机构改革与现代国家建设：建国以来的中国

作者简介

颜昌武，暨南大学公共管理学院副教授、硕士生导师。

我国机构改革内含着深刻的现代国家建设的意蕴。现代国家建设的核心议题, 是如何打造一个有为且有限的政府, 其中有为指向国家能力建设, 有限指向国家权力的结构性配置。新中国在推进现代国家建设的前30年里, 交织着革命逻辑和理性逻辑的张力, 且革命逻辑占有压倒性的优势。1978年以来的改革开放是重返理性逻辑的必然结果, 改革的首要任务是冲破原有体制的束缚。政治体制改革化约为行政体制改革, 行政体制改革落实为机构改革, 机构改革承载国家治理现代化的重任, 构成改革开放以来中国现代国家建设的内在逻辑。以机构改革为载体, 优化政治权力的内部配置, 建设党政体制下的中国行政国家;厘清国家与市场的边界, 建设中国监管国家;以央地关系的调整来理顺国家与社会的关系, 建设中国税收国家, 这三者综合起来, 构成了中国现代国家建设的基本维度。

党的十九届三中全会指出:“深化党和国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革。”这一论断不仅明确了机构改革对于现代国家建设的重要意义, 也提示我们要从现代国家建设的高度来把握机构改革的方向和目标。如果不能准确地理解现代国家建设的要旨, 而是将机构改革理解为行政组织的精简、撤并或重组, 着眼于改革中的流程问题和技术问题而不关注结构性的问题, 就难以真正把握机构改革的革命性意义。本文尝试从现代国家建设的核心议题入手, 通过梳理中国现代国家建设的变迁逻辑和界定其基本维度, 提供一种审视机构改革的拓展性视角, 以使我们能够更好地把握机构改革的历史进程、内在逻辑与未来趋势。

一、现代国家建设的核心议题：寻求有为有限的政府

何谓国家?何谓现代国家?不管人们怎样定义, 国家在根本上总是一种以暴力 (Power) 为后盾的政治秩序。没有暴力, 就不成其为国家, 波齐 (Gianfranco Poggi) 援引伯杰 (Peter Berger) 的话说:“即使在现代民主社会的文明外表下, 最终的控制形式还是暴力。没有警察力量或类似的强权力量, 国家就不可能存在。”但暴力无法自证, 否则就会陷入“人对人像狼”的战争状态, 因而没有哪一个国家能够单凭暴力就可以长久存在。为了长治久安, 无论是传统国家还是现代国家, 都需要依赖于某种合法性的辩护, 区别在于两者的理论基础炯然有异:传统国家强调“君权神授”, 将国家暴力的合法性安顿在天命或神意上;现代国家则以社会契约论为理论基础, 彰显“主权在民”, 以此对政治秩序加以正当化辩护。

社会契约论虽然只是一种理论假说, 但其意义怎么强调都不为过。在传统的君权神授论破产之后, 社会契约论所蕴含的平等、自由、理性的理念, 为国家暴力的合法性提供了一种容易被社会理解和接受的世俗化理据。作为垄断性暴力的合法拥有者, 国家是掠夺之手和扶助之手的合体。暴力可以为善, 可以向恶, 当暴力为善时, 国家就是扶助之手;若暴力不受约束, 国家就容易沦为掠夺之手。社会契约论的信奉者们认为国家是对个人自由与权利的维护和保障, 而非对它们的限制和剥夺。因而, 从传统国家到现代国家, 一个非常显著的变化, 就是国家权力的使用由君主的任意变成人民的同意, 这使得国家的掠夺之手渐趋收缩、隐蔽, 掠夺方式日益规范, 而扶助之手渐趋扩张、显著, 扶助的领域日益广泛。要言之, 在现代社会, 人们既希望国家能够展现其作为扶助之手的力量, 又希望能够有效地限制其掠夺之手。

现代国家建设的悖论由此凸显出来:国家必须拥有强大的权力才能保障社会秩序和提供公共产品, 但国家的强权对公众的财产、自由乃至生命安全都构成巨大的威胁。虽然学术界对现代国家建设的理解见仁见智, 但如何既限制国家的掠夺之手又发挥国家作为扶助之手的作用, 始终是现代国家建设研究中的核心议题。

马基雅维里 (Niccolò Machiavelli) 最早开启了现代国家探索的大门。面对一个四分五裂的意大利, 马氏意识到统治者的软弱无能是荒谬和危险的, 国家的长治久安需要某种具有绝对支配性的力量。他深感统治者权能的大小对于国家命运的决定性影响, 因而主张由一位具有智慧、勇气和决断力的君主来领导国家。只要君主是强有力的, 人民的安定就能得到保障。霍布斯 (Thomas Hobbes) 也同样意识到国家权力的重要性, 认为国家必须拥有至高无上的权威, 否则就无法消除各种割据状态, 无法确保人民的安全和幸福。因此, 整个国家应由一位最高政治权威或主权者垄断政治权力;政府的实质在于拥有最高权力, “所谓契约、代议和责任等观念, 除非以主权权力为后盾, 否则便毫无意义可言”。

马基雅维里和霍布斯关心的是如何建立一个权力集中的强大政府, 如果权力过于分散和软弱, 政府就无法有效地履行其职责。洛克 (John Locke) 则担心政府过于强大会侵害人民的自由, 他虽然认可国家暴力的“必然性”, 但明确提出要限制国家权力以防其侵害公民权益, 国家的权力“在最大范围内, 以社会的公众福利为限”, 如果超出了这个界限, 人民就有权予以反抗。洛克寄希望于以一种“宪政化”即权力分立的方式来限制国家权力这一“必要的恶”。孟德斯鸠 (Baron de Montesquieu) 发展了洛克的分权思想, 提出立法权、行政权和司法权应该相互独立、互相制衡。要言之, 洛克等人对国家权力分权制衡的宪政设计, 旨在解决如何有效地约束和规范国家权力这个关键问题。

自洛克和孟德斯鸠之后, 如何打造一个“宪政化”的“利维坦”便成为现代国家建设绕不开的话题。作为现代国家建设的主体, 政府在现代国家政治体系中居于中心地位, 因而, 现代国家建设的核心议题, 便被置换成如何塑造一个“有为”且“有限”的政府。一个有为的政府, 才能伸出扶助之手, 给人民带来更多福祉;一个有限的政府, 才能有效地发挥市场和社会的作用。“有为”指向国家能力, “有限”指向国家权力的结构性配置。国家能力是一个整体性概念, 是指国家为实现其目标而有效地采取并促进集体性行动的能力, 涵盖又超越了政府的行政和技术能力, 它还包涵了在政治家与普通公民之间建立起灵活性、规则及约束机制, 从而使之能依循公共利益而行动的深层制度性安排。现代国家的结构性基础是政府系统、市场系统和社会系统的分化, 因而, 国家权力的结构性配置问题就是如何合理划分政府、市场与社会之间的权力和责任的问题, 如何优化资源配置方式, 让政府的归政府、市场的归市场、社会的归社会, 构成现代国家建设的一项基本任务。

现代国家建设是一个动态的历史过程, 不同发展阶段的国家有着不同的历史任务。有的主要关心国家能力问题, 有的主要关注如何划分国家权力的边界问题, 有的则专注于处理好国家权力的分工问题。二战后, 随着世界范围内殖民主义的衰退, 一批新兴民族国家得以独立, 现代国家作为一种理想国家形态, 成为新兴国家追求的目标。它们普遍面临如何提升国家能力和如何实施有效治理的问题, 因而普遍相信“发展必须是由国家来提供的”。如福山所言, 没有一个强有力的国家, 经济和社会的可持续发展是不可能的。因此, 虽然世界政治的主流是抨击“大政府”, 但大多数发展中国家所面临的任务却恰恰相反, 它们需要的是“国家构建”, 即“国家制定并实施政策和执法的能力特别是干净的、透明的执法能力。”

事实上, 世界上确有一些国家沦为“失效国家”或“失败国家”, 饱尝社会发展迟缓或停滞的苦果。福山警告说:“软弱无能国家或失败国家已成为当今世界许多严重问题 (从贫困、艾滋病、毒品到恐怖主义) 的根源。”国家主导经济和社会的发展, 由此成为后发国家的一种普遍信仰, 这一信仰的核心, 就是对国家能力的呼唤:强大的国家能力不是什么奢侈品, 而是国家发展所必需的元素。

二、在革命逻辑与理性逻辑之间：中国现代国家建设的艰难探索

中国作为一个后发国家, 在追求现代化的进程中, 同样对发展国家能力有着强烈的偏好。我们的现代国家建设发端于清末民初, 承载着民族国家建设与民主国家建设的双重任务, 其内在的驱动力是国人对于国家独立、人民幸福与民族复兴的强烈期待, 期盼改变鸦片战争以来中国的积弱形象, “我们不但要把一个政治上受压迫、经济上受剥削的中国, 变为一个政治上自由和经济上繁荣的中国, 而且要把一个被旧文化统治因而愚昧落后的中国, 变为一个被新文化统治因而文明先进的中国”。晚清和民国时期国家建设的种种努力, 固然使得中国能够免于完全沦为列强殖民地的命运, 但都没能很好地解决国家主权的独立与自主问题。

1949年中华人民共和国的成立, 标志着现代国家建设在中国的真正开始。新生的共和国百废待兴, 距离现代国家的目标任重道远, 当务之急就是要完成国家权力的集中, 以初步的机构体系承担起最低限度的国家能力, 如维护主权、垄断暴力、整合社会、集中提取与分配社会资源等, 以便能够迅速恢复被长年战争破坏的国民经济, 巩固新生的人民政权, 并在复杂的国际舞台上立稳脚跟。为达此目标, 国家开展了一系列的运动, 如土地改革、“三反”“五反”和社会主义改造等, 实现了国家权力对社会经济生活全方位的渗透与组织, 建立起国家与社会合二为一的全能主义的国家权力体系, 确保了“国家有能力将分散的意志、分散的资源凝聚为统一的意志和资源, 彻底改变了近代以来长期积弱的局面”, 也使得“中华民族第一次以一种具有现代主权国家统一意志的姿态出现在世界舞台”。

中国在现代化的进程中, 一度交织着革命逻辑和理性逻辑的张力。在建国后的前30年里, 理性逻辑主要表现为一种理性化的目标逻辑, 即确立起国家建设“现代化”的战略目标。1954年的政府工作报告明确提出, “我国伟大的人民革命的根本目的”, 是把中国建设成为一个强大的社会主义的现代化的工业国家。1964年召开的第三届全国人民代表大会第一次会议, 进一步表述为“把我国建设成为一个具有现代农业、现代工业、现代国防和现代科学技术的社会主义强国, 赶上和超过世界先进水平”。要“在不太长的历史时期内”实现现代化的赶超目标, 就必须要有一种“为理想而行动”的革命逻辑。这里的革命逻辑, 主要表现为一种由救亡使命和赶超意识驱动的、以实体正义优先、强调权力的统一集中、崇尚斗争手段的思维模式。

在改革开放以前, 这一革命逻辑占据着压倒性的优势。究其原因, 是因为我们继承的是“一个孱弱的和极度分裂的社会, 一个渴望重新统一、相信某种重要的振奋人心的理念、渴望恢复失去的尊严和地位的国家”, 这就要求我们继承革命年代的奋斗精神, 以一种“时不我待”的赶超战略, 重建中央集权的国家, 以便用统一的、集中的国家权力动员起有效的社会资源, 构建起独立和完整的工业体系和国民经济体系。因而, 人民共和国从一开始就显现出极强的集权的趋势。在所有的国家能力中, 汲取能力即国家从社会获取一定财政资源的能力最为重要, 也是实现其他国家能力、确保国家有效运作及长治久安的基础。为了增强国家的汲取能力, 以便能够在短期内稳定通货、实现财政平衡、满足经济恢复的资金需要, 1950年3月, 政务院决定统一全国财政收支管理, 将国家的主要收入, 如公粮、税收及仓库物资的全部, 公营企业的利润和折旧金的一部分, 统归国库。通过这种高度集中、统收统支的财政管理体制, 整个国家形成了一个以政府为中心的“大企业”, 这不仅有利于克服眼前的财政困难, 也为今后的国家建设创造了必要的前提。

客观地看, 这种革命逻辑的历史贡献是不容抹煞的, 我们藉此“成功地重建了一个强大的中央政府, 一个在国际关系中拥有完全主权的国家, 以及一个有益于经济恢复和发展的, 稳定和统一的体制”。但是, 依托这种使命驱动型的革命逻辑建构起来的国家体制, “不是一种寻求培育稳定发展与逐步改善人民生活的普通政治体制”, 而是一种“具有巨大能量和惊人的不稳定性的超常体制”。它对理性化和民主化的常态国家建设造成了巨大的冲击。

首先, 革命的激情和冲动代替了对理性的国家制度建设的冷静思考, “卡里斯玛型”权威抑制了法理型权威的生长, 使得“国家制度建立在意识形态的信念上, 在顶端要有强势的个人领导, 以及令人印象深刻的全国性政府官僚机构”。这一时期的国家建设高度依赖于拥有巨大权力的领袖个人的智慧、胆识、谋略与魅力, 表现出一种浓郁的人治的色彩, 因而, 虽然毛泽东创建了“庞大的制度性结构——党、政、军——来治理中国, 但‘大跃进’和‘文化大革命’严重破坏了这些结构的完整性和合法性”, 留下了“一个因社会冲突而精疲力竭的国家以及一个互不信任与派系斗争已积重难返的政府体制”。

其次, 革命的逻辑使得国家的经济发展服从和服务于政治发展的需要, 虽然我们迅速地恢复了国民经济, 但经济的发展不单纯是以改善民生为出发点的。相反, 我们将经济发展视为一种衡量国家实力的基准, 将经济政策视为一种增强国家能力尤其是军事实力的手段, 而不是将其视为一种促进总体经济发展或提高国人生活水准的手段, 因而与民生相关的经济领域未能得到很好的发展, 突出地表现在人民生活资料极其匮乏。要言之, 作为现代国家建设的一个重要组成部分的民主国家的建设没有得到应有的重视。

最后, 虽然我们走出了传统的自然经济社会, 但并没有因此而迈入以个体产权为基础的现代社会。在物资极度匮乏的年代, 面临着国内外各种复杂形势的压力与挑战, 我们必须把有限的资源集中起来, “集中精力办大事”, 这就要求国家权力必须高度集中统一。国家权力的高度集中, 使得市场和社会都没有得到应有的发展, 整个社会因此而日益失去活力。没有相对独立自主的市场与社会, 就不可能形成与这种社会相适应的现代国家, 反而使中国现代国家建设进程在“大跃进”“文化大革命”等运动中严重受挫。

三、机构改革如何承载现代国家建设的重任：国家权力的结构性配置及其优化

革命的逻辑压倒理性的逻辑, 国家由此陷入多重危机之中。要走出危机, 就必须重返理性逻辑, 承担起民主国家建设的重任。1978年以来的改革开放就是重返理性逻辑的必然结果, 而改革的首要任务是冲破原有体制的束缚, 激活地方、激活市场、激活社会, 建立充满生机与活力的政治经济新体制。由于政治体制改革关涉公平与民主等价值诉求和国家权力调整等重大问题, 具有“牵一发而动全身”的敏感性, 因而, 效率导向的、具备较强技术性和操作性的机构改革就承担了政治体制改革缓冲带和探路者的角色。政治体制改革化约为行政体制改革, 行政体制改革落实为机构改革, 机构改革承载现代国家建设的重任, 构成了改革开放以来中国现代国家建设的内在逻辑。

(一) 中国现代国家建设的基本维度

改革开放以来, 中国现代国家建设的步伐明显加快。鉴于机构改革是行政体制改革的重要载体, 行政体制改革是国家制度建设的主要内容, 因而, 这一进程主要是依托前后相继、逐渐深化的八次机构改革来展开的。贯穿八次机构改革始终的, 就是我们前文所说的国家权力的结构性配置问题。改革开放前国家建设的经验启示我们, 没有民主国家的建设, 民族国家的建设就缺乏稳固的基础;要建设民主国家, 就要充分保障个体的自由和权利, 充分发挥市场和社会的应有作用。这必然涉及国家权力的结构性配置与优化。

国家权力的结构性配置问题可分为两个方面:一是国家权力的边界问题, 即如何处理国家、市场与社会三者之间的关系, 使市场和社会不仅成为相对独立于国家的领域, 更能成为约束国家“掠夺之手”的重要力量。二是国家权力体系的内部分工问题, 即如何重建国家治理权威的内部结构问题, 又可细分为两个层面, 分别是从横向层面展开的立法机关、行政机关与司法机关的关系问题, 以及从纵向层面展开的中央政府与地方政府的关系问题。由于中国共产党在我国现代国家建设中承担着总揽全局、协调各方的领导核心作用, 因而党的领导就内嵌于上述所有关系之中, 突出地表现在党政关系中。鉴于国家建设可被宽泛地定义为国家为提高治理能力而与社会各利益主体进行建设性互动以获取支持和资源进而实现其公共目标的过程, 我们可以说, 中国现代国家建设的过程就是政党-政府-社会-市场关系调整与优化的过程, 是政治权力、社会权力和经济权力之间关系的合理化构建过程, 是“公共权力不断寻求国家与社会、市场关系合理化的持续性历史进程”。我们由此提炼出中国现代国家建设的四个基本维度:理顺党政关系、政府与市场的关系、政府与社会的关系, 以及中央与地方的关系, 落实在机构改革上, 体现为三个维度, 分别是:通过优化政治权力的内部配置, 建设党政体制下的中国行政国家;通过厘清国家与市场的边界, 建设中国监管国家;通过央地关系的调整来理顺国家与社会的关系, 建设中国税收国家。

(二) 党政体制下的中国行政国家建设:优化政治权力的内部配置

中国共产党是中国现代国家建设的领导核心和最大优势, 中国的发展形成了“党强, 国强;党败, 国败”的逻辑。因而, 党政体制是理解中国现代国家建设的关键词。这种体制“既超越了政党组织的逻辑, 也超越了政府组织的逻辑。它以一种特有的方式将两者整合在一起, 自我生成了一种新的逻辑”。这一逻辑体现在, 党不仅是执政党, 也是施政党, 实践表明:中国共产党作为我国的执政党, 在运用公共权力的治理行动中, 同时展示了执政党“解决公共问题”的施政功能。

党的执政能力是决定现代国家建设的关键变量, 党的执政能力建设也因此成为党在现代国家建设中一以贯之的重大议题。建国后, 我们借鉴苏联模式, 建立起党政合一的关系模式, 党因其权力集中与资源垄断而形成了一个强组织, “党领导国家、国家主导社会, 党通过国家或自身组织主导社会。在这样的关系格局下, 只要党加强控制, 党就能迅速积聚权力, 从而拥有绝对的权力。这样的党、国家和社会关系, 为权力高度集中提供了政治、经济和社会基础”。众所周知, 中国共产党是一个致力于实现国家富强、人民幸福、民族复兴的使命型政党, 使命型政党与生俱来的“卡里斯玛型”权威与革命激情一旦与强大而集中的权力相结合, 就容易在某种特定情形下采用某种非理性的、非正式的治理模式, 从而抑制国家的理性化生长空间。“大跃进”就是一个典型例子。“较高的制度化运作水平是衡量党现代性的关键指标”, 如何在恰当地处理好党政关系的前提下, 推动理性化的行政国家建设, 进而增强党的制度化执政能力, 就成为我们党在推进中国现代国家建设必须直面的主要考量。

首先, 党一直致力于建构一种规范、合理且制度化水平高的党政关系, 以使党和政能在职能和载体上进行合理分工。十一届三中全会以后, 邓小平多次指出, 加强党的领导, 变成了党去包办一切、干预一切;实行一元化领导, 变成了党政不分、以党代政, 必须对此进行改革, 实行党政分开。此后很长一段时间, 机构改革都囿于狭义的政府范畴, 至多是以行政改革带动其他机构改革。进入新时代, 党政机构面临着一些突出的问题, 如“一些领域党的机构设置和职能配置还不够健全有力, 保障党的全面领导、推进全面从严治党的体制机制有待完善;一些领域党政机构重叠、职责交叉、权责脱节问题比较突出”, 因而, 有必要统筹党政军群机构改革, 把党的领导贯穿到国家机构管理职能体系中, 以便加强党的领导和提升党的领导力, 同时减少不必要的管理环节和提高管理效率。从这个意义来看, 机构改革实际上是作为执政党的中国共产党, 将自身的政治意志转变为国家意志后提升国家能力的一种努力, 而这种努力能否奏效, “更多依赖于党的政治意志的贯彻与统领”。

其次, 党一直致力于在党政体制框架内打造一个专业、高效、廉洁、理性化程度高的现代公务员官僚体系。改革开放以来, 在坚持党管干部的前提下, 我们党引入了现代人力资源管理的理念, 以期打造一支现代化的官僚体系。如韦伯 (Max Weber) 所言:“在一个现代的国家里, 真正的统治既非在议会的演说中, 也非在君主的告示里, 而是在日常生活中行政管理的处置上, 发挥作用, 它必然地和不可避免地掌握在官员的手中, 既包括军队的官员, 也包括文职的官员。”这种现代性的叙事文本与中国现代官僚体系的发展“始终存在着深层的耦合关系与共振效应”。1993年, 《国家公务员暂行条例》颁布并实施, 成为干部人事管理规范化和理性化的一个重要标志。2006年《中华人民共和国公务员法》的实施, 标志着我国公务员队伍建设进入制度化发展阶段, 为中国行政国家的建设储备了干部队伍。从《暂行条例》到《公务员法》, 不只是意味着公务员的外延得到了调整, 从狭义的政府工作人员扩大到了广义的政府工作人员, 更强化了党对官僚体系的集中统一领导, 体现了鲜明的中国特色。

(三) 中国监管国家建设:厘清国家与市场的边界

现代国家的一个基本特征是以市场经济为基础。中国现代国家建设的一项重要任务是建设好社会主义市场经济体制, 这就需要处理好政府和市场的关系, 让“看得见的”政府之手和“看不见的”市场之手都能有效地发挥作用。正如党的十八届三中全会所指出的那样, 经济体制改革是全面深化改革的重点, 其核心问题是如何处理好政府和市场的关系, 使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用。改革之前, 由于我们实行典型的计划经济模式, 市场被当作资本主义的代名词弃若敝屣。改革以来, 市场在现代国家建设中的地位日益凸显, 并成长为社会资源配置的决定性力量。若要准确地把握改革以来中国现代国家建设进程中政府与市场的关系, 就必须从市场的作用机制说起。

“现代社会由一种双向运动支配着:市场的不断扩张以及它所遭遇的反向运动 (即把市场的扩张控制在某种确定方向上) ”。市场扩张使市场机制成为一种组织人类社会乃至自然的最高原则。市场的力量所向披靡, 能把一切东西都商品化, 听任市场横行, 势必使整个社会市场化。于是就有了与之相应的反向运动, 该运动旨在通过约束市场的破坏力量来保卫社会的健康发展。无论是市场扩张运动还是社会保护运动, 都会对政府职能及其机构体系的变革产生深远的影响。最初, 为了鼓励市场的发展, 政府会减少对市场的干预, 尽可能地让市场在经济领域发挥作用, 以使市场成为基本的资源配置方式。市场的扩张总是伴随着巨大的社会和环境代价, 随着各种保护性反向运动的兴起, 政府必然有所回应, 对市场加以必要的监管。这种双向运动对机构改革的一个直接影响, 就是催生了中国式监管国家的兴起。

当今世界, 不存在一种理想的监管国家类型, 而是依各国国情与历史文化的差异而有所不同。在有些地方, 如美国, 监管国家意味着国家对市场的入侵;在有些地方, 如英国, 则意味着政府对市场的解放, 在另外一些地方, 如韩国, 则意味着国家与作为市场主体的企业之间有着更为紧密的联系。不管怎样, 监管国家都是对国家与市场之间关系的一种概括, 指向的是一种既要给市场留空间以鼓励和支持其发展、又要给市场立规矩以监督和限制其无序扩张的政府治理模式, 在这种模式下, 国家的作用通常是通过监管体系的设计与运行而非通过暴力的垄断或福利的供给得以体现。

中国式监管国家建设的议题, 就是如何在一个传统的计划经济体制中引入市场的力量, 鼓励其成长和壮大, 让其承担起资源配置的决定性力量的角色, 同时让自身承担起救治市场失灵、化解市场风险、保护公民权利的责任, 反映在八次机构改革中, 就是如何对机构设置及其职能体系加以周期性调整, 以利于市场的引入、成长并使之受到政府的有效监管。

中国监管国家的建设大体经历了三个发展阶段。第一个阶段从1978年到1992年是计划思维主导下的市场引入阶段。这一阶段的初期, 强调“计划经济为主、市场调节为辅”的原则, 目的是实现财政经济状况的根本好转。所谓“市场调节为辅”, 就是允许小商品企业根据市场供求的变化灵活地自行安排生产, 国家的作用则是“通过政策法令和工商行政工作加强管理, 并协助它们解决某些重要原材料的供应”。为了落实这一原则, 1982年的机构改革有意识地为经济体制改革的进一步发展预留了空间, 较大幅度地撤并了一些经济管理部门, 并将其中一些条件成熟的单位改革成了经济组织, 虽然这一改革并没有触动高度集中的传统计划经济体制。1988年, 我们首次明确提出“政府的经济管理部门要从直接管理为主转变为间接管理为主, 强化宏观管理职能, 淡化微观管理职能”, 从而将改革重点落在那些与经济体制改革关系密切的经济管理部门上, 比如撤销煤炭工业部、石油工业部、核工业部, 组建能源部, 以期弱化专业经济部门分钱、分物和直接干预企业活动的职能。值得一提的是, 此次改革是在推动政治体制改革、深化经济体制改革的大背景下出现的, 历史性地提出了“转变政府职能是机构改革的关键”的重大命题。

第二阶段从1993年到2002年是市场迅速壮大的阶段。1992年, 党的十四大明确提出我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制, 这就为1993年的机构改革设定了基调, 即机构改革的目的是适应建设社会主义市场经济体制的需要。这一改革目标在1998年的机构改革中得到了较为理想的落实。为了建立一个适应市场经济的政府体系, 这次改革撤销了几乎所有工业经济专业管理部门, 为消除政企不分、减少政府对微观经济的直接干预和促进市场在资源配置中起决定性作用奠定了良好的组织基础, 因而被称为“中国从一个习惯于计划和行政指令型的政府变革为一个适应市场的监管国家的最后阶段”。

第三阶段从2003年至今是在社会自我保护运动驱动下的监管国家渐趋成熟阶段。为了弥补大量专业经济管理部门被取消后经济领域如何管理的“空白”, 2003年的机构改革致力于建立宏观调控机构和市场监管机构。进入新时代, 我们面临的问题是如何破除制约使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用的体制机制弊端, 建设现代化经济体系。为此, 2018年的机构改革推出了一个统一的市场监管机构——国家市场监督管理总局, 一方面是为了最大限度减少政府对市场资源的直接配置、对市场活动的直接干预, 另一方面是为了发挥党和政府积极作用, 管好市场管不了或管不好的事情。

(四) 中国税收国家建设:通过调整央地关系来理顺国家与社会的关系

相比于监管国家建设, 政府更有意愿推动税收国家的建设, 因为这与国家能够直接控制的财政资源息息相关。国家获取财政资源的能力就是国家的汲取能力, 强化汲取能力是现代国家建设的首要任务。

依据一国财政收入的主要来源的不同, 国家可被分为自产国家、租金国家和税收国家等不同类型。自产国家的核心是政府“以自家之财, 办自家之事”, 其财政收入主要来源于国家自有的财产所形成的收入, 比如国有企业上缴的利润;租金国家是指一国财政收入主要依靠国家垄断的自然资源而获得的租金收入;税收国家则指一国财政收入主要来自于非国有部门上缴的税收。履行国家职能需要财政资源, 不同类型的财政资源汲取反映了国家能力的差异, 决定了国家与社会之间的不同关系。以契约主义的视角来看, 税收是政府无偿从我们手中取走的财产, 具有掠夺之手的特征;国家作为一个“以个人成员的共同利益为基础并且要反映这种共同利益的契约性组织”, 要依照契约向社会回报以公共服务, 承担起扶助之手的职责。走向以税收为主要财政资源的税收国家因此成为现代国家建设的必然选项。

但在新中国成立后的很长一段历史时期, 税收的功能被简化为“为国家聚财”, 税制改革也是围绕简化工商税制而展开的, 税收工作甚至一度被批判为“繁琐哲学”, 这其中固然有意识形态的原因, 即有人认为既然是人民当家做主, 就不应该再征税, 更重要的原因则在于这一时期的国家完成了社会主义改造, 控制了绝大多数的社会财富, 主要依赖国营 (有) 企业的利润上缴来获得财政收入, 是典型的“自产国家”。即使到1978年, 企业收入占当年国家财政收入的比重仍高达50%以上。自产国家的一个结果, 就是扭曲了国家与社会的正常关系, 使得个人生活高度依赖于国家供给, 无论是国家还是公众, 都容易产生一种是国家在养人民而不是人民在养国家的“财政幻觉”。

虽然自产国家时期的中国财税体制扭曲了国家与社会的关系, 但在很大程度上反映了中央与地方之间集权与放权的关系, 甚至可以说, 一部中国财税体制改革的历史, 就是一部中央与地方关系调整的历史。

1949年10月21日, 根据中央人民政府组织法, 原中央财政经济委员会更名为中央人民政府政务院财政经济委员会 (简称“中财委”) 。中财委作为政务院所属行政机构, 下辖财政部、贸易部、中国人民银行、海关总署等20个部门, 统一领导全国财政经济工作。1950年3月统一全国财经后, 我国开始实行统收统支、高度集中的财政管理体制, 并一直持续到改革开放前夜。其间虽然历经多次财权下放的改革尝试, 但在一个总体性的集中计划体制内寻求放权, 要么无法落地, 要么只是特定情况下的权宜之计, “是在集权前提下的有限放权, 而不是规范化的分权”。

高度集中的财政管理体制, 不仅效率低下, 难以真正实现“为国聚财”的目标, 更容易诱发财政危机, 不利于国家的长足发展。到文革结束时, 国家汲取能力严重下降, 国民经济岌岌可危。1978年起, 国家决定偿还历史旧账, 但在大得人心的同时深感力不从心。1979年和1980年连续两年出现巨额财政赤字, 共计348亿元, 大大超过了1950-1978年这29年的赤字总和 (248亿元) 。要消除赤字, 就必须改变传统的集中模式, 大胆地“放权让利”, 放权给地方政府, 让利给国有企业, 让地方和企业成为国家建设的重要力量。

放权让利改革意味着我们迈出了走向税收国家的第一步。1978年4月8-27日, 财政部召开全国税务工作会议, 时任财政部部长张劲夫提出要“为税收恢复名誉”, 并设立了财政部税务总局。为了充分调动地方的积极性, 中央决定于1980年起下放财权, 实行“划分收支、分级包干”的财政管理体制, 俗称“分灶吃饭”, 这就为经济体制改革打开了突破口。虽然后来进行了“分级包干” (1985年) 、地方财政包干 (1988年) 等调整, 但其“实质都是财政包干体制”, 都是为了打破原来财权集中过多、分配统得过多、管得过死的僵化局面。

在放权让利改革中, 税务机构也得到了改革:1988年5月3日, 财政部税务总局升格为国家税务局, 归口财政部管理;1993年4月19日, 国家税务局更名为国家税务总局, 升格为国务院直属机构;1993年12月20日, 国家税务总局由副部级调整为正部级。随着税务机构地位的提升, 中央越来越依赖地方各级税务机构的征管工作。为强化中央政府的汲取能力, 更好地维护中央权威, 1994年7月1日, 我国开始实施分税制改革, 在机构设置上, 分设国家税务局和地方税务局, 其中国家税务局系统实行垂直管理。这次改革的亮点是, “中央不再委托地方税务机关完成征收几乎所有科目的工作, 而是建立了自己的税收机构, 即国家税务局系统”, 这就突破了“让利、放权”的传统思路, 最大限度地避免了地方政府对国税工作的干扰。

分税制改革后, 中央财力大幅上升。但一些地方政府呈现出某种租金国家的特征, 即依靠土地出让金来维系的土地财政大行其道。如果说1994年分税制改革之前, “两个比重”的下降严重弱化了中央的财政汲取能力, 不利于国家建设;那么今天, 地方政府深陷治理困境, 同样不利于国家建设。究其原因, 是因为在职责同构与压力型体制下的地方政府的财政事权与支出责任严重不相匹配。这就意味着我们要进一步理顺中央与地方的政府间事权和支出责任。

2018年印发的《深化党和国家机构改革方案》要求改革国税地税征管体制, 将省级和省级以下国税地税机构合并, 实行以国家税务总局为主与省级政府双重领导的管理体制。这一改革与此前十八届三中全会提出的“深化税收制度改革, 完善地方税体系, 逐步提高直接税比重”相呼应, 共同为理顺央地关系提供了重要的制度基石, 进而为理顺国家与社会关系提供了重要的通道。

建立一个对人民负责任的政府, 是现代国家治理的核心问题。税收因公共产品和公共服务而产生, 如果地方政府主要依靠补贴和转移支付来提供公共服务, 就会割裂税收收入与财政开支之间的有机联系。怎样确保政府对人民负责呢?如果地方政府的收支不向辖区居民公开, 不接受辖区居民监督, 它就是一个看不见的政府。“一个看不见的政府, 不可能是负责任的政府。不负责任的政府, 不可能是民主的政府。要建立一个民主的政府, 就要让它看得见, 就得有统一的、受监督的预算”。地方公共服务与居民的日常生活息息相关, 这些公共服务并没有特别强的技术含量, 社区居民完全有能力把握。一种倒逼机制由此形成:居民时刻盯着地方税的收支情况, 把一个看不见的政府变成了一个透明的政府, 从而推动了一个贴近民众、清廉自律的地方政府的到来。质言之, 对地方政府收入和支出的关注, 为在地方层面建立责任政府奠定了坚实的基础, 它使税收从政府管理公众的工具变成了公众监督政府的工具, 实现了从“治民之术”到“治权之术”的转变, 从而确保地方政府对人民负责。就此而言, 税收对国家建设的作用不仅在于为国家提供岁入, 更在于塑造国家与社会的关系。

四、结语

现代国家建设从来没有什么单一标准的路线图, 在中国这样一个大国建设现代国家, 难免遭遇这样或那样的困难与挑战。机构改革从一开始就以一种技术化的方式承载起中国现代国家建设的历史重任, 因而不单纯是机构之间的精简、合并与重组, 而是国家权力结构性配置的晴雨表, 反映了公共权力在政党—政府—市场—社会之间的分配, 见证了现代国家建设的变迁历程。我们党历来高度重视机构改革, 党的十九届三中全会做出了深化党和国家机构改革的决定, 我们有理由相信, 在党的领导下, 党政机构的统筹式改革不仅能扫除体制机制障碍, 有助于推进中国现代国家建设, 更具有一种探索不同于西方现代国家建设路径的意义, 为人类对更好社会制度的探索提供中国方案。

责任编辑：欧阳星

文章来源：《学海》，2019年第2期

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