精准扶贫中驻村“第一书记”的权责匹配冲突及耦合
作者简介
何阳，电子科技大学公共管理学院博士后，研究方向：基层治理与多元化纠纷解决机制。
娄成武，东北大学文法学院教授、博士生导师，研究方向：公共管理理论与实务。
权责匹配与驻村“第一书记”在精准扶贫中主体性作用发挥程度相关联，决定着精准扶贫实效。通过对精准扶贫中驻村“第一书记”权责匹配案例的分析，发现驻村“第一书记”存在权责匹配冲突现象，驻村“第一书记”承担较大责任但拥有权力有限，主要表现为需要对精准扶贫实效承担责任但仅仅在精准扶贫政策执行环节具有领导权，缺乏精准扶贫政策实质决策权，且领导权呈现“先天不足”态势。驻村“第一书记”权责匹配冲突主要受领导理念、路径依赖与组织结构三重因素影响。倘要化解精准扶贫中驻村“第一书记”权责匹配冲突，应由集权式管理向分权式管理转变，由“尖”型组织结构向“扁平”型组织结构转变，创新驻村“第一书记”扶贫机制，重厘驻村“第一书记”扶贫责任与追责规则。
从2013年11月至今，习近平总书记多次对精准扶贫作出指示，阐释精准扶贫理念，将精准扶贫作为全面建成小康社会实现路径上升到顶层设计。因为到2020年我国要实现全面建成小康社会目标，这是我们党向人民、向历史作出的庄严承诺，而全面建成小康社会需要全国7000多万农村贫困人口全部脱贫，时间十分紧迫，任务相当繁重。驻村“第一书记”政策原本是中共中央为弥补贫困村庄和基层党组织软弱涣散、村庄领导力资源不足而出台的，即选派机关事业单位优秀干部到村任“第一书记”，驻村“第一书记”的工作职责主要可以概括为“四帮”——帮党建、帮发展、帮民生、帮稳定，但在精准扶贫国家战略实施背景下，帮发展成为了驻村“第一书记”工作的主要内容，故学界形象地将此称为“第一书记”扶贫制度。对于“第一书记”扶贫制度，褒贬之声皆有之，有学者认为第一书记扶贫本质上是以增加基层领导力资源供给为突破口，实现农村公共事务的“良治”；但也有学者持不同观点，提出第一书记扶贫在基层实践中往往容易诱导村民完全将发展动力寄托于外部力量，一定程度上消解了内源性发展动力以及对自身发展的自觉自信。本文不对此制度作总体性评价，而是选择从主体性视角切入，采用案例分析法探讨驻村“第一书记”权责匹配问题，以期厘清驻村“第一书记”权责关系，突出驻村“第一书记”主体性，从而更好地助推脱贫攻坚提质增效。
一、问题的提出与文献回顾
“第一书记”扶贫制度作为国家力量嵌入乡村基层治理的尝试，意在激发乡村内生动力，实现国家外部力量与乡村内生动力有机结合，共同帮扶贫困地区及贫困人口脱贫致富。驻村“第一书记”群体一经产生便受到国家和社会高度关注，究其原因，驻村“第一书记”是落实此项公共政策的主力军，其行动实效一方面关系着“第一书记”扶贫制度本身成败，任何公共政策的实施都具有一定成本，国家出台政策理应对成本-效益作出考量；另一方面与能否助推精准扶贫提质增效相关联，决定着全面建成小康社会的步伐。而驻村“第一书记”能否发挥主体性以实现国家政策初衷与整个驻村“第一书记”扶贫制度设计密切相关，其中则包含有对驻村“第一书记”权责体系的安排，毕竟“责任的承担伴随着权力的授予，即有权必有责”，只有做到权责一致，才能更好地调动驻村“第一书记”的主体性，发挥扶贫主力军作用。
当前学术界以驻村“第一书记”群体及驻村“第一书记”扶贫制度为研究对象的成果主要集中在以下几个方面：第一，驻村“第一书记”的作用与价值研究，李春华认为驻村“第一书记”为农村发展建设注入了活力，在解决一些“软、散、乱、穷”等长期未能很好解决的突出问题，强化党对农村社会的领导、推动富民强村、促进农村改革发展和谐稳定以及培养干部锻炼等方面发挥了积极作用，更多从正面回应驻村“第一书记”的作用与价值，谢小芹从“接点治贫”的视角切入，提出驻村“第一书记”实现了基础设施建设、村庄发展和公平正义等发展之“效”，但带来了对自治的消解及双重治理失效等发展之“殇”，倾向于辩证地看待驻村“第一书记”的作用与价值；第二，驻村“第一书记”群体特征研究，王卓等基于对五省区的实地调研与问卷调查，发现驻村“第一书记”性别上以男性为主，民族上以汉族为主，年龄上以中青年为主，学历上以本科为主，人员来源上以机关事业单位为主；第三，影响驻村“第一书记”扶贫的关键因素研究，许汉泽等将上级政府目标权责设置的不匹配与原单位有限资源的条件限制及乡镇干部与村干部的共谋与“乡-村”关系的闭合作为制约驻村“第一书记”扶贫工作的重要影响因素；第四，驻村“第一书记”制度实践的困境与消解研究，驻村“第一书记”制度实践中主要面临着书记自身素质不高、选拔的精准性有待提高、权责悬置、基本生活和工作条件缺乏保障、激励制度建设滞后、“嵌入”不适宜等困境，针对这些现实问题逐一寻找合理的解决之道。
通过对既有文献的梳理，不难发现当前研究成果在主题上较为丰富，既涉及驻村“第一书记”队伍的内部结构特征，也关联驻村“第一书记”制度的实践现状；在方法上，既有规范性分析，也有实证性分析，强调理论与实践并举，这些成果对于审视驻村“第一书记”群体概况及制度实践均有所裨益，但关于驻村“第一书记”的权责问题却鲜有提及。不可否认，当前已有学者关注此问题，将此作为驻村“第一书记”制度实践中面临的一个困境与其他困境并列展开探讨，提出通过落实驻村“第一书记”的“事权”和“财权”的方式提高履职效率，或者将上级政府目标权责设置不匹配作为影响驻村“第一书记”扶贫的关键要素进行对待，倡议国家相关部门在下派驻村干部之时，应当根据其工作性质难易程度与任务量大小赋予下派干部相应的权力。但限于研究进路局限，更多是对权责不匹配的概括性总结，并未系统而全面地对此问题作出回应；对策建议层面的指向性较强，而可操作性有待于提升，且缺乏对驻村“第一书记”权责匹配冲突的生成机理展开探讨，因而，这便为从主体性视角切入研究驻村“第一书记”群体权责匹配问题提供了一定的空间。
二、案例引介：W市B村驻村“第一书记”权责匹配概况
本文选择案例分析法探讨驻村“第一书记”权责匹配问题，故先介绍案例选取与案例概况。
（一）案例选取
本文选择W市B村作为主要案例，并以其他地域调研材料作为补充探讨精准扶贫中驻村“第一书记”权责匹配问题。W市B村是国家精准扶贫政策众多作用场域之一，位于我国华南地区H省，该村共有2个自然村，6个村民小组，300多户家庭，户籍人口约1300人，低保户10户，五保户4户，贫困户17户，涉及贫困人口91人，贫困发生率6.27%。青壮年劳动力外出务工较少，人口流动性小，受自然环境影响，村民以从事建筑行业工作为主，兼顾农业。其他地域调研资料主要来源于西南地区S省N市Q村，东北地区L省L市H村及华东地区S省H市D村。
选择W市B村作为典型案例主要基于以下方面考虑：第一，B村存有驻村“第一书记”嵌入村庄精准扶贫现象，W市将该村认定为基层党组织软弱涣散村，以期通过嵌入外部力量实现“四帮”目标，契合本文研究主题，只要实施驻村“第一书记”扶贫制度，便可审视驻村“第一书记”的权责匹配问题；第二，驻村“第一书记”扶贫制度在2018年上半年刚刚引入B村，从时间跨度看，W市驻村“第一书记”扶贫制度已经实施3年有余，整个制度设计具有一定稳定性，作为最近引入驻村“第一书记”扶贫制度的B村，必然体现出全市最前卫的驻村“第一书记”制度安排，易于科学、合理地把握驻村“第一书记”权责匹配实践；第三，B村的贫困发生率属于一般性贫困地区范畴，不属于特困或深度贫困地区，而我国精准扶贫政策的作用场域以一般性贫困地区居多，特困或深度贫困地区相对较少，审视一般性贫困地区驻村“第一书记”的权责匹配现状可以更好地把握全国驻村“第一书记”的权责匹配现状，彰显案例研究优势，以小见大；第四，B村驻村“第一书记”的权责匹配现象发生在我国多地，除该地所在的H省多数地区采用此种权责配置方式之外，笔者在西南地区的S省N市与D市、G省Z市、东北地区的L省L市及华东地区的S省H市调研中均发现了与此相似现象，且这些调研地之间相距较远，因此，可以说此现象在我国脱贫攻坚进程中是一种常态，具有一定的典型性，有必要说明，其他地域驻村“第一书记”的权责匹配情境可能存在差异，但实质上均可认定为权责匹配冲突。
（二）案例概况
W市引入驻村“第一书记”扶贫制度始于2015年，实施此制度的推力在方向上是自上而下的，并非是由当地政府主导的创新实践形式，主要是为了响应党中央号召，由上级政府逐层向下推进而铺展开来，驻村“第一书记”则在W市党委和政府统筹安排下应运而生。W市将驻村“第一书记”的工作职责安排为“四帮”，依次是帮党建，加强基层组织建设，帮发展，推动精准扶贫，帮民生，为民办事服务，帮稳定，提升治理水平。但囿于精准扶贫国家战略的实施，驻村“第一书记”的核心任务突显为帮发展，助推精准扶贫，以帮发展作为整个工作的首要职责。
W市的精准扶贫工作主要由市委、市政府统筹，市委、市政府首先根据地方现实情况制定精准扶贫政策，乡镇政府及各贫困村几乎完全执行市委、市政府制定的精准扶贫政策，市委、市政府制定政策过程中基本没有驻村“第一书记”及乡镇领导干部参与。该市市委、市政府将产业扶贫作为全市扶贫政策的主要内容，以期通过实施产业扶贫政策打好脱贫攻坚战，号召各基层单位积极落实产业扶贫政策，即依托于农业生产合作社，要求贫困户加入农业生产合作社实现家庭经济增收，为鼓励贫困户加入农业生产合作社，政府为贫困户垫付4000元入社经费，从以往经验来看，贫困户并不需要偿还4000元的入社经费。驻村“第一书记”受乡镇党委领导，乡镇党委主要执行市委、市政府的产业扶贫政策，故从表面上看，B村驻村“第一书记”主要执行镇政府的精准扶贫政策，但实质上主要执行市委、市政府制定的精准扶贫政策，并不能擅自按照个人对贫困村的观察，结合自身学识另辟扶贫路径，即便发现市委、市政府制定的精准扶贫政策存在问题，不符合贫困村的实际情况。此外，市委组织部对驻村“第一书记”的作风问题应进行监督。
B村精准扶贫工作则在W市市委、市政府的统一领导下开展，B村驻村“第一书记”按照市委、市政府的指示，积极号召贫困户加入农业生产合作社，但事实表明贫困户加入农业生产合作社经费投入基本上都是政府支持的4000元，没有贫困户家庭自身在4000元基础上投入额外资金，虽然政府规定合作社每年应返还贫困户本金800元，并按照不低于75%的比例进行分红，但合作社每年给予贫困户的分红金额都是600元，与盈利值之间没有联系。此外，贫困户可以在农业生产合作社工作，农业生产合作社按照不低于80元/天的标准给予其劳动报酬。由于精准扶贫活动牵涉利益面广泛，除B村驻村“第一书记”之外，还包括有B村村“两委”和镇政府，整个精准扶贫活动中驻村“第一书记”并不拥有绝对的话语权，更多地从辅助角度协助镇政府和村“两委”处理精准扶贫相关工作。B村驻村“第一书记”每月参与由镇党委、镇政府组织的会议多达几十次，并需将相关会议信息传递给村党委，实现镇党委与村党委之间的信息衔接。
W市驻村“第一书记”管理制度将驻村“第一书记”的责任牢牢地与精准扶贫过程和实效结合在一起，按照W市的规章制度，B村驻村“第一书记”的工作时间为每周周一上午8：00至周六中午12：00，且工作日内每天上午8：00和晚上10：30需要签到打卡；请假3日以内（含3日）需要镇党委批准，请假3日以上需要由市委组织部和派出单位批准，未履行请假手续擅自离岗，要通报批评，情节严重的，作出相应的纪律处分；因弄虚作假、工作懈怠、失职失责，经批评教育后仍消极应付的，将进行严肃处理。此外，考评驻村“第一书记”工作指标中明确提及精准扶贫实效，如驻村“第一书记”所处贫困村在精准扶贫第三方评估中被发现存在问题，精准扶贫实效不理想，或者驻村“第一书记”因在精准扶贫第三方评估中表现不佳而影响到精准扶贫实效，驻村“第一书记”都要为此承担一定的责任，轻则诫勉谈话，重则党内严重警告、行政记过甚至开除党籍。最近一份该市履行脱贫攻坚责任不力被问责人员清单中，8位驻村“第一书记”受到不同程度的处罚，这些被处罚的驻村“第一书记”群体中，不乏人士在工作岗位兢兢业业，但因精准扶贫第三方评估中表现差对评估实效带来不良影响而受到责罚。
三、精准扶贫中驻村“第一书记”权责匹配冲突的现实表征
权责匹配，又可称作权责一致，主要是指管理者所拥有的权力和责任应该对等匹配，或者说公共权力行使者履行职责和义务应与其所拥有的权力相匹配。对于驻村“第一书记”权责匹配问题分析，可借助权责清单框架。权责清单制度虽然是深化行政体制改革的突破口，目的在于进一步转变政府职能、推行简政放权，但同样适用于分析个人权力与责任配置。权力清单和责任清单是相对应的、配套的责任体系，“对于权力清单制度而言,其边界特征更多是一种法理上的规定和约束,要求权力清单制度要有清晰的权力边界”，责任清单与权力清单对应，“要从责任的内涵与外延入手，将责任转化为明确具体的清单目条，建立责任主体、责任事项和追责情形‘三位一体’的责任体系”。与此相对应，权责匹配冲突或权责不一致则是指管理者所拥有的权力和责任不对等、不匹配，主要有两种类型，第一种类型是管理者拥有较大权力但承担责任有限，第二种类型是管理者承担较大责任但拥有权力不足，现实生活中，第一种情形更为常见，尤其是“行政国家”发展，使得行政权力扩大，而行政责任未能与时跟进。权责匹配主要存有两方面的积极效应，一方面是有助于规范权力拥有者行为选择，促使权力拥有者时刻牢记边界，另一方面是有助于发挥权力拥有者主体性作用，调动权力拥有者积极性。
厘清驻村“第一书记”权责匹配问题，应明确精准扶贫政策过程。从公共政策过程论来看，政策过程是对政策从酝酿到中止的过程所做的一个隐喻，政策过程大致可以划分为政策制定、政策执行、政策评估及政策中止四个环节，而政策实效与政策制定和政策执行紧密相关，政策评估主要涉及对政策实效的测量，政策中止主要是指根据需要停止政策实施。精准扶贫政策作为一项公共政策，契合公共政策过程论，全国各地对驻村“第一书记”的考评中几乎都涉及精准扶贫实效性，即驻村“第一书记”承担责任范畴都包括帮助所驻村庄脱贫致富，因而，本文主要从政策制定与政策执行两个环节出发审视驻村“第一书记”的权责匹配问题。
从W市B村案例中，我们可以发现驻村“第一书记”在精准扶贫主体链中的定位如图1所示。
从扶贫政策过程层面看，驻村“第一书记”仅仅涉及扶贫政策执行环节，未能参与扶贫政策制定；从政策执行主体层面看，驻村“第一书记”和村两委共同位于扶贫政策执行末端；从组织管理层面看，驻村“第一书记”受多部门管理约束，分别是市委组织部、镇党委及派出单位。西南地区S省N市Q村，东北地区L省L市H村及华东地区S省H市D村驻村“第一书记”在精准扶贫主体链中的定位与B村驻村“第一书记”所处情形完全相同，表现出惊人的相似性。
通过勾勒驻村“第一书记”在精准扶贫主体链中定位，可以发现驻村“第一书记”的权力主要集中在精准扶贫操作性事务层面，即围绕如何将上级党委及政府的政策安排落实到位，沦为了上级党委及政府精准扶贫政策的“搬运工”，以S省N市Q村为例，驻村“第一书记”和村两委全部执行N市J区区委及区政府制定的精准扶贫政策，如执行贫困户家家有电视政策，不仅为贫困户家庭添置电视，而且解决所有贫困户观看电视的收视费用，而此政策制定仅由N市J区区委及区政府主要领导完成，驻村“第一书记”未能参与，且执行过程中没有任何自主权，必须将此政策全部落实到位。此外，驻村“第一书记”在落实上级党委及政府政策过程中具有一定领导权，但这种领导权从孕育开始便具有一定的局限，“先天不足”，因为驻村“第一书记”属于国家外部力量对乡村的渗透和嵌入，基层党组织可能不会完全听命于驻村“第一书记”，这便容易引发驻村“第一书记”领导权流于形式，而更多发挥协助作用，协助村两委从事精准扶贫工作，以华东地区S省H市D村为例，村民更多地服从于村两委对扶贫工作的安排，对驻村“第一书记”在扶贫工作方面的安排置若罔闻，驻村“第一书记”工作通常需要村两委人员的配合才能得以开展，这很大程度上受到当地村庄严重排外思想的影响。
通过表1梳理W市对驻村“第一书记”应承担责任的规定，可以发现该市驻村“第一书记”主要承担的责任包括工作纪律责任和工作任务责任，工作纪律责任即驻村“第一书记”违反工作纪律应承担的责任，如请假3日以内（含3日）需要镇党委批准，请假3日以上需要由市委组织部和派出单位批准，未履行请假手续擅自离岗，要通报批评，情节严重的，作出相应的纪律处分；工作任务责任即驻村“第一书记”未能完成工作任务应承担的责任，如驻村“第一书记”所处贫困村在精准扶贫第三方评估中被发现存在问题，精准扶贫实效不理想，或者驻村“第一书记”因在精准扶贫第三方评估中表现不佳而影响到精准扶贫实效，轻则诫勉谈话，重则党内严重警告、行政记过甚至开除党籍。
总之，精准扶贫中驻村“第一书记”所拥有权力与承担责任不对等、不匹配，出现了权责匹配冲突现象，而且属于权责匹配冲突的第二种类型，即驻村“第一书记”承担较大责任但拥有权力有限。究其原因，W市B村驻村“第一书记”需要对精准扶贫实效承担责任，倘若精准扶贫实效不理想，轻则诫勉谈话，重则党内严重警告、行政记过甚至开除党籍，这种责任无疑是悬在驻村“第一书记”头上的一把“利剑”，随时可能对驻村“第一书记”造成影响，但囿于驻村“第一书记”的权力小，仅具有扶贫政策执行过程领导权，且该权力尚存在“先天不足”缺陷，驻村“第一书记”往往仅仅扮演协助村两委开展扶贫工作角色，故即便驻村“第一书记”发现扶贫政策存在不适宜性，或者贫困村可以拥有更好的脱贫致富路径，也没有权力对扶贫政策作出调适，只能按部就班，严格执行上级党委及政府的扶贫政策，并接受来自上级党委和政府的考评，这并不利于发挥驻村“第一书记”主观能动性，当前驻村“第一书记”扶贫积极性受挫，工作意愿不强，与此存在着一定关联。
东北地区L省L市H村也出现了驻村“第一书记”未参与精准扶贫政策制定情形但因精准扶贫实效不佳而被上级党委责罚现象，而L市市委及市政府制定的扶贫政策在H村根本不具有适宜性，当地群众对市委及市政府出台的扶贫政策认可度较低，对驻村“第一书记”日常工作评价相对较高，认为驻村“第一书记”在其能力范围内做到了急群众之所急、解群众之所困。因此，要求处于扶贫政策执行末端的驻村“第一书记”对精准扶贫实效负责显然缺乏合理性，毕竟从扶贫政策制定则会对精准扶贫实效造成影响，而驻村“第一书记”并未参与扶贫政策制定，倘若属于扶贫政策制定失误引发精准扶贫实效不理想现象，由驻村“第一书记”为此“背锅”，无疑对驻村“第一书记”群体不公平。
四、精准扶贫中驻村“第一书记”权责匹配冲突的生成机理
精准扶贫中驻村“第一书记”承担较大责任但拥有权力有限，出现权责匹配冲突现象受到诸多因素影响，本文主要从领导理念、路径依赖及组织结构三个层面对此展开详细剖析，探讨精准扶贫中驻村“第一书记”权责匹配冲突的生成机理。
（一）领导理念：集权式管理理念根深蒂固
精准扶贫中驻村“第一书记”权责匹配冲突首先受制于集权式管理理念根深蒂固。集权式管理偏好将决策权牢牢把控在上级组织手中，上级组织对下级组织及其人员的行为实施严格控制，下级组织及其人员主要执行上级组织的命令，缺乏自主权。因而，W市市委及政府掌握精准扶贫政策的决定权，并以命令形式将市委及政府在精准扶贫方面的决策传递给乡（镇）党委及政府和驻村“第一书记”，乡（镇）党委及政府和驻村“第一书记”完全执行市委及政府的决策，驻村“第一书记”被排斥在扶贫政策制定环节之外，丧失了对本村采用何种扶贫政策的决策权，以致W市全市均采取产业扶贫政策，只要贫困户加入农业产生合作社，政府均给予4000元的经费补贴，但全市范围内并非每个村庄均设立有农业生产合作社，为贯彻上级政府的决定，一些乡（镇）党委及政府不得不临时帮扶村庄设立农业生产合作社，而有的村庄根本不具有设立农业生产合作社的条件，耗费大量公共财政却未必能获得理想效果。
（二）路径依赖：驻村“第一书记”原有制度的延续
领导干部的路径依赖思想是精准扶贫中驻村“第一书记”权责匹配冲突的重要影响因素。众所周知，驻村“第一书记”扶贫制度以驻村“第一书记”制度为基础，将扶贫作为驻村“第一书记”的主要工作职责，由此衍生而来。起初，驻村“第一书记”制度中并未涉及赋予“第一书记”扶贫决策与纠错等权力，即由驻村“第一书记”统筹贫困村的精准扶贫工作，可根据贫困村现实情况确立扶贫方案，针对精准扶贫实效对精准扶贫政策进行适当调适，与此相对应，也不需要为精准扶贫实效承担责任，不存在所驻贫困村在精准扶贫实效评估中不理想而会受到严重处罚情形，这时则处于权责一致状态。但随着驻村“第一书记”工作责任发生变化，如W市市委及政府要求驻村“第一书记”为精准扶贫实效承担责任，从责任范畴上看，明显有了扩大化趋势，但相关权力建设却未能及时跟进，延续了以往驻村“第一书记”制度中对驻村“第一书记”在权力上的配置，这便造成了驻村“第一书记”的权责匹配冲突。
（三）组织结构：驻村“第一书记”位于“尖”型组织底端
精准扶贫中驻村“第一书记”位于“尖”型组织底端也是驻村“第一书记”权责匹配冲突的重要影响因素。之所以将驻村“第一书记”所处组织结构认定为“尖”型组织结构，主要在于以市委及政府出台扶贫政策来看，包含有三个层级，分别是市委及政府、乡（镇）党委及政府与驻村“第一书记”，市委及政府领导乡（镇）党委及政府，乡（镇）党委及政府领导驻村“第一书记”，驻村“第一书记”位于整个组织架构的底端，虽然在落实精准扶贫政策中具有领导权，但此权力如前文所述存在“先天不足”现象。从组织结构设计来看，尖型组织结构的职责划分为上层负责决策，中层负责传递，下层负责执行，故处于组织架构底端的驻村“第一书记”从职责体系上看主要是负责执行扶贫政策，不可能在精准扶贫政策制定中具有决策权，而驻村“第一书记”受于组织结构限制而未能参与到精准扶贫政策制定环节，却要为精准扶贫实效承担全部责任，无疑造成了驻村“第一书记”权责匹配冲突。
五、精准扶贫中驻村“第一书记”权责匹配冲突的耦合路径
化解精准扶贫中驻村“第一书记”权责匹配冲突难题，实现驻村“第一书记”权责匹配可从以下方面努力：
（一）由集权式管理向分权式管理转变
化解精准扶贫中驻村“第一书记”权责匹配冲突的关键是由集权式管理向分权式管理转变，改变传统管理方式。“每个人都是仅与本身利益有关的事情的最好裁判者，都完全能够以自力满足本身的需要”，这足以说明分权的重要性。分权式管理强调将集体行动中的每一项事务放置在尽可能低的组织层级上，赋予利益相关者最大的自由裁量权，由利益相关者统筹集体行动事务，并由其承担相应责任。因而，倘要扩大驻村“第一书记”实际权力，必须采用分权式管理方式，将市委及政府现行的一些权力赋予驻村“第一书记”，市委及政府发挥监管责任，不直接参与贫困村精准扶贫具体工作，充分调动驻村“第一书记”工作积极性，发挥主体性作用，毕竟市委及政府更多站在全市整体性角度行使权力出台政策，而贫困村的实际情况并非完全相同，要使精准扶贫政策更具适宜性、针对性，驻村“第一书记”对所在村庄更为了解，由驻村“第一书记”统筹贫困村精准扶贫活动更为理想。由集权式管理向分权式管理转变需要地方党委及政府转换行政理念，自上而下地推动改革，以制度形式规范地方党委及政府的权力和驻村“第一书记”的权力，实现精准扶贫权力“下沉”，并规范权责体系。
（二）由“尖”型组织结构向“扁平”型组织结构转变
与分权式管理相适应的组织结构是“扁平”型组织结构，只有“扁平”型组织结构，驻村“第一书记”的权力才能得以最优化运用，因为“尖”型组织结构具有层级性，通过层层控制方式实现信息传递，而层级之间具有领导与被领导关系，每个层级都会把控下一层级权力，组织底端的权力则被层层削弱，基本上仅存政策执行权，这是官僚体制所固有的局限。驻村“第一书记”作为精准扶贫政策落地者，长期生活在贫困村，帮助贫困村及贫困人口脱贫致富，从组织结构看，处于组织底端，只有缩减组织层级，减少权力的被“剥夺”，形成“扁平”型组织结构，统筹精准扶贫工作的权力才能落实到位。由“尖”型组织结构向“扁平”型组织结构转变应改变乡（镇）党委对驻村“第一书记”进行领导的制度设计，由市委组织部直接管理驻村“第一书记”，驻村“第一书记”不接受乡（镇）党委及政府的领导，不对乡（镇）党委及政府负责，且跳过县（区）党委及政府层级，直接接受市委及政府的领导，防止县（区）党委及政府、乡（镇）党委及政府削弱驻村“第一书记”权力，按照市委及政府在方向上对精准扶贫的统一安排，充分发挥主观能动性，行使市委及政府授予的权力。
（三）创新驻村“第一书记”扶贫机制
当前驻村“第一书记”扶贫主要发挥协助作用，而管理方式与组织结构变化将驻村“第一书记”权力坐实，这便对创新驻村“第一书记”扶贫机制提出了新要求。本文主张将贫困村如何脱贫致富的决策权交由驻村“第一书记”，市委及政府不对脱贫致富路径作出统一规定，由驻村“第一书记”针对村庄实际情况，设计脱贫致富方案，市委及政府仅需亲自参与评估及引入第三方评估，对驻村“第一书记”设计的脱贫致富方案进行审视与验收，充分利用竞争机制，提升脱贫致富方案质量，评估需要贯穿脱贫致富方案立项与验收全过程，引入第三方评估主要基于第三方机构的专业性与独立性，降低在制定政策环节出现失败现象的概率，立项获得通过，上报市委及政府备案，方可实施脱贫致富方案，驻村“第一书记”全权负责实施整个方案。驻村“第一书记”实施脱贫致富方案的资源汲取由市委及政府牵头进行统一协调，根据每个贫困村具体情况，拨付公共财政，不同脱贫致富方案涉及经费存在差异，改变以往统一口径下的贫困经费支持行为。驻村“第一书记”开展实际工作需要乡（镇）党委及政府协作，毕竟驻村“第一书记”属于国家外部力量对村庄进行嵌入，不属于内生性动力，外部力量与熟人社会气息浓厚的乡村间存在一定抵牾，要求驻村“第一书记”与乡（镇）党委及政府、村“两委”合作更利于实现脱贫致富目标，实现路径为乡（镇）党委及政府安排人员专门协助驻村“第一书记”开展扶贫工作，村“两委”全程参与精准扶贫。
（四）重厘驻村“第一书记”扶贫责任与追责规则
创新驻村“第一书记”扶贫机制意味着将与脱贫致富方案相关的所有权力均授予驻村“第一书记”，从权力范畴看，改变了当前驻村“第一书记”仅仅具有精准扶贫政策执行权的尴尬际遇，整个脱贫致富方案的设计与执行由驻村“第一书记”统筹，且扶贫资源的使用与分配等由驻村“第一书记”决定，而精准扶贫资源的投入量相对较大，加强对驻村“第一书记”权力的限制属于应然之义，因而，有必要针对驻村“第一书记”所掌握的新型权力，重厘扶贫责任与追责规则，与新增的权力之间实现责任对等，倘若违背了相关规定，则对驻村“第一书记”进行追责。以建立“三位一体”的责任体系为导向，驻村“第一书记”是精准扶贫责任主体，脱贫致富方案设计与执行过程中所发生的违规行为均由驻村“第一书记”负责；责任事项则是驻村“第一书记”行动过程中存在的违规行为及未能完成扶贫任务的结果性考核，责任认定主要包括有政治责任、法律责任与工作责任三个层面，根据不同行为的性质确立责任范畴，并在责任范畴下决定承担责任的具体方式，如驻村“第一书记”挪用扶贫经费，此行为具有双面性，可从法律责任和工作责任两个层面对驻村“第一书记”进行处罚；追责由市委组织部及国家监察部门负责，将市委组织部作为追责主体源于市委组织部是驻村“第一书记”的管理者，将国家监察部门作为追责主体源于国家监察部门的职能设置。此外，强化对驻村“第一书记”的监督，应高度重视公民参与，为公民参与作出制度安排，实现公民有序、有效参与。
六、小结
“贫困问题的界定决定着贫困问题的治理方式”，贫困问题治理方式的选择应当体现出驻村“第一书记”的意见，但精准扶贫中驻村“第一书记”主体性作用发挥程度受到诸多因素影响。本文仅从权责匹配方面回应此问题，发现驻村“第一书记”所拥有权力与承担责任不对等，存在权责匹配冲突现象，即驻村“第一书记”承担较大责任但权力有限，继而提出了驻村“第一书记”权责匹配冲突的耦合路径，希望通过引入分权式管理、构建“扁平”型组织结构、创新驻村“第一书记”扶贫机制及重厘驻村“第一书记”扶贫责任与追责规则化解驻村“第一书记”权责匹配冲突。需要明确，全文预设前提是精准扶贫中驻村“第一书记”应当对精准扶贫实效承担责任，努力将可能影响精准扶贫实效的权力赋予驻村“第一书记”，使驻村“第一书记”统筹精准扶贫全程，继而为整个行为承担责任，以此方式实现权责匹配，倘若缺乏预设前提，以调整驻村“第一书记”责任切入，可能得出完全相反的结论与对策建议。此外，创新驻村“第一书记”扶贫机制，倡议将存有驻村“第一书记”村庄的精准扶贫工作交由驻村“第一书记”独立完成，赋予驻村“第一书记”统筹精准扶贫活动权力，仅是从理论上对化解驻村“第一书记”权责匹配冲突进行探讨，实践过程中必然会遇到众多障碍，要突显此制度优势，必然需要及时跟进制度实践，消解制度实践中的各种问题。
责任编辑：陈鑫
文章来源：《西南民族大学学报》2019年第4期
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