是否会得病、得什么病、需要什么样的具体医疗卫生服务，以及需要花费多少钱医治；因此社会个体对于看病难看病贵的忧虑，会影响其对政府的信任程度。据此提出本研究的第一个和第二个分假设。

研究假设（H1-1）：医疗忧虑显著影响中央政府信任。

研究假设（H1-2）：医疗忧虑显著影响地方政府信任。

第二，环境污染忧虑方面。随着雾霾肆虐，空气污染成为困扰全国的问题；水污染、噪音污染等环境污染破坏了人们的正常生活。政府对空气污染、水污染、噪音污染等环境污染问题的治理行动和效果，受到社会个体的普遍关注。环境关心、环保支付意愿与政府信任存在显著相关关系，城市居民对空气污染的主观感受以及对空气污染治理的尽责评价，是影响城市居民对政府信任的两种机制。据此，提出本研究的第三个和第四个分假设。

研究假设（H2-1）：污染忧虑显著影响中央政府信任。

研究假设（H2-2）：污染忧虑显著影响地方政府信任。

第三，社区居住忧虑方面。随着我国住房改革的发展，原先由单位提供基本居住管理服务的模式，转变为由社区提供基本居住管理服务的模式。由于社区地与居民的生活体验息息相关，社区公共设施丰富与便捷的程度和社区安全，成为社区居民考量居住环境的关键方面；而且人们的安全风险感知程度越低，则政府信任就越高。据此，提出本研究的第五个和第六个分假设：

研究假设（H3-1）：居住忧虑影响中央政府信任。

研究假设（H3-2）：居住忧虑影响地方政府信任。

第四，养老忧虑方面。随着我国老龄化社会日益加剧，社会个体对老年生活忧虑常伴心间。例如，是否有人照料老年人，老年人是否有足够的金钱维持日常开销，老年人是否可以拥有决策自由，等等。此外，政府对于老年人的基本生活的保障，不仅关系到老年人晚年的尊严与幸福，而且与社会的代际公平、政治稳定息息相关。据此，提出本研究的第七个和第八个分假设：

研究假设（H4-1）：养老忧虑影响中央政府信任。

研究假设（H4-2）：养老忧虑影响地方政府信任。

此外，社会个体的一些其他因素会影响政府信任。身体和生理的健康程度和收入水平可能会影响社会个体的主观认知能力，进而影响政府信任；户籍分割、性别和政党身份可能会影响社会个体的主观认知态度，进而影响社会个体的政府信任。所以，本研究将健康程度、收入水平、性别、政党、户籍作为控制变量。

基于此，本研究的研究框架为：将政府信任细分为中央政府信任与地方政府信任，并将它们作为被解释变量；以医疗、环境、居住、养老等四方面的民生忧虑为解释变量，考察民生忧虑对政府信任的影响方式与机理。研究思路框架如图1所示。

（二）研究数据与方法

本研究的数据来源于2010 年中国人民大学中国调查与数据中心开展的“中国综合社会调查（Chinese General Social Survey，CGSS）”，调查对象为全国31个省（港澳台以外）的个人。数据采集采取多阶分层抽样的抽样方法、面访的调查模式，应答率为74.32%；数据样本共计11783个；剔除不知道、不回答与不适用等缺失值后，保留中央政府信任有效样本11729 个、地方政府信任有效样本11712个。

由于本研究的被解释变量（中央政府信任与地方政府信任）是定序变量，故分析时采用有序logistic 回归分析；被解释变量、解释变量设计说明及分布情况如表1。

（三）政府信任的差异结构

社会个体对中央政府的信任高于其对地方政府的信任。第一，如表2 所示，社会个体对中央政府的信任程度分布中，完全可信的比例最高，占52.5%，比较可信的占36.3%，两者合计共占89.2%；但对于地方政府而言，社会个体认为完全可信的仅占24%；比较可信的比例最高，占40.6%，两者合计共占65%。可见，尽管社会个体对政府的信任程度总体较高，然而，认为地方政府完全可信的比例远低于认为中央政府完全可信的比例。第二，通过政府信任程度频数折线图（如图2 所示）也可以看出，地方政府的不可信度比较高。例如，社会个体认为地方政府完全不可信（4.5%）、比较不可信（11.6%）、居于可信与不可信之间的比例（18.8%），都高于中央政府的相应比例。

（四）民生忧虑对政府信任影响的回归分析

通过有序Logistic 回归模型研究医疗忧虑、污染忧虑、居住忧虑和养老忧虑对政府信任的影响程度，分析结果如表3 所示。两个模型分别表示民生忧虑对中央政府信任程度（模型1）和地方政府信任程度（模型2）的影响。

第一，医疗忧虑方面。担忧看病贵对中央政府信任有显著正向影响，即社会个体越担心当患重病的时候付不起医药费用，则对中央政府的信任程度越高，也就是希望中央政府出台政策解决“看病贵”的问题。这一结果支持了研究假设1-1。具体而言，这种正向影响可能因为社会个体希望中央政府解决看病贵的问题，即通过制定国家层面的医疗保障政策来解决看病贵的问题。然而，担忧看病难对中央政府信任、地方政府信任都没有显著影响。这一结果并未支持研究假设1-1 和研究假设1-2。这说明政府信任程度对看病难问题的严重程度并不敏感。换句话讲，无论看病是否困难，与社会个体对政府信任的关联性不强。我们认为，引起这一结果的原因可能还有两个：一是我们习惯将“看病难、看病贵”当作医疗领域中的一个整体问题，可能是误解，但看病贵确实存在；二是样本对象可能没有碰到看病难的问题。总体而言，医疗忧虑中的看病贵问题需要引起重视。

第二，环境污染忧虑方面。一方面，担忧水污染对地方政府信任有显著负向影响，即社会个体越认为水污染问题程度严重、对水污染问题忧虑程度越高，则对地方政府的信任程度越低。这一研究结果支持了研究假设2-1。这一结果的形成原因在于水污染的起因和保护都有地域性，地方政府应该负责区域责任；另一方面，担忧噪音污染对中央政府信任和地方政府信任均有显著负向影响，即社会个体越认为噪音污染问题程度严重、对噪音污染问题忧虑程度越高，则对中央政府和地方政府的信任程度都越低。这一研究结果支持了研究假设2-1 和研究假设2-2。从现实生活中可以感知，噪音污染的形成可能就是公路、铁路、机场或施工等原因，大都是中央和地方合作建设而成。

第三，社区居住忧虑方面。担忧社区安全对中央政府信任和地方政府信任均有显著负向影响，即社会个体越认为社区不安全、对社区安全忧虑程度越高，则对中央政府和地方政府的信任程度都越低。这一研究结果支持了研究假设3-1 和研究假设3-2。此外，担忧社区公共设施对地方政府信任有显著负向影响，即社会个体越认为社区公共设施不足、对社区公共设施忧虑程度越高，则对地方政府的信任程度越低。这一研究结果与研究假设3-2 相符。而且，担忧社区公共设施对中央政府信任有显著正向影响，即社会个体越认为社区公共设施不足、对社区公共设施忧虑程度越高，则对中央政府的信任程度越高。这一研究结果支持了研究假设3-1，然而，这种正向影响可能是因为社会个体将社区公共设施不足的问题归咎于地方政府，但是寄希望于中央政府通过制定统一政策的方式，解决社区公共设施不足的问题。

第四，养老忧虑方面。担忧养老照料、担忧养老决策自主性和担忧养老金钱对中央政府信任和地方政府信任都没有显著影响。这一结果并未支持研究假设4-1 和研究假设4-2。这一结果的形成，可能还是因为我国家庭养老的传统文化在起作用，特别是非城镇化地区，社会个体对养老的忧虑主要来源于家庭，将养老的责任主要归于家庭而非政府，“家庭养老”目前还是主流理念。

总之，民生忧虑中的一些问题显著影响政府信任。具体而言（1）污染忧虑中的噪音污染、居住忧虑中的社区安全问题，显著降低中央政府信任；（2）医疗忧虑中的看病贵问题、居住忧虑中的社区公共设施问题，显著提高中央政府信任；（3）水污染和噪音污染忧虑、居住忧虑中的社区公共设施和社区安全问题，显著降低地方政府信任。（4）看病难问题、空气污染问题、水污染问题对中央政府信任无显著影响；（5）看病难、看病贵问题对地方政府信任没有显著影响；（6）养老照料、养老决策和养老资金问题对中央政府信任和地方政府信任都无显著影响（见表4）。

三、以“政府信任”的差序格局界定民生领域政策的供给主体

在公共生活中，我们可以看到这样的现象：一是中央政府代表着政治制度与整个政治系统的运转，位居科层制政府顶端，与社会个体日常生活距离远；地方政府代表着公共政策的具象表现，与社会个体日常生活距离近；二是地方政府是所有公共政策的执行者，政策制定过程中出现的问题，都与地方政府相关；三是地方政府是民众联系中央政府的通道。这就形成了中央政府和地方政府在制定公共政策方面的具体分工。当然，由于我国实行的是行政首长负责制，大多数政策制定的权力大都集中于中央，因此很多政策都是由中央制定的。然而，由于我国幅员辽阔，公共事务具有的多样性和差异性都很强，在中央集权行政体制下，由于地方政府具有众多的自主性，而且中央政府也要调动地方政府的积极性，因此，不妨碍我国形成政策供给主体模式的多样性。

目前而言，在公共政策供给主体方面，我国中央政府与地方政府的政策供给角色存在差异，政策供给模式大体有以下五种情况。

第一，共同塑造模式。在特定领域的政策网络中，中央政府与地方政府博弈或合作以塑造公共政策。如在保障性住房政策领域，中央部门间、地方政府及其职能部门、开发商等营利组织间的利益结盟、变通，排斥其他参与主体影响政策结果。第二，中央政府主体模式，即中央政府是公共政策供给主体，地方政府是执行者。如在环境治理领域，中央政府通过政治激励、晋升激励和财政激励三种机制，确保地方政府执行中央政策。第三，地方政府主体模式。主要体现为地方试点中央推广，如基层治理领域的村务监督方面，地方政府首先进行政策试验，如果该政策试验有效且合规，则转化为中央政府的政策。第四，共同供给模式。如养老政策领域，具有信息相对优势的地方政府与具有决策权的中央政府共同供给公共政策。第五，中央地方分工模式。在流动农民工子女教育领域，中央政府负责明确导向，地方政府负责制定和落实具体政策；在科技企业扶持领域，中央政府负责制定具有引领性和推动性的政策，地方政府负责制定创新性的政策；中央政府与地方政府在特定政策领域的任务分工方式可能变化，如在高校毕业生基层就业领域，政策制定的主要主体从中央政府转变为地方政府。

经过改革开放四十年的建设，我国政治经济文化都取得了很大发展，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。在这一境况下，为了实现人民日益增长的美好生活的需要，民生领域的问题就成为了需要解决的主要问题，这是十九大报告提出的重要任务。具体就医疗、环境、居住、养老等民生方面的政策而言，中央政府承担着方向性、原则性、确定性和统一政策的制定，地方政府代表着差异化政策的制定，并承担着具体政策的执行。根据政府信任的差序格局和社会个体在民生忧虑与政府信任之间的关系，我们试图提出一种新的界定公共政策供给主体的方式：基于政府信任的差序格局界定民生政策供给主体的模式。具体而言，就是就某一政策问题进行政府信任测评。以信任得分高低位标准开确定政策的供给主体。这是一种新的界定政策供给主体的模式。这种模式在理论研究和政策实践领域都有很好的创新性。

在理论研究领域。在既往的政策制定过程中，主要的思路是按照官僚行政体系不同层级的权力，来确定政策主体的。也就是说，一般的公共政策制定都依照权力划分来确定政策制定主体，没有将政府信任作为政策制定所要考虑的要素。本文所提出的政策供给主体界定模式，承认政府信任的差序格局，将政府信任差序格局置于政策制定过程中，并以此来确定公共政策的供给主体，突破了既有模式。因此，可以在理论上开拓公共政策制定的思考范围，创新公共政策的供给模式。可以预料，将政府信任嵌入公共政策制定过程中，可能会对目前行政体系中，政策制定的权力秩序有一定冲击。撇开这一点不谈，新的模式至少可以给行政体系界定公共政策的供给主体，提供新的政策工具，即以政府信任作为政策工具。

在民生政策实践领域。基于民生领域政府信任的差序格局来界定政策供给的主体，可以为民生领域政策制定提供了新的思考模式。

首先，这一新的政策主体界定模式的基本目的是，通过政府信任的测定来界定政策的供给主体，即将“政府信任”作为政策供给主体界定的依据，打破了既往按照行政权力划分政策供给主体的惯例。可以改造以往政策的供给模式，形成新的政策供给模式。

其次，这一新的政策主体界定模式的科学依据，是民生领域社会个体对中央政府和地方政府信任的差序格局。也就是说，这一政策主体界定模式承认了社会个体对中央政府和地方政府信任的差异这一客观事实。因此，依据差序政府信任格局界定民生领域的政策供给主体，比单纯依据行政体系中的权力层级，来确定政策供给主体，更具有针对性，也更具有科学性。

再次，由于这一新的政策主体界定模式更具有针对性，因此，新的政策供给模式可以提高政策供给的效果，进而提高政策绩效，最终可以提升社会个体对中央政府和地方政府信任度。也就是说，新的政策供给主体界定模式，能够界定合适的政策供给主体，提升公共服的针对性、有效性，最终提升中央政府和地方政府行动的合法性。

在我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾后，民生问题成为我国目前公共政策领域的重要问题。因此，利用这一新的政策主体界定模式，来确定民生领域政策供给的主体，能更好提高政策供给的效率。

四、结论与展望

本研究提出的基本假设是民生忧虑显著影响政府信任；其中，政府信任用中央政府信任和地方政府信任两个指标来测量，是被解释变量。民生忧虑用医疗忧虑、环境污染忧虑、社区居住忧虑和养老忧虑四个指标来测量，是解释变量。所分析的数据来源于2010 年中国综合社会调查（CGSS2010）。经过统计分析发现，我国政府信任在中央政府与地方政府之间存在差异，即社会个体对中央政府的信任明显高于其对地方政府的信任。通过有序logistic 回归分析发现，医疗、环境污染和社区居住等三个方面的民生政策效果显著影响政府信任。

在新时期，随着我国基本矛盾的变化民生领域的政策制定有了更多的空间，需要投入更多人力、物力和财力解决问题。然而，在民生领域政策，中央政府和地方政府如何划分制定的任，政策主体界定依据是什么，需要深入探讨。基于此，本研究尝试提出：将政府信任作为民生领域政策制定主体的界定依据。换句话讲，民生领域的政策效果影响政府信任；某一民生领域的政策效果如果显著影响中央政府信任，则这项民生政策的供给主体就是中央政府；反之同理。在理论和实践意义上，这一新模式都呈现出了很好的创新性和价值。

本研究得出“基于‘政府信任’的政策主体界定模式”，这一初步结果基础之上，以下两方面还需要进一步借助定量或定性的研究方法深入研究。

一是将民生政策进行更全面、更精细的分类，进而细化基于政府信任的民生政策主体界定模式。民生政策领域是广阔的，《“十三五“推进基本公共服务均等化规划》将民生政策领域拓展到基本教育服务、劳动就业、残疾人服务、退伍军人服务等广泛的领域。因此，基于更全面、更精细的民生政策分类，探讨民生政策的效果与中央政府信任、地方政府信任之间的关系，进而可以将政府信任运用于更广阔的政策主体界定场域中，以此提高政策效果。

二是将政府信任进行更全面、更细致的分类，进而细化基于政府信任的民生政策主体界定模式。在我国，政府是多样而复杂的，不同层级、不同地域政府的治理环境差异非常大。既然，社会个体对中央政府和地方政府具有不同程度的信任，那么，可以继续追问的是：社会个体是否对于省级政府、市级政府、县级政府和乡镇政府具有不同程度的信任？社会个体是否对于不同政府部门具有不同程度的信任？文化底蕴、地理位置等区域差异是否影响社会个体的地方政府信任？因此，基于更全面、更精细的政府信任分类，来探讨民生政策效果与具体层级、部门、地域政府信任之间的关系，可以将政府信任的差序格局，运用于更广阔的政策主体界定场域中，从而可以更好地发挥政府信任这一新的政策工具的作用。

责任编辑：张谕鸽          校对：申程仁

文章来源：《党政研究》2018年第5期

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