迈向”国家-社会“相互融吸的整体性治理：良政善治的中国逻辑

作者简介

曾盛聪，福建师范大学公共管理学院教授，福建师范大学政治发展与地方治理研究中心主任

中国改革开放40年从根本上说是中国国家治理体系与治理能力现代化成功探索的40年。“治理”概念是“舶来品”，但“国家”与“治理”的有机结合则是中国的创造，“国家治理”的提出不但在理论上丰富和发展了唯物史观关于国家的学说，而且在实践层面对当代中国政治、经济、社会等领域的改革以及国家与社会之间的互动关系与制度建设，带来了全新气象也提出了时代性课题。我国国家和政府治理既要积极借鉴人类文明发展的成果，但这决不意味着我们要亦步亦趋于西方理念及其实践范式。“世界上没有完全相同的政治制度模式，政治制度不能脱离特定社会政治条件和历史文化传统来抽象评判，不能定于一尊，不能生搬硬套外国政治制度模式。”尤其是，随着近年西方政府治理效率低下、民粹主义泛滥、社会乱局纷呈和政治颓败之势显现，我国国家和政府治理创新的在地化探索与实践，急切需要跳脱西方政治及其话语的窠臼，破除西方国家治理的迷思。

一、西方政治制度下的治理话语与治理范式

“社会”在西方政治制度和民主形态中具有特殊的本原性意义，现代西方政治制度正是建基于国家与社会二元存在之间相互作用、矛盾运动之上，西方人也习惯于从个体独立及其所决定的市民社会来解释现代西方民主的由来及其必然性。从倚重社会开始直至构建一个所谓“开放和自由的社会”，就成了西方民主化的基本逻辑与实践理路。在西方政治社会系统中，开放自由的社会不仅是独立个体追求个人权利与利益的领地，而且在此基础上形成的非政府组织形式与社会自治系统又是监督、制约甚至对抗国家权力体系的基本形式与路径。以政府为依托的国家权力体系、以市场为依托的经济调节机制和社会组织为依托的社会自治系统，构成了西方国家政治社会的基本架构。因此，社会超然于国家和政府不仅是宏观政治层面的西方民主化的重要意涵与要求，也是现实治理层面的西方政府所栖身或所面对的基本环境与格局。在政府、市场、社会三个维度关系中，政府让位、限权直至退守“守夜人”状态不仅长期在政治意识形态层面被新旧自由主义、市场原教旨主义奉为圭臬，而且也成为现代西方政府改革与治理模式创新的基本遵循。很显然，社会是否获得可抗衡国家和政府的“中心地位”，社会治理是否存在“实质性的多中心因素”，成为西方话语下的“民主社会”的基本标志。

不可否认，个体独立与“开放和自由社会”作为西方民主政治的重要内容，曾经激发了西方人巨大的创造激情与社会活力，西方民主发展相对于非西方国家也体现出某种意义上的“历史首创性”，但这种“历史首创性”并不具有使其成为现代政治生活普遍模式的必然性与可推演性。尤其随着近年西方民主乱象、民粹泛滥、政治衰败，西方民主制度自身存在的“理性人”、“权利绝对”、“程序万能”等“基因缺陷”空前爆发出来，福山等西方学者曾鼓噪一时并自视甚高的“历史终结论”真正遭遇了“终结”。美国学者贝瑞和威尔科克斯发现，美国政治制度的核心层存在一个难以逾越的困境，这就是自由主义和极端个人主义大行其道，当社会尚处于自由竞争阶段时，社会利益博弈是可控的，但是，当资本的力量借助垄断发挥其能量时，利益集团就可以操控政治进程和议题，社会利益集团化和利益集团反过来控制政府与社会就难以避免。极端化的个人主义、放纵的自由主义和泛滥的民粹主义以及无法避免的利益集团“政治暴力”和“政治暴戾”现象，是资本主义肌体自身难以克服的“癌变”，也是今天西方社会乱局的重要的制度性根源。

西方乱象并不仅仅是宏观政治层面的症候，而由政治制度所决定的现实治理层面的政府失灵、政策失效，也在不断印证与坐实宏观层面的问题。近年西方政府治理上的失败，除了表现为“看得见的手”违背市场规律、社会公平和公共利益而变成践踏公义与秩序的“看得见的脚”；还表现为政府在多元、分裂、对抗甚至冲突的“自由社会”中的治理低效甚至无效，以及在越发强大的利益集团面前政府“撬不动”的无能为力和无可奈何。在利益集团能经常操控政治和社会组织的环境里，公共政策被异化为践踏公共利益的“私人政策”进而导致政府扭曲与失败就有了必然性联系。在个体独立和个人利益绝对化、社会组织目标与利益诉求千差万别、政府与社会二元对峙甚至对抗的社会中，作为国家治理的具体运行和现实依托的政府治理就必然面临着国家整体利益不断分化的挑战，受到不同社会势力及其背后的社会组织的掣肘，公共政策碎片化、零散化、短视化和低效率自然无法避免。当政府与社会之间的协同性被瓦解，公共政策的整体性、系统性和整合力就大打折扣。有如福山对西式民主的进行反思时所言，当“极化”政治成为主流，“否决政治”盛行，即使是必要的改革措施都难以付诸实施，这正是西方政府治理失败和国家走向衰弱的根源所在。显然地，社会对抗国家是西方民主化的基本逻辑，但这种“宏观叙事”并未赋予“微观叙事”的西方政府治理的持续性优势与活力，西方近年不断升级的政治社会乱局越发清晰显示，西方政府“缺乏‘良政善治’的能力，缺乏‘综合平衡’的制度，缺乏‘深谋远虑’的规划”。在分化、冲突、对抗甚至暴恐活动加剧的局势面前，所谓个人优先和社会自由终究只是西方民主化所设定的政府治理的幻觉和迷局罢了。

构建所谓“开放与自由社会”模式对于西方之外的广大发展中国家，也始终表现出极大的迷惑性。西方民主政治在人类历史上体现出的首创性或先发性，极易被一些人理所当然尊奉为各国政治发展和全球治理的普遍性模式，不但西方国家习惯于高高在上为全球治理确定标杆、制定准则，而且总不乏有发展中国家自觉不自觉将带有先验性的西方政治精神、原则与标准不加过滤地植入具体的国家与社会，趋附于西方模式之下。换言之，西方政治输出不仅仅体现在文化与民主原则、政治价值与制度的宏观层面，而且还体现在政府治理和社会治理的具体模式与路径选择的微观层面。综观近年拉美、北非、中东欧、东南亚等国家对于西方模式简单移植，均如出一辙种下了分裂、对峙、抗争甚至无休止冲突的种子，部分国家因此陷入民族分裂、政局动荡、党派恶斗、社会分化、犯罪丛生的困境之中。植入西方治理模式基本上只有两种结局：一种是从希望到失望，如菲律宾、泰国、乌克兰、吉尔吉斯斯坦等；另一种是从希望到绝望，如海地、伊拉克、阿富汗、刚果民主共和国等。倚重社会凸显个人主义、自由主义的基本价值，这种价值在非西方国家并无文化根基和政治价值的依托与滋养，出现“排异反应”在所难免。即便在今天的美国，在政府与社会分化对峙、既得利益严重固化的局势下，也是一个“治理成本异常昂贵”的国家。非西方国家盲目移植如此“昂贵”的治理模式，从“排异反应”开始直至最终落得国家及政府治理的整体性溃败就不足为奇了。

二、政府融吸社会：良政善治的中国逻辑

建基于自由主义和二元对峙逻辑立论之上的所谓“释放社会”及建构“开放与自由社会”模式，在当代中国除了缺乏政治价值与文化意识的支撑，也与当代中国自上而下呈现出一体性、密合性和协同性的制度结构与治理机制所不容。当代中国政府治理机制的创新仍然要以维护政治合法性、创造良序公共生活和增进社会公共福利为前提，在此基础上，政府治理改革的重心是如何促使公共政策议程及政策结果有效串联起政府、市场与社会以及利益相关者。因而，当代中国政府治理改革固然吁求社会全面参与治理并成为多元主体之一，但绝不意味着要去制造一个与政府分立、对峙的另一个或多个的“中心”，而是要基于整体性、协同性治理的基本理路去探究政府与社会、政府与市场的融合与协作之道。易言之，国家治理的话语必然提出政府“融吸”社会的命题，此种命题不仅获得东方国家所具有的深厚政治价值和完整制度体系的依托，而且也与当代中国构建社会主义协商民主的政治建设目标相呼应，还体现出了中国政府治理对西方二元对峙的国家社会关系的超越。

融吸社会作为当代中国政府治道变革的基本逻辑，不仅强调治理方法和途径上的“吸”，即行政吸纳社会；还特别注重治理过程与结果上的“融”，即政府与社会的协同化、整体化。在中国自上而下存在严明的制度规约性、政策承接性且呈现出很强的整体性、密合性的政府治理体系中，社会究竟应该以何种方式进入政府治理体系之中？亦即，在多元协同的治理体系的构建中，社会力量以何种形态呈现并演化，从而实现自上而下的制度性治理与社会基层生活状态的对接与融合？这显然是当前中国政府治道变革并实现良政善治目标所要解决的核心问题。其间，社会“组织起来”的过程及其所形成的作为载体形态或实体力量的社会组织，在贯通国家权力与社会生活，实现政府与社会有机联结中发挥关键作用。作为一种载体形态，社会组织能够使国家政策议程走出庙堂之高和权力顶层，而嵌入到更加贴近民众日常生活的场域，并以理性对话和平等交流的方式实现国家意志与社会诉求的交互、对话与共振，从而取代过去政府与社会之间单向度、被动式的串联方式；作为一种实体力量，它能将宏观的制度体系投射在微观的日常生活层面，并具体呈现为约束成员行为的规则与条例，从而跨越了宏观制度体系与微观生活秩序之间的鸿沟，为实现政府与社会的整体性治理和良政善治的目标创造良好条件与机制。

政府融吸社会不仅仅表现为政府走向开放的过程，也表现为社会走向能动的过程。社会的能动化除了需要社会力量不断组织起来，更需要社会组织不断趋向自主、能动、理性和自觉，形成与国家及政府力量的互动共荣与有机协同，从而发挥出在现代国家治理中的建构性、助益性价值。在多元协同的整体性治理体系建构中，社会组织无论是从其政治合法性与价值正当性来看，还是从其现实的职能定位来看，它都不可能也不应该成为脱离国家和政府力量的纯粹的组织形态。西方构建“开放与自由社会”理路之所以具有欺骗性，正在于它的二元分立对峙的逻辑立论始终裹挟着解构主义、分离主义、民粹主义和对抗主义的立场，终究只能使其成为国家治理的解构性和破坏性力量。恩格斯认为，“国家是文明社会的概括”。国家源于社会又高于社会，“这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在‘秩序’的范围以内；这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相异化的力量，就是国家。”虽然它以强力为基础，有消极一面，但从积极的角度讲，国家及其政府是人类追求秩序与发展所形成的伟大创造，既是秩序的力量，也是发展的力量。社会建设是国家的内在使命，社会摆脱碎片化、无序化、民粹化走向理性化、有机化、能动化的过程始终离不开国家和政府力量的介入、引领与建设。即便是对西式民主推崇有加的福山，面对后工业化社会的分裂与失序时，也体认社会“重新规范自身”除了需要社会组织自身的作为之外，也离不开政府采取行动和公共政策参与。因此，国家及政府是社会能动化不可或缺的驱动与施治力量。在整体性治理的目标取向下，国家积极建设社会与社会协同政府开展治理之间的双向互动和相互建构，既是中国政府良政善治的基本要求，也是中国国家治理现代化的基本模式。政府与社会之间相互吸纳与融合的紧密程度，既深刻制约着政府良政善治的实现程度，又清晰揭示出社会能动性发展的水平与高度。

从中国社会发育的现实境遇看，政府融吸社会的治理逻辑也有着充分的现实性根基与价值合理性基础。在西方理论话语之下，国家权力体系、市场价格机制和社会自治系统（政府、企业和NGO）似乎是现代国家治理的三大独立体系或支柱，但此种分立模式在中国不仅尚无清晰的结构呈现，也未构成治理铁律。当代中国社会力量的理性自觉、整合能力、自治水平和治理机制更多是通过国家和政府体系而得以串结、组织并彰显出来，社会的作用发挥离不开政府的积极介入与作为。当代中国市场经济的深化使社会呈现了快速的流动性和极大的复杂性，加之改革开放后国家权力在社会领域的不断退出，社会呈现了空前的开放性与自由度，与此同时也引致了公共规则弱化和社会纲纪松弛的问题。各种私利化、碎片化、散乱化、失序化和非理性现象有所泛起，现实社会生活中甚至畸长出了一些无赖习性和暴力心态。社会理性不足、公共规则弱化和法治秩序滞后，预制了中国能动社会的建构仍需国家权力适时“进场”和“有为政府”再作为，只有通过政府对社会的有效融吸和整合，才能匡正社会的规范化、理性化的发展方向。“正如没有一个以市场经济和公民权利为根本的现代公民社会，就难以建构一个现代国家一样，没有一个现代国家，现代公民社会也难以建构起来”。

“融吸社会”理念扬弃和超越了“释放社会”理念，在于前者并不是沉溺于后者所秉持的个人主义、自由主义和二元分立对峙的思维，而是诉诸于东方国家有着深厚底蕴的整体主义观、社会和谐观为立论基础，以彰显社会发展正向价值的建构主义为根本原则，强调治理主体的多元兼容、治理形式的和谐共治、治理手段的民主协商和治理成果的社会共享。它既汲取西方治理思想关于治理主体多元性、协同性的合理元素，又将此元素放置于中国政治价值与制度系统中加以阐发，从而摈弃了西方“分权限缩政府”与“治理去中心化”的思想，把社会及其组织实体所承托的多元力量从解构主义、分离主义、对抗主义的立场拉回到建构主义、协同主义、整体主义的立场，以建构整体性、协同性治理的理念去改革政府和建设社会，旨在实现“有为政府”与“能动社会”的有机联结与相互促进，从中揭示出当代中国政府良政善治的内在规律与基本理据，推进我国“国家治理”这一理想图景的“本土叙事”与实践探索。

三、政府融吸社会的整体性治理的深化理路

当我们确认了西方国家与社会的分立对峙逻辑及其与中国基本政治价值及制度体系的错位性，以及“融吸社会”在当代中国实现良政善治中的价值合理性与客观必然性，那么，我们在推进政府改革和治理创新时，就应跳脱西方话语的理想化想象和虚幻性迷局，遵照于实现中国良政善治的建构主义的目的论原则，探索当代中国政府融吸社会的整体性、有机性治理体系的建构理路。

（一）强化整体性治理中的政府中心地位与治理力道

从理论上说，国家治理具有显著的“国家”属性，有着很强的国家建构的指向性逻辑。在中国现实国情面前，种种“去政府中心论”、“多中心治理论”的鼓噪，始终潜藏着虚幻性与风险性。从现实来看，在政治、经济、社会系统都经历着深刻转型的当代中国社会里，以政府为中心的治理充分施展出了强而有力的组织动员能力，高效的执行能力，绵密的协调能力。在利益多元分化、诉求错综复杂的社会环境中，各级政府的治理作为国家治理的基本依托与现实展开，发挥了“元治理”的关键作用，为现代复杂性社会提供了制度安排、运行框架与聚合机制，保障了国家政策议程的有序推进和公共政策的顺利执行，使得各种社会问题与矛盾能及时匡正在制度范围并通过公共政策推进而得以解决，从而规避了社会分化之下因缺乏规则约束、民意集中而导致的普遍失败。因此，从建构主义目的论出发，强化政府的中心地位与治理力道，提升并优化政府治理效率、效益与品质，是复杂性社会中实现良政善治并切实增进社会整体福利的前置条件与基本路径。

以各级政府为主体开展的治理活动既是国家治理的“基本盘”，又是政府融吸社会并构建整体性治理体系的“驱动力”。中国社会的能动化并不单纯是自然生成的过程，其间始终离不开国家和政府力量的规范与引领，政府有着建设社会的职责担当。相较于社会自身，政府在社会建设上的优势不仅体现在上下密合与一体的行政组织化所构筑的强大组织力，而且还体现在行政组织专门化所具有的科学性与专业性效能。如果说，中国改革开放的早期需要一个“发现社会”的阶段，那么改革开放40年后，没有人会怀疑社会力量在国家治理中不可或缺性。强化整体性治理中的政府治理力道，不仅要着眼于优化和提升各级政府治理的有效性，使各级政府精准回应并有效解决改革发展中涌现的各类别、各层次的社会问题与矛盾，而且需要不断增强政府对社会的引导与建设能力，从而加速催化社会走向能动化与理性化进程，培育强而有力的整体性治理的协同参与力量。“就改革实践而言，当代中国政府在社会组织管理体制方面正逐步从分类控制转向嵌入型监管”，“嵌入型监管的模式能够更好地描述和揭示当代中国政府对社会组织管理的现状”。为此，我们要更加专注于实现政府融吸社会与建构整体性治理体系的行为评析上，通过营建政府与社会的“共景”监督与互动共荣的机制，形成两者之间弹性化、动态性、可相互合作甚至相互转化的张力。

强化整体性治理中的政府中心地位及其治理力道，显然要超越西方自由主义“有限政府”论及其分化权力、多中心治理的方法论窠臼，而是代之以“有为政府”论和“强政府、大社会”的治理逻辑。后者既充分体认社会多元化和社会组织作为多元治理主体之一的必然性与价值性，又要致力于构建以政府为中心的多元主体的融吸、聚合机制，同时注重社会组织化和能动化建设过程中“政府嵌入”的前置性与动力源意义。需要强调的是，“有为政府”不是不受监督的“乱为政府”。政府良政善治的目标必然要求政府边界清晰明确、政府行为合法规范，监督政府的行为只会“永远在路上”。

（二）提升整体性治理中的社会自组织能力

社会自组织能力与治理效度的培植首先是一个社会与自我组织化不断深化和整体性社会建构不断推进的过程。作为社会力量的组织载体和政府治理的协同力量，社会组织理应在国家治理体系与治理能力现代化建设的大战略中表现出更高的格局与站位，更好发挥自身所具有的社会整合、价值凝聚、公民培育、政治传播、政策营销等独特功能，促进社会的有机化与理性化发展。一方面，社会组织要着重于分散的社会资源在组织内的整合，凝练彼此认可甚至相互一致的利益诉求，使政府或社会推动的政策议程与政策结果中利益相对受损者，也能因社会利益的整体增进而认可公共政策的合理性与必要性。同时通过组织内部的利益平衡与补偿机制，发挥出社会组织在国家政策之外的平衡功能，巩固社会走向整体性的利益基础。另一方面，通过共识性的社会信念、价值追求与目标旨趣的扩散，有效扭转复杂性社会中结构分散、个体离心的状态，以自组织的方式施展价值凝聚、社会整合等方面的作为，抑制少数极端化个体的非理性行为对社会理性生成带来的伤害，提升社会作为自我治理主体的自组织能力。

社会自组织能力与治理效度的培植又是一个更有效率、更可持续的社会创新的过程。社会创新意味着更充分的资源整合，更多的跨界合作以及更及时的社会回应。在复杂性社会下，如果说诉诸于社会系统内部（社会组织之间）与外部（社会组织与政府、市场之间）的整合与协同是社会创新的现实机制与路径依赖，那么社会组织自我创新的意识与能力就成为社会主体自我建设的必然要求，从这个意义上说，建设学习型组织、创新型组织对于实现社会创新并提升社会系统的治理能力与效度具有重要的方法论意义。正如在建构整体性治理体系中政府无法“独孤求剑”，社会组织要使自身转化为有效的治理主体，也要走出形单影只、单打独斗的状态，以克服单一机制应对复杂性社会问题的乏力。“大社会”之“大”既表现为社会组织之间相互整合而成的组织化范围与格局之大，又表现为社会内部协同以及社会与政府之间协同所发挥出的治理合力与效能之大。

政府融吸社会的逻辑决定了社会组织的独立性、自主性和有效性，来自于它对政府为中心的整体性治理体系的有效融入，它的影响力与美誉度体现其理性、客观、中道的立场以及它在国家利益增进中的积极正向的建构性价值。为此，社会组织要利用自身类型多样、包容性强、时空灵活的特性，发挥出社会整合、价值凝聚、政策营销等独特功能，推动国家意志与政策议程走出权力体系与制度框架，并深入到公民日常生活世界，从而突破正式制度与正式制度、公共领域与私人领域、政治场域和生活场域的壁垒，不仅夯实整体性治理的社会基础，而且汇聚形成整体性治理的协同合力。作为整体性治理中政府融吸的对象，社会组织需要不断完善与政府“联姻”过程中的机制设计与行动方案，发挥出社会关系联结点、矛盾缓冲区、治理对话场和政策扩散室的角色愿景与价值。

（三）完善政府与社会的制度化联系与协商机制

完善政府与社会相互融吸、相互贯通的关系状态，以促成政府与社会之间制度化联系和协商机制为目标，继而推动政府与社会整体性治理的实现。由此，政府与社会需要重新审视和定位对方，对于处于中心地位的政府而言，要充分激活“治理”的方法论功能，走出以上率下、单一直线和自我封闭的传统施治模式，摆脱封闭、低效之困，在政策议程延展中的各个阶段和所有环节，均作出回应、融吸社会的包容开放的程序设计与制度安排。社会不仅为政府决策与执行注入社会信息与民情元素，而且汇聚强大的民间智慧，没有社会的有效参与和全面融入，政府就不可能真正完成职能转变和治道变革。对于被政府吸纳的对象，社会及其组织实体则应审视自身在整体性治理中的功能定位与行为取向，不仅自觉确立对国家的政治意识形态认同，而且还要基于这种认同完善自身行动机制，为政府与社会之间融汇贯通搭建桥梁。

政府与社会的制度化联系并不是停留于静态的联系机制而是要转化为动态的行动机制，而当代中国的协商民主制度及其实践运作，则为政府与社会之间动态性的联系与互动提供了制度保障与行动方案。协商民主是多元主体在平等对话、理性协商的基础上实现偏好转换和共识达成的一种民主形式，是治理型民主和民主型治理的有机统一。作为一种治理型民主，它跳脱了西方二元对立、非此即彼的对立思维与选票崇拜，代之以包容互鉴、多元协商、治理参与、合作共赢、成果共享的原则，致力于实现在政治议程中吸纳公共意志的最大公约项，在资源匹配和实现方式上寻求公共利益的最大公约数，并在政策效果上体现公共诉求的最大公约度，既有效规避了西方“投票拜物教”下的社会撕裂与乱象，又很好促进了社会偏好朝向国家意志及政府治理目标的转向与汇聚；作为一种民主型治理，协商民主通过公共事务治理中政府与社会的对话、协商，不仅推动国家意志和公共政策在社会中的扩散，而且把分散的社会力量融吸到政府主导的整体性治理中来，并发挥出强大的社会整合功能。

协商民主在建构整体性治理中具有枢纽性的方法论意义，但它又是一项长期性、渐进式的系统性工程。当前，协商民主的有效性发挥尚需从制度建设、主体成长、组织平台和文化支撑等多个层面辩证着力和系统深化，任何一个环节的缺失与疏漏都易造成“短板效应”。诸如，在制度建设方面，如何有效克服现实社会中的不平等所引致的主体之间地位失衡问题；在主体成长方面，如何促进协商主体的协商意识、协商理性和责任感，特别是如何加快国家之外的主体成长；在组织平台方面，如何完善现有的听证会、议事会、座谈会、民主恳谈会等平台与渠道，使之更好发挥出民主协商与合作治理的功能；在文化支撑方面，如何消弭中国传统文化中根深蒂固的专制主义、等级观念和人治思维等所衍生的深层次的负面影响等等。这些都是当代中国加强协商民主建设和推进政府融吸社会过程中设迫切需要加以解决的重点问题。

责任编辑：温雨欣

文章来源：《教学与研究》 2019第1期

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