从实验主义到整体设计：2018年党政机构改革的深层逻辑分析

作者简介

文宏，华南理工大学公共管理学院教授、博士生导师

机构改革作为国家行政体制改革的重要组成部分，为社会发展提供强大的支撑动力。改革开放前，针对政府机构数量繁多，部门重叠等情况，我国先后进行了四次政府机构改革。改革开放后，为顺应国家发展需求，聚焦于政府职能等问题，我国共进行了八次较大规模的机构改革。本文结合机构改革的现实情境，纵向考量我国机构改革的历史沿革，立足于政府改革与历史情境的相互关系，以机构改革的内在逻辑为着眼点，聚焦机构改革的发展趋势，系统梳理历次改革的内容，从机构改革动力、改革内容、推进方式、改革路径这四个方面，梳理历次党政机构改革的核心内容，分析阐述机构改革的内在机理，挖掘实验主义与整体设计治理下，历次机构改革的核心内容及内在机理，以探究我国2018年党政机构改革的深层逻辑。

一、问题的提出

在党的领导下，我国先后于“一五”计划、“二五”计划、“三五”计划期间及1970年进行了四次改革，工作部门及机构数量得到控制，但计划经济体制下的机构改革，并未触及机构设置的核心矛盾，严重阻碍和制约了我国经济社会的发展。1982年，我国进行了改革开放后的第一次政府机构改革，其改革内容主要集中于精简机构与削减人员。以此为起点，我国相继于1988年、1992年、1998年、2003年、2008年、2013年，分别以职能转变、适应、放权、监管、大部制、公共服务为关键词，进行了六次较大规模的政府机构改革。2018年，在全面深化改革方针的影响下，着眼于全面提升国家治理体系与治理能力现代化这一目标要求，我国开启了党政机构的又一次改革。

前七次改革，实现了我国政府职能的极大转变，强化了政府宏观调控手段，推进了政府部门编制的法治化进程，促进了我国社会主义市场经济的发展。总体而言，改革开放以来前七次机构改革，多是因地制宜，针对现实问题的即时回应，使用单一的改革手段解决配套政策的不完善问题，其目的是解决当前棘手的行政体制不顺问题，较少涉及政府角色定位等核心命题，并未触及一些深层次问题，没有将机构改革置于国家、社会整体发展来考虑，未能跳出政府内部框架统筹设置党政机构，使得前七次改革脱离不了“精简——膨胀”的怪圈，难以实现行政体制的根本转变，具有实验主义特征的渐进性机构改革性质。回顾改革开放以来的党政机构改革历程，不难发现前七次改革与第八次改革具有根本性的差异：2018年党政机构改革，不再是对行政机构问题的小修小补，而是全面强化党的领导，优化党政体系运行的改革思路，通过整体设计与新时代特征相符合的党政军民学体系，理顺机构、职能与编制的相互关系，涉及权责边界的合理划分，构建合理的党政机构体系，为全面深化改革拓宽空间，为国家发展提供机构和职能保障，在国家全局发展中统筹推进。

本文以历次机构改革实践作为研究对象，深入剖析机构改革的固有特征，以改革目标、改革内容、改革路径、推进方式为基准，将我国党政机构改革划分为实验主义与整体设计两种类型，系统地论述党政机构的改革机理，分析历次机构改革在不同现实情境下所呈现的差异，力图对历次机构改革的特点进行合理归纳，科学阐释2018年党政机构改革的深层逻辑。

二、文献综述

以往研究对机构改革所涉及的现实情境，以及不同背景不同目标导向的机构改革内容与特点等领域，进行了深入的探讨。从制度主义、治理主义、变革管理等视角分析机构改革的相关问题。这些研究更多围绕改革开放后中国机构改革实践，以改革内容为切入点，从不同角度对机构改革的特点、成效与问题展开了详尽的分析，探讨机构改革的既定目标，分析机构改革的动力来源，论述机构改革的成效与经验，深入剖析机构改革中所呈现的关键问题，对机构改革的未来趋势进行合理展望，积累了大量的研究成果，拓宽了机构改革领域的研究范围，为未来的研究奠定了深厚的基础。

从已有的研究成果来看，在机构改革内容方面，国内学者对机构改革内容的分析基本上具有一致性，认为从1982到2013年，我国机构改革蕴含着转变政府经济职能、理顺部门职责这两条主线，按照历次改革的时间脉络，梳理我国机构改革的主要内容，将我国机构改革分为三个阶段，即精简机构、转变职能与政府职能整合。也有学者关注我国机构改革的特征，从总体上来看，我国机构改革呈现自上而下的改革路径、改革的结果或回归原有体制或停留在试验阶段、改革着重解决现实性问题、摸着石头过河等特征；以历次改革为主线，具体论述1982年至2018年我国机构改革呈现的差异性特征，重点论述2018年新时代背景下，我国党政机构改革呈现出的新型特点，如党的全面领导、重视职能机构的重构等；根据改革内容，归纳出我国机构改革的阶段性特征，即对制度的理性扬弃、对制度的理性反思、对制度发展的理性超越等。

对于历次机构改革的成效，学术界合理地肯定了改革开放40年来我国在机构改革上取得的重要成效，认为历次机构提高了行政效率，改革有效地推动了我国行政体制的发展，实现了我国政府职能的有效转变，促进我国社会主义市场经济的建立与完善。同时也探讨了我国机构改革过程中暴露出的诸多问题，如改革未能回应现实情境中的主要矛盾，仅仅是对机构人员简单削减与合并；历次机构改革虽实现政府职能的转变，但转变过程中没有协调好二者关系；未能正确认识机构改革在行政体制改革中的战略定位，缺乏对机构设置的准确认知；改革过程中未能将中央机构改革与地方机构改革充分结合；中央主导的自上而下的政府机构改革，缺乏人民群众参与，缺乏广泛的社会力量作为机构改革的承接者，使得改革的后劲动力不足等。学者们在审视机构改革历程的同时，总结以往机构改革的历史经验，根据我国现实的发展趋势，对机构改革的未来进行展望，即中国机构改革将凸显顶层设计与规划引导的地位，聚集社会力量以增强改革动力，将更加注重改革的法治化与制度化、全面性与协调性等。

然而，以往研究存在以下几个缺陷：一是就事论事。大多停留在“就事论事”的阐释层面，多是阐释机构改革的发生背景与策略举措，未能深入分析机构改革的深层逻辑；二是缺乏纵向考量。虽然有研究对机构改革的历史沿革进行了详尽的描述，但缺乏对机构改革逻辑与特征的纵向考量，对机构改革纵向发展历程未能实现统一的精准认知；三是欠缺整体视角。多是关注政府内部机构的设置同组，较少关注行政体制改革的变迁，不注重党政机构内部与外部环境之间的互动，没有将机构改革所面临的各种体制机制障碍与政府治理体系优化联系起来，较少涉及政府、市场、社会等的角色定位，忽视国家整体发展性问题，从而缺乏对我国机构改革的整体考量。

三、从实验到设计：整体设计视角下党政机构改革的内在逻辑

机构改革作为国家治理体系与治理能力提升的关键环节，其改革成效受到我国现实社会运行的政治、经济、法律等多方因素的影响，同时也深刻地影响着国家发展的整体走向。改革开放后，随着我国治国方针的不断精进，党政机构改革也逐步突破以往机构改革的局限，实现从精简——职能——公共服务的重心转变，适应了我国市场经济体制的需要。回顾改革开放以来，我国进行的八次机构改革，极大地转变了政府的行政职能、精简冗杂机构、提升行政效率、创新了我国政府行政管理方式、促进了我国行政体制改革的深化，推进机构改革的法治化和制度化，为我国的整体发展提供了良好的行政体制保障。随着我国发展进入新的阶段，机构改革已进入攻坚期和深水区。党政机构面临着更加复杂严峻的社会形势，更加纷繁复杂的社会问题，要求加快行政方式的转变，进一步完善行政管理体制。在这样的现实背景下，2018年党政机构改革转变以往的改革方式，将党政机构改革视为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要动力，从局部调整、渐进改革推进逐渐转变为整体统筹、全面推进。纵向考量我国机构改革的历史沿革，不难发现我国机构改革的内在机理，逐步从实验主义转向为整体设计，且后者趋势在机构改革实践中不断增强。整体设计主义下的机构改革，是社会发展及社会问题转变的结果，涉及国家现实情境的各个方面，整体设计的机构改革的动力来源，改革呈现出的核心内容，改革采取推进方式与改革路径是理解2018年党政机构改革的四条逻辑主线。本文以改革开放后，我国历次机构改革实践为切入点，立足于政府改革与历史情境的相互关系，挖掘实验主义与整体设计治理下，历次党政机构改革的核心内容及内在机理，以探究我国2018党政机构改革的深层逻辑（如图1所示）。

图1 实验主义与整体设计的机构改革 

1.改革动力

机构改革动力是历次改革的出发点，不同动力驱使下的机构改革，在内容、推进方式上呈现出较大差异。不同时期我国政府机构改革的动力来源各有不同（如表1所示）。在改革动力方面，1982年至2013年党政机构的改革动力，多来自各种亟需解决的现实问题，即属于问题驱动型改革。2018年机构改革与以往相比，其改革动力直接指向国家治理体系和治理能力现代化，呈现出较为明显的全局战略驱动特征。

1982年至2013年党政机构改革的动力来源，从1982年的中共十二大提出“计划经济为主，市场调节为辅”，1987年中共十三大提出“国家调节市场，市场引导企业”；到1992年中共十四大提出“建立社会主义市场经济体制”；到1997年中共十五大提出“经济体制改革要有新的突破”；进入新世纪后，加入WTO带来的外部规则的嵌入所引发的政府职能优化；公众民生需求与公共服务需求的及时回应；政府职能发挥需要更优化的机构设置匹配，都是各次机构改革的直接动力来源。总体而言，改革开放后的前几次改革具有以下特性：一是聚焦内部行政机构设置的突出问题，自1982年机构改革开始，历次机构改革都指向于政府机构膨胀及人员的臃肿，致力于精简人员，重点关注领导干部体制、机构职责交叉、任用冗余等内部机构问题，采取缩减机构设置数目的方式给予解决；二是关注机构设置与既定职能履行之间的矛盾，通常以梳理各部门之间的权责划分为主线，通过机构调整与职能重组，重点解决部门间的职责界限模糊，实现机构设置与既定职能之间的匹配，解决现实中的机构运行效率低下、政出多门、踢皮球等症结，促进政府机构职能有效履行；三是满足经济社会发展的阶段性需求，历次机构改革与社会主义市场经济体制不断完善同步，随着我国对社会主义市场经济体制的理解不断深入，相应的政府机构设置随之做出调整，通过撤销、整合专业经济管理部门，削弱政府微观经济管理职能，加强宏观调控职能，以促进社会主义市场经济的发展；因此，相应的机构改革具有典型的回应社会发展的阶段性需求特征。

2018年党政机构改革，是为了应对国家形势及社会主要矛盾的转变，关注城镇化的快速推进，社会利益结构方面的调整，以及社会公共事务复杂性的夹杂出现，注重回应民众诉求、维护公共利益，强化社会服务职能，推进政府机构设置，提供更优质的公共服务。改革动力层面属于党和国家提出的战略变革，致力于实现带领人民进行伟大斗争、推进伟大事业、实现伟大梦想，明确全面深化改革总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化这一战略目标。在战略目标导向下，改革动力不再是单纯地回应现实问题，而是以国家整体发展战略为导向，关注党和国家发展中的核心命题，将之提升至“事关‘两个一百年’奋斗目标、国家现代化和中华民族的伟大复兴”的高度，从社会整体发展、国家长足发展这两个方面，重新进行自我定位，协调党政机构职能。

2.改革内容

不同时期的机构改革内容受到社会、经济、政治等环境的多重影响，机构改革内容是改革目标的具体体现。在不同目标要求下，我国机构改革在具体内容上呈现显著差异：即1982年至2013年的历次机构改革在改革内容上各有侧重，多是对机构设置的局部调整（如表2所示），多是围绕特定目标实施的具体措施，具有典型的推进策略特征，而2018年改革则是依据社会发展的整体需要，围绕党政关系，调整党政机构的宏观布局。

1982年至2013年党政机构改革的具体内容，如1982年针对领导干部过多过杂现象，对领导副职进行削减；1988年聚焦于经济发展模式问题，对专业经济部门进行多次整合与裁减；1993年关注部门关系减少对市场的直接管理；1998年强化宏观经济管理职能，消减微观管理职能；2003年机构改革重点围绕建立宏观监管体系；2008年针对社会管理与公共服务问题；2013年重点推进机构权责理顺整合，如此等等，无论是精简机构、削减人员还是转变职能，都是一种局部考虑后的重点策略安排。具体而言，在内容上的局部调整呈现在以下三个方面。一是机构设置的局部调整。聚焦当时情境下的重点难点问题，重点对机构设置进行局部调整，机构设置有部分对现实难点问题的妥协，具有典型的策略落实层面的特征；二是改革事项的局部转变，机构改革涉及政府体制内部的人员安排、架构体系以及职能优化等目标，趋向于行政体制机制方面的完善，历次机构改革多是围绕重点战略任务而进行的阶段性改革方案及实施步骤，相应的调整也是局部性；三是仅限于政府内部优化。从精简领导班子到裁减专业经济部门再到大部制改革，从加强宏观调控到提供公共服务，都是聚焦于政府内部进行的改革。

2018年党政机构改革，是站在国家整体发展的高度所进行的全局性结构调整，是对党政机构的总体布局。总体而言，一是将机构改革嵌入整个政治体制改革系统中，充分考量党政机构与政治体制的相互关系，在梳理国家权力配置的基础上，理顺党政关系，以党的机构为统领，加大了政府职能的转变力度，对党政机构进行再次整合。二是对机构职能进行整体转变。此次机构改革不再聚焦于单一的突出需求，而是系统设计政府机构体系，实现对政府职能进行战略转变，立足于社会发展的整体需要，从宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务、环境保护这五个方面进行机构改革，特别关注机构重叠、职责交叉、权责脱节等问题。旨在理顺政府职责，增强职能履行能力，为国家发展助力。三是总体布局机构改革的内外环境，为机构改革营造良好氛围。对内重整行政队伍、强化政府职能的有效转变，通过各类政策安排，规范改革流程，完善法律制度，为机构改革进行了有效铺垫；对外系统梳理社会整体发展与国家整体政治体系的协同安排，积极动员广泛的社会力量，争取社会支持，确保优化协同高效，以推进改革得以有效实施。

3.推进方式

机构改革的推进方式，直接影响着机构改革的结果。推进方式大体可以分为“实践在先”还是“架构统筹在先”两种类型。前者类型的机构改革，主要倾向于解决实践中的具体体制机制问题，重点是借助机构调整，解决实践中的难点问题，提升工作效能，完善行政管理体制；后者类型的机构改革，具有明确的目标导向，事前充分考量机构改革所涉及的各项内容，基于整体视角推进机构改革，包括配套政策、法律制度等。

1982年至2013年党政机构改革的推进方式，具有明确的现实问题指向，实践问题在前，机构改革在后，自下而上逐步推进完成。总体而言（如表3所示）：实践先行的推进方式具有以下特点。一是以试点探索为核心主线。事先没有较为系统的理论准备和整体设计，多是在改革中发现问题，在试点中探索解决措施的成效，及时反馈修正缺陷，不断优化改革总体方案，以探索出正确的改革道路，有些机构改革还存在着终止或是叫停的状况；二是注重改革过程中的经验积累。注重不同部门不同行业的实践探索，充分尊重不同区域的特性特点，选择区域样本进行试点，积累试点过程中的经验积累，给予相应的资源匹配，逐步解决实践中的难题；三是存在比较选优的制度安排。实践先行的机构改革，带有保守改革的色彩，多是选择不同的备选方案，在各地分别进行试点，反复比较不同地区的改革成效，比较改革模式优化推进改革步骤，避免在改革过程中引发大规模的社会矛盾，积极稳妥地推进改革进程。由于采取分步实施的改革策略，改革进程有时会受到各种外界因素的影响，容易出现改革受阻状况，以往改革中也出现了改革措施不到位、改革目标实现不彻底的情形。

2018年党政机构改革，不同于实践先行的推进方式，更加注重机构改革推进过程中的整体协调，是典型意义上的架构统筹性质的机构改革（如图2所示）。其一，架构统筹下的推进方式，注重党的统一领导。2018年机构改革从方案审议、确立再到实施，都紧扣党的领导这个核心内容，党不仅站在全局角度设计机构改革方案，明确机构改革方案，而且从整体上协调各个机构间的利益冲突，加强党组织在同级组织中的领导，以保证机构改革的顺利进行。其二，架构统筹下的推进方式，注重按部就班的改革步骤。本次机构改革，不仅从横向上对机构改革工作进行安排，并且从纵向上，系统地明确了中央机构改革、省级党政机构改革、省级以下党政机构改革的具体步骤，从时间及层级两个维度上，统筹推进机构改革进程。其三，架构统筹下的推进方式，注重央地关系的协调。在本次机构改革过程中，各级党政机构都有明确的机构改革任务。就中央而言，最重要的工作在于设计并完善机构改革方案，在推进机构改革的过程中，加强对改革全局的宏观领导；就地方而言，本次机构改革赋予地方极大的自主权，地方结合区域实际情况，负责拟定并落实本级机构改革方案。整体设计了改革的具体路线图和时间节点，有利于机构改革整体目标的实现。

4.改革路径

在不同时期机构改革具有不同的实施路径，改革路径是客观上的改革实施内容与主观上的改革者决心意志综合较量的结果（如表4所示）。渐进式改革与全面性改革是两种截然不同的改革方式，前者注重改革的策略性，从最容易、最简单、最实用的方面进行驱动改革，容易即时产生改革效力，实现改革成效；后者注重改革战略的整体性，直接触碰改革的难点重点问题，正面回应改革需要关注的核心事项，容易遭受来自不同层面的利益反弹，从长远来看可以整体实现改革成效，有利于党政机构的整体变革。

1982年至2013年党政机构改革的改革路径，多是扫清现实发展障碍为目标，积极探索改革走向，总体而言具有以下特征。一是机构职能的渐进转变。我国的改革进程具有明显的摸着石头过河的特征，以经济体制改革目标为例，我国对市场经济体制的理解不断深化，从改革开放政策的提出到社会主义市场经济的确立，从有计划的商品经济到市场调节社会资源占主导地位，等等诸如此类的战略目标设置，都会涉及我国政府机构及其职能的相应调整。二是机构的渐进重组。前七次改革致力于优化机构设置，以期能够及时发现各种矛盾与问题，不断弱化微观经济职能，逐步加强宏观调控管理水准，更关注于民生事项，回应民众的服务诉求，强化政府公共服务职能，在改革中积极探索现实问题的解决之道，在不同时期及不同地区，各党政机构针对不同的现实需求进行不同程度上的调整，在渐进改革中，促进机构配置的合理优化；三是多层次的渐进推行。以往的机构改革，在不同层级的政府机构改革中，具有明显的渐进推行特征，如自下而上的地方机构改革实验，在实验中对不同模式进行比较，优化后再加以推广；再如自上而下的探索性改革，虽然赋予地方较为广泛的改革自主权，由于机构改革属于触及深层次的权责关系和利益格局的深刻调整，容易遭遇现实阻力而被迫折返，较难突破机构设置的深层矛盾。

2018年党政机构改革路径在以往渐进改革的基础上，着力于实现机构改革的全面性推进，以实现完善我国治理体系和提升治理能力现代化的既定目标。具体来说，全面性推进下的改革路径具有以下四点特征。一是机构全面重组，职能全面转变。2018年党政机构改革，涉及领域广泛、改革层次深、调整力度大。从全局上对党政机构进行重组，理顺部门关系，厘清部门职责，强化政府机构内部整合，合理设置机构编制，旨在增强政府宏观调控、推动市场机制发展、改善生态环境、保护自然资源、强化应急管理能力。二是上下改革全面进行。注重纵向各级党政机构的全面改革，将央地之间职责关系的重新调整纳入改革视野，针对不同层级做出不同的改革任务安排。中央制定基本的改革框架，明确本次改革方向，各级党政机构结合地方实际，发挥中央和地方各自的比较优势。三是内外改革全面推进。本次机构改革不仅注重内部机构设置的调整及其职能的转变，涵盖党、政府、人大、政协、司法、事业单位、群团、社会组织以及跨军地等多个领域，而且注重社会力量的作用，力求党政机构内外“职能转变——职能承接”的有效进行。四是法制保障全面落实。针对本次改革，党中央明确提出“依法管理各类组织机构，加快推进机构、职能、权限、程序、责任法定化”，通过规范机构改革路径，力求改变前八次改革缺乏制度、法律保障而流于形式的状况，全面推进机构改革的法治化、制度化建设。

党政机构作为国家意识与政府职能履行的载体，是公共利益与国家利益得以实现的关键，为社会发展提供强大的动力。如何从战略层面提升党政机构改革的重要性认知，整合和重塑利益格局，着力破解实践中党政职能履行过程中的体制性障碍，强化机构改革的系统高效协同，促进国家治理能力与治理体系的现代化，是社会发展过程中不容回避的重要命题。本文聚焦我国改革开放以来历次机构改革实践，以机构改革的内在逻辑为着眼点，聚焦机构改革的发展趋势，系统梳理历次改革的内容，归纳历次机构改革的内在特性，结合机构改革的现实情境，分析阐述机构改革的内在机理，力求阐释历年党政机构改革的深层逻辑。笔者通过对改革开放以来党政机构改革实践素材的集中概括，主要以梳理出历次机构改革的固有特征和深层逻辑为目标，注重对这一研究问题进行普遍性解释，从机构改革动力、改革内容、推进方式、改革路径这四个方面，深入挖掘机构改革中的丰富内容，通过系统地梳理与归纳，发现我国机构改革具有两种不同类型，即实验主义机构改革与整体设计机构改革。其中1982年至2013年的七次机构改革，具有实验主义机构改革特征。多是以现实问题为改革动力，注重解决现实棘手问题，以控制政府机构和人员数量为主要目标，注重现实问题的局部调整优化，采取多轮试点比优选择的改革路径，以小步前进的方式，及时反馈修正的改革路径，渐进式完成阶段性的改革任务。此类改革往往可以减少改革中的各类矛盾，是一种聚焦重点任务目标的策略选择，能够在保障社会稳定的基础上，减少改革过程中的各类阻力，保障机构改革的顺利进行，逐步建立起适应市场经济体制的机构配置，渐次优化政府职能，助推政府治理能力的提升。然而，这类机构改革往往缺乏职能体系的架构设计，囿于职能运行的路径依赖，容易陷入错综复杂的利益格局，顾及政府与党的机构、中央与地方、政府内部与外部环境之间的关系，较难维系机构改革的各方主体的积极性与主动性，导致机构改革缺乏持续性，致使改革成效大打折扣，容易陷入“精简－膨胀－再精简－再膨胀”的循环怪圈。

2018年党政机构改革，具有同前七次改革的根本性差别，属于整体设计类型的机构改革。主要特征是以国家整体发展为导向，与国家治理体系与治理能力现代化的要求相契合。改革内容不仅仅针对局部问题进行片面性调整，而是从全局性角度，对整体结构进行优化，将机构改革嵌入整个政治体制改革系统中，协调好央地关系，充分发挥二者在机构改革过程中的积极性，重视社会力量在机构改革中的积极作用，广泛争取社会对本轮机构改革的认同与支持。在推进方式上，追求机构改革推进过程中的架构统筹，注重改革实践前的理论论证与理性设计，建立超然的改革领导机构来对整个机构改革进行设计与协调，注重建立配套制度与法律保障措施以确保机构改革得以有效落实。2018年党政机构的改革路径具有全面性推进的特点，即全面转变政府职能、全面理顺党政关系、全面优化机构设置体系、全面推进机构改革法治化进程。

从实验主义到整体设计的机构改革，体现了不同时代要求、不同治理水平下我国机构设置的特点与内容。从本质上而言，党政机构改革的深层逻辑的更新，不仅是时代发展的必然要求，同时也体现着“以人为中心”到“以事为中心”的机构设置理念，总揽机构改革历程，机构设置法治化程度不断加深，因事设人趋势也不断增强。随着社会的进一步发展，如何回应时代的更多需求，进一步驱动机构设置规范化、程序化与制度化，使机构设置及其职能为国家发展提供更多保障，实现我国治理水平的提升，还必须从长远与整体的角度，从大量机构改革实践与改革理论中，探索出适合中国特色的机构改革路程，形成具有中国特色的行政体制改革理论。

责任编辑：潘铁水

文章来源：《学海》2019年第2期  

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