公众分配正义感受对政府信任的影响研究

作者简介

麻宝斌，首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院博士研究生导师；

马永强，吉林大学行政学院博士研究生。

得民心者得天下。古代王朝尚知注重取信于民，现代国家更应关注政府信任。信任是一种态度，是对他人行为或周围秩序符合自己预期的一种愿望，表现为对自然和社会的秩序性、信任客体履行责任和义务、具备技术和能力的期待。信任是社会资本的重要组成部分，对国家竞争力的提升、经济的繁荣和未来的发展至关重要。信任是一种简化机制，能够节约合作成本，让政府与社会组织、企业乃至公民个体等多元主体的合作治理更富成效。信任分为普遍信任、个别信任和策略信任。普遍信任是一种道德价值，是基于社会平等和乐观主义价值观而产生的对大多数人的信任；个别信任是基于共同的道德价值观念对自己同类人的信任；策略信任是基于了解、知识和经验而产生的对信任客体的评价和期待。政府信任是政治信任的一个方面，公众对政府的信任，属于策略信任，是公众基于认知、经验和感受而对政府已有表现做出的评价和未来表现符合自己愿望的期待。政府信任是政府合法性的基石，关乎公众对政府的认可和支持，对政权稳定和政策实施具有重要意义。

正义是社会制度的最高美德，是政府取信于民的基础条件。政治正义理论的核心是分配正义，即社会基本益品如何分配才具有合理性和正当性的问题，主要指公众在地位获得上有平等的机会，在参与竞争中遵循同样的规则，在收入获得上与个人的付出相当。现阶段，虽然市场在资源配置中起决定作用，但政府仍能通过金融、财政以及行政等手段对资源分配进行调控，特别是在机会均等化、公共服务资源配置等方面，政府仍是主要的分配主体。在行使公共权力、实施资源分配过程中，政府公平与否是政府质量的基础。政府质量是决定国民社会福利的核心要素，这种决定作用，直接来源是正式建立的公平制度，间接影响在于公平制度对于社会信任和社会平等的改善。如果公众认为政府质量低下，制度不公平，不仅会对政府失去信任，甚至会觉得该国公民也不可信任。所以，公众对分配正义状况的感受和评价，将对政府信任产生重要影响。这种影响通过两条路径实现：直接影响在于公众对政府质量的评价、对制度公平、分配正义的感受而产生的策略信任或个别信任；间接影响在于社会平等和乐观主义价值观产生的普遍信任。目前，已有实验研究确证分配公平与信任政府人员的因果关系，且随着不公平程度的增加，人们对政府人员的信任程度显著降低。因此，我们认为分配正义与政府信任紧密相关，政府只有坚持分配正义，努力地维护社会公平，才能赢得更多的信任、支持和拥护。

前述研究普遍认为分配正义是政府信任的必要条件，对政府信任有积极影响。分配正义是否影响政府信任？若有，其影响如何？这是本文要回答的具体问题。

一、文献回顾和理论假设

对政府信任来源的探讨不胜枚举，常见的解释路径有理性选择论、社会文化论、终身学习论等，我们认为，政府信任受多种因素影响，已有解释具备部分合理性，但公众为什么不信任政府，仍是值得深入探讨的问题。本文所关注的核心影响因素是分配正义，如果分配正义是分配的合理性与正当性的客观标准，那么这种客观标准反映在公众的主观评价中就是公众的分配正义感受。以分配客体为划分标准，结合数据资源，本文从机会公平感、收入公平感和公共服务资源公平感等三个维度分析公众分配正义感受对政府信任的影响。

（一）机会公平感与政府信任

机会公平主要是指公众在参与经济竞争中有着同等的机会，在获得成功上有平等的权利，机会公平感就是人们对机会公平与否的主观感受。如果社会发展机会长期被特定阶层垄断，就会造成两极分化和极端贫穷，引发社会不满和动荡。为此，需要政府维护分配正义，让公众享有平等的发展机会。在西欧国家，公众对地方政府的信任与对国家政府的信任程度不同，一个原因在于，公众认为地方政府提供更为公平的对公共事务发表意见的机会，因而也更加信任地方政府；与地方政府相反，公众认为国家所提供的对公共事务发表意见的机会并不公平，导致公众对国家政府的信任程度低于对地方政府的信任程度。一项关于日本东京的实证研究表明，如果政治领导人能够为公众提供更多更公平的机会参与到公共治理和决策中，就能够更多地赢得公众的信任。这种信任的产生并不是因为公共参与，而是因为机会公平。一项对世界价值观调查中国部分数据的回归分析显示，那些认为自己在生活中有选择和控制权的受访者更有可能相信执政的共产党，因为当公众感到拥有基于个人努力的向上流动的公平机会时，人们就会认为自己的成功和失败应当由自己负责，进而消除对政权的责难，从而增强对政府的信任。有研究表明，中国改革开放40年来，经济发展和社会进步为公众社会地位的向上流动提供大量的机会，改善公众生活，更带来改善生活的希望，公众社会地位的向上流动，以及对向上流动的感知与预期，都显著提升中国的政府信任水平。可见，公众对机会公平状况的感受与政府信任紧密相关，提升公众机会公平感，有助于提高公众对政府的满意度和信任度。

基于此，本文提出研究假设1：公众机会公平感对政府信任有积极影响，公众机会公平感越高，越倾向于信任政府。

（二）收入公平感与政府信任

收入公平是指人们在社会生产中能够获得与个人所付出的劳动相当的收入，收入公平感就是人们对个人收入合理与否的主观判断。公众对收入公平与否的判断，并不一定等于收入平等与否的判断，而是收入与自己的付出是否相称、回报是否合理的判断。因为市场经济造成收入的不平等，其原因既可能是基于个人努力与勤奋程度不同，也可能是基于个人背景或所处环境不同，所以收入的不平等并不一定等同于分配的不公平，其责任也不能完全归咎于政府，还有生产力发展、经济全球化、信息技术发展以及个人技术能力等因素的综合作用。有研究表明，在美国，虽然收入的不平等持续拉大，公众对政府的信任程度持续降低，但政府信任度受到的侵蚀却早于不平等的扩大，也就是说，并不是收入不平等导致政府信任的降低。但是，我们并不认同这种解释。有实证研究表明，在拉丁美洲国家，收入不平等与政府信任负相关，公众对收入不平等的感知对政府信任具有负面影响。在美国，收入差距的扩大不仅会导致普遍信任水平的下降，还会降低人们对政府的信任程度。一方面，当收入不平等持续拉大，公众对收入公平的感受也会持续恶化。有学者对历次中国综合社会调查数据分析发现，受访对象普遍反映收入差距持续拉大，并认为收入分配的公平性与合理性有所欠缺。另一方面，如果公众认为收入不平等是分配制度不公平造成的，那么就会将责任归咎于政府，在对政府进行评价时更倾向于做出不值得信任的判断。所以，政府通过制定公平的收入分配政策，合理地分配社会财富，缩小贫富差距，提升公众的收入公平感，能够提升公众对政府的信任程度。

基于此，本文提出研究假设2：公众收入公平感对政府信任有积极影响，公众收入公平感越高，越倾向于信任政府。

（三）公共服务资源公平感与政府信任

公共服务是政府的基本职能，为公众提供优质公共服务资源是政府绩效的重要体现。公共服务资源公平是指政府对公共服务资源向社会公众公平分配，让社会公众享有同等份额。政府是公共服务资源分配的主体，分配公平与否的主要责任在于政府。有研究表明，公众对公共服务质量的评价与地方和中央政府信任均呈相关关系，公众对公共服务绩效的正向评价对政府信任有积极影响，而对腐败的感知与政府信任负相关。这项研究表明，公众期望政府不但应当有公共服务的能力，而且应当有道德，并且公众更重视道德而不是能力。这与我们的观点不谋而合：政府在提供公共服务过程中，一方面应当努力提升公共服务资源的充足程度，让公众享有更多的公共服务资源；另一方面，应当对现有公共服务资源公平分配，让公众得到公平的待遇。二者缺一不可。一项对挪威公民的调查数据分析显示，对公共服务感到满意的公民通常比不满意的公民对公共机构有更高的信任度。而公共服务资源的充足度和分配公平性是对公共服务满意的基础内容。有学者以公共产品为视角，研究发现，社会公平性产品和经济增长性产品均能提升政府信任，但从总体上看，社会公平性产品比经济增长性产品对政府信任的促进作用更大。如果政府有能力促进经济增长，创造更多的公共服务资源，但对资源的分配不公平，只让社会上部分特权阶层或有钱人享受得更多，显然无法赢得公众的信任。反过来说，如果政府无法有效地促进社会生产，没有能力提供充足的公共服务资源，只是将很少的公共服务资源平等分配，也无法满足公众需求，从而无法得到公众认可。如果公共服务资源的配置和使用缺乏公平性，将降低公众对政府的信任程度。同时，基本公共服务资源分配是缩小贫富差距的重要手段，能够发挥再分配的调节作用，让公众更多地感受到社会公平，进而提升公众对政府的信任程度。

基于此，本文提出研究假设3：公众公共服务资源公平感对政府信任有积极影响，公众公共服务资源公平感越高，越倾向于信任政府。

二、研究设计

（一）数据来源

本文所使用的数据来自中国综合社会调查（CGSS）项目。2015年中国综合社会调查项目采用多阶分层概率抽样设计，调查覆盖全国28个省级行政区的478个村和社区，共获得有效问卷10968份，受调查对象年龄为18岁以上。根据研究需要，在进行变量操作化之前，我们剔除了含有缺失数据的个案，最终获得有效样本9589个。

（二）变量及测量

1.因变量

政府信任。尽管政府信任的定义很简单，但对其进行测量却是难题。目前，对政府信任的测量方式主要有直接测量和间接测量两种，直接测量是让受访对象对政府或其人员值得信任的程度进行评价，间接测量是通过其他态度（如对政府工作的满意度）进行测量。参考已有研究，结合数据资源，本文采取间接测量方法对“政府信任”进行测度。问卷要求受访者分别对政府9个方面工作的满意程度进行评价，答案设计成5个等级，从“非常不满意”到“非常满意”由低到高赋值为1—5分。为了解测量结果的稳定性，我们对这9个问题进行可靠性检验，Cronbach’sAlpha信度系数为0.896，测量可靠性较好，适合做因子分析。运用主成分分析法，从这9个问题的结果中提取出1个公因子，命名为“政府信任”因子，具体情况见表1。

2.自变量

（1）机会公平感。问卷对“机会公平感”的测量，要求受访者对“现在有的人挣的钱多，有的人挣的少，但这是公平的”“只要孩子够努力、够聪明，都能有同样的升学机会”“在我们这个社会，工人和农民的后代与其他人的后代一样，有同样多的机会”等3个问题进行评价，答案设计成5个等级，从“非常不同意”到“非常同意”由低到高赋值为1—5分。为增强测量可靠性，构造简单相加量表，将这3个问题的得分相加，取值为3—15分，得分越高，表明受访者机会公平感越高。

（2）收入公平感。问卷对“收入公平感”的测量，要求受访者对“考虑到您的能力和工作状况，您目前的收入是否合理”进行评价，答案分别是“非常不合理”“不合理”“合理”“非常合理”，我们将回答“无法回答”的，设计为“不合理”和“合理”之间的“一般”状态，由低到高分别赋值为1—5分，得分越高，表明受访者收入公平感越高。

（3）公共服务资源公平感。问卷对“公共服务资源公平感”的测量，要求受访者对“我国目前公共服务资源分布的均衡程度”“我国目前公共服务的普惠性程度”这2个问题进行评价，答案从“非常不满意”到“非常满意”由低到高赋值为1—5分，得分越高，表明受访者公共服务资源公平感越高。我们将这2个问题的得分相加，构造简单相加量表，取值为2—10分，得分越高，表明受访者公共服务资源公平感越高。

3.控制变量

为明确机会公平感、收入公平感和公共服务资源公平感等对政府信任的影响，本文参考已有文献，结合调查问卷，纳入其他可能影响政府信任的变量作为控制变量，主要包括社会信任、互联网使用、公共服务绩效、生活幸福感以及人口学变量等。

（1）社会信任。问卷对“社会信任”的测量要求受访者对“总的来说，您同不同意在这个社会上，绝大多数人都是可以信任的”问题进行评价，答案从“非常不同意”到“非常同意”由低到高赋值为1—5分，得分越高，表明受访者社会信任程度越高。

（2）互联网使用。问卷对“互联网使用”的测量要求受访者对“过去一年，您对互联网（包括手机上网）的使用情况”进行评价。答案由“从不”到“非常频繁”从低到高赋值为1—5分，得分越高，表示受访者对互联网的使用频率越高。

（3）公共服务绩效。问卷对“公共服务绩效”的测量要求受访者对“公共服务资源的充足程度”“获取公共服务的便利程度”这2个问题进行评价。答案从“非常不满意”到“非常满意”由低到高赋值为1—5分。构造简单相加量表，将这2个问题得分相加，取值为2—10分，得分越高，表明受访者对公共服务绩效的满意程度越高。

（4）生活幸福感。问卷对“生活幸福感”的测量要求受访者对“总的来说，您觉得您的生活是否幸福”问题进行评价。答案从“非常不幸福”到“非常幸福”由低到高赋值为1—5分，得分越高，表明受访者生活幸福感越高。

（5）人口学变量。在人口学变量方面，选取性别、年龄、民族、户籍、政治面貌、婚姻状况、教育程度、宗教信仰等变量作为控制变量。

各研究变量的基本操作及描述统计，见表2。

三、结果与分析

公众分配正义感受对政府信任影响的多元线性回归分析结果报告在表3中。模型因变量为政府信任因子，自变量为分配正义感受包含的机会公平感、收入公平感和公共服务资源公平感，控制变量为社会信任、互联网使用、公共服务绩效、生活幸福感及人口学变量。

模型1只放入控制变量，考察已有研究结论的稳定性。模型通过显著性检验，R2值为0.242，说明本文选取的控制变量对政府信任的解释力较好。通过模型1可以看出，社会信任与政府信任呈正相关关系，社会信任每提升1个单位，政府信任将随之提升0.104个单位，社会信任仍然是政府信任的重要来源，与已有研究结论相一致。互联网使用对政府信任有消极影响，二者呈负相关关系，互联网使用每提升1个单位，政府信任将随之下降0.091个单位，可能是因为互联网中关于政府的负面消息过多，影响公众对政府的评价，已有研究结论较为稳定。公共服务绩效与政府信任正相关，公共服务绩效每提升1个单位，政府信任将提升0.219个单位，公共服务绩效能够有力提升公众对政府的信任程度，与已有研究结论一致。生活幸福感与政府信任正相关，生活幸福感每提升1个单位，政府信任将提升0.136个单位，公众生活幸福感越高，对政府的信任感越强，再次支持已有研究结论。从人口学变量来看，民族、户籍与政府信任正相关，少数民族比汉族群体更信任政府，农业户籍人口比非农业户籍人口更信任政府，这可能与政府对少数民族和农民的优惠政策有关；婚姻状况、教育程度与政府信任负相关，有配偶比没有配偶更不信任政府；教育程度越高越不信任政府，可能是因为这部分群体的批判意识更强，对政府的要求和期望更高，压低他们对政府的信任程度；性别、年龄、政治面貌、宗教信仰等4个变量与政府信任之间的关系不具统计显著性。

模型2在控制变量的基础上，又放入公众分配正义感受包含的机会公平感、收入公平感和公共服务资源公平感这3个自变量，考察公众分配正义感受的三个维度对政府信任的影响。模型整体通过了显著性检验，R2值为0.305，比模型1增加6.3个百分点，说明机会公平感、收入公平感和公共服务资源公平感这3个自变量对政府信任的解释有较大的贡献。机会公平感、收入公平感和公共服务资源公平感与政府信任均呈正相关关系，每当这3个变量分别提升1个单位，政府信任相应的分别提升0.093、0.058和0.108个单位，3个理论假设全部通过检验，机会公平感、收入公平感和公共服务资源公平感成为政府信任的重要来源，对政府信任有积极影响，“分配正义是对政府信任的必要条件”这一论断得到验证。与模型1相比，模型2中控制变量与对政府信任的相关关系差异不大，但民族变量对政府信任的影响不再显著，可能是民族对政府信任的影响通过分配正义感受起作用，少数民族之所以比汉族更信任政府，可能因为少数民族对分配正义的感受更为强烈；另外，可能是模型拟合优度的作用，宗教信仰与政府信任的负相关关系变得显著，但显著性水平稍低（P＜0.05），对政府信任的影响不够稳定。

通过标准化回归系数可以比较各变量对政府信任解释力的大小。模型1显示，标准化的回归系数排名前3位的分别是公共服务绩效（0.369）、互联网使用（0.149）、生活幸福感（0.110），这意味着公共服务绩效、互联网使用和生活幸福感分别每变化一个标准差，对政府信任随之分别变化0.369、0.149和0.110个标准差。在模型1中，对政府信任解释力最强的是公共服务绩效，可见效率的重要性，提升公共服务资源的充足程度和获取便利性，将有力地提升公众对政府信任的程度。通过模型2可以看出，在引入分配正义所包含的机会公平感、收入公平感和公共服务资源公平感这3个自变量后，各变量对政府信任解释力的大小发生明显变化，排名前3位的变成为机会公平感（0.218）、公共服务绩效（0.185）和公共服务资源公平感（0.183），这3个变量分别每变化1个标准差，将引起对政府信任分别变化0.218、0.185和0.183个标准差。模型2显示，标准化回归系数排名第1位的机会公平感才是对政府信任的最主要影响因素，对政府信任的解释力最强，提升公众机会公平感才是提升公众对政府信任的程度的最有力途径。所以，政府应当确保机会的公平平等，并将职务和地位向所有人开放，让每个公民都能拥有公平的发展机会。标准化回归系数排名第2位和第3位的公共服务绩效对政府信任的解释力只比公共服务资源公平感对政府信任的解释力高0.002个百分点，二者虽有不同，但差异不大。这就是说，政府在将“蛋糕”做大、提升公共服务资源的充足程度和获取便利程度的同时，要对“蛋糕”进行公平分配，让公众公平的享有公共服务资源，或者让处于最弱势地位的群体享有得更多，才能更多地赢得公众的信任。收入公平感对政府信任的解释力仅排名第8位，收入公平感每变化1个标准差，可引起对政府信任变化0.056个标准差，解释力不如机会公平感和公共服务资源公平感强，可能是由于现代化和市场化的转型所引起的公众观念的变化，认为收入合理与否的影响主要在于市场和自身努力因素，而不是政府的主要责任。

四、结论与讨论

本文利用CGSS（2015）数据，应用统计分析方法，采取多元线性回归模型，检验公众分配正义感受的三个维度：机会公平感、收入公平感和公共服务资源公平感对政府信任的影响。得出研究结论如下：第一，分配正义包含的机会公平感、收入公平感和公共服务资源公平感这三个自变量与政府信任均呈正相关关系，公众分配正义感受对政府信任具有积极影响，分配正义感受越强，对政府的信任程度越高。第二，各变量对政府信任解释力排名前3位的分别是机会公平感、公共服务绩效和公共服务资源公平感。机会公平感对政府信任的解释力最强，是政府信任的最主要影响因素。公共服务绩效和公共服务资源公平感对政府信任的解释力差异不大。第三，社会信任、公共服务绩效和生活幸福感对政府信任有积极影响，社会信任仍是政府信任的重要来源，公共服务绩效对政府信任有正向影响，公众生活幸福感越高，越倾向于信任政府；互联网使用对政府信任有消极影响，公众互联网使用频率越高，越倾向于不信任政府。第四，农业户籍人口比非农业户籍人口更信任政府，有配偶比没有配偶更不信任政府，教育程度越高越不信任政府。民族、宗教信仰与政府信任的关系不够稳定。性别、年龄、政治面貌与政府信任之间的关系不具统计显著性。综上可知，分配正义包含的三个自变量对政府信任均具有显著影响，分配正义对政府信任具有积极影响，是政府信任的必要条件，提升公众对分配正义的感受将有力增强公众对政府的信任程度。本文所研究的具体问题得到回答，提出的理论命题得到验证。

中华民族伟大复兴的中国梦，必要条件是国家治理体系和治理能力现代化。治理的核心要义是多元主体协同合作，要旨是推动国家治理走出统治、管理格局下占主导的“官治”模式，建立以国家与社会、政府与公民互动合作为基础的官民协同共治模式，信任能够有力提升合作效率，公众对政府的信任和支持，更是政府尽职履责的动力源泉。本研究表明，公众基本物质需求得到保障，进而在社会公平正义方面提出更高的要求，从一个侧面证实“中国特色社会主义进入新时代”的重大政治论断。这给我们的启示是，公平和效率固然同等重要，但当公众基本物质需求得到保障后，政府应当给予公平正义更多的关注，努力促进更加均衡、公平和充分的发展，使公众更多地感受到分配正义、社会公平，才能更好地赢得公众的信任。

本研究还存在一定的问题和局限。变量的测量方式、内生性的争议以及模型对自变量的引入等，还有进一步探讨的空间。对于导致部分群体感到分配不公的具体原因、在哪些领域还存在不公平的问题以及如何才能使公众感受到更多的分配正义，可以作为未来的研究方向。

责任编辑：张赫

文章来源：《行政论坛》，2018年06期。

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