高经济增长与高廉政风险：失衡发展的机理分析

作者简介

陈国权，浙江大学公共管理学院求是特聘教授、浙江工商大学公共管理学院院长；

孙韶阳，浙江大学公共管理学院博士研究生。

改革开放以来，我国获得了经济增长的瞩目成绩，人们在探讨我国高速增长的原因之余，也关注到了经济高增长背后腐败现象严重这一政治发展不均衡现象。相比经济社会发展对廉洁政治提出的更高要求，腐败的控制却没有取得令人满意的进展，近些年来更是频频出现诸如系统性腐败、家庭式腐败、塌方式腐败等腐败现象，腐败形势朝向集团化、部门化的深化方向发展，可谓存在着越来越高的廉政风险。廉政风险预示着腐败行为发生的可能性，高廉政风险意味着制度性因素成为成为廉政风险的重要诱因。高经济增长与高廉政风险并存这一“双高”现象，成为我国经济社会体制转型过程中极其引人关注的问题。

是什么原因造就了我国“双高”这一发展失衡现象？诺思已经系统研究了经济增长与制度变迁的关系，亨廷顿将腐败作为衡量政治制度化程度的重要标准，揭示了制度是联系经济增长与腐败关联的关键因素。我们在充分认同相关文献对这一现象所进行的制度分析的基础上，进一步认为还应关注导致这一现象的制度的产生机制以及其对政府治理逻辑、行为逻辑的影响。本研究以地方政府为研究视角，通过基于土地公有制的地方政府经营化治理模式研究探求“双高”现象的共同制度基础，探索地方政府基于土地的经营化开发在带来经济高速增长的同时，是如何诱发政治领域的高廉政风险。

一、失衡的“双高”：高经济增长与高廉政风险

高经济增长与高廉政风险这一“双高”现象，体现了经济领域和政治领域的发展失衡。改革开放40年以来，我国的GDP指标保持了世界范围内绝对领先的高速增长；与之相对，无论是以国际上较为成熟的基于主观认知的腐败指数来衡量（徐静，2012），还是以历年惩处的腐败数量（倪星、王立京，2003）、收集的腐败案例（公婷、吴木銮，2012；刘启君，2013）、腐败造成的经济损失（胡鞍钢，2002）等客观数据来测量，我国都属于腐败较为严重的国家。经济基础决定上层建筑，腐败程度是描述制度化广度和深度的一个典型指标，也是政治发展水平的一项表征，腐败现象在某种程度上与国家现代化进程有关。不同国家的经济发展模式和发展速度不同，腐败的表现形式、严重程度、形成机理也不尽相同，我国是国家主导下的经济社会发展模式，深刻分析政府对经济发展模式的影响是揭示腐败现象形成机理的一条非常重要的途径。

学界已经对腐败与经济增长的关系进行了较多的研究，然而对于不同的国家或者不同发展阶段的实证研究得出的结论大相径庭（Mauro，1995；Mo，2001；Aidt，2009； Bentzen，2012），事实证明腐败到底是经济增长的润滑剂还是绊脚石，要从具体的制度情境中去寻找答案，即腐败对经济效率的影响是存在“制度依赖”的。与中国的“双高”现象类似，许多东（南）亚新兴工业化国家在经济高速发展阶段也经历着高度腐败的情况，被称作“东亚悖论”（the East Asian paradox）（Vial & Hanoteau，2010； Wedeman，2012；Dong & Torgler，2013）。这些东（南）亚国家在制度环境上存在着许多相似之处，强有力的中央威权政府、跨越式的现代化进程、有隐患的结构性缺陷，却保持了相当长一段时间的高腐败下的高经济增长。对于东亚悖论的研究普遍的解释是东亚新兴工业化国家在强力集权政府治理下，有组织的、集中的腐败可以使腐败的社会成本内生化，从而使其负面效应降到最小，成为东亚经济发展的特殊模式（Campos，2001；Rock & Bonnett，2004）。东亚悖论的形成说明在特定的制度背景下，腐败能够与经济增长并存发展。中国作为东亚新兴工业化国家的典型代表，“东亚悖论”的解释对我国的“双高”现象有一定的借鉴作用，但除了这些共性，中国能够在腐败较为严重的情况下保持三十多年的持续经济高速增长，显然还有其更为独特的原因使然。许多学者将对中国的研究聚焦到了改革对腐败的影响以及经济转轨过程中滋生的腐败现象，在转轨过程中，地方政府运用垄断性权力对经济进行干预，而企业则必须通过贿赂来提升经济效率（Shleifer & Vishny，1994），形成政企“关系”嵌入腐败行为的交易型腐败（Wedeman，2012）；也有学者进一步分析认为地方政府领导任职的稳定性可以提升腐败的可预期性，从而减少腐败对于企业经济效率的阻碍（Zhu & Zhang，2017）。部分学者针对中国的实证研究确实表明了改革初期腐败对经济增长存在一定的正向作用，经济增长为腐败提供了更多机会（吴一平、芮萌，2010；倪星、原超，2014）。

除此之外，还有更多学者关注到了中国特殊的中央-地方关系对经济增长的促进作用以及对腐败滋生的影响。财政分权理论被广泛用来解释中国的经济增长奇迹以及由此带来的发展失衡等一系列问题。在“中国特色的财政联邦主义”框架下（Montinola et al.，1995；Weingast，2009），财政分权和政治集权是激发地方经济发展动力的组合因子，财政分权以及相配套的经济社会事务管理权限的下放使地方政府拥有了实际的权力并能够分享经济发展带来的收入，地方政府发展经济的积极性被调动起来。但财政分权并不是导致中国经济增长的充分条件，相对应的政治相对集权为政令的上通下达提供了保证。也有研究关注到，尽管分税制改革之后，税收政策开始向有利于中央的方向调整，但却并没有动摇地方政府的增长取向，而是改变了地方政府推动经济增长的具体方式（陈志勇、陈莉莉，2011），地方政府为了避免税基流失，不得不参与到“竞次”式的投资争夺中（陶然、陆曦、苏福兵等，2009）。长期的“竞次”式发展会带来许多诸如基本公共服务被忽略以及腐败等问题，财政分权在激励经济增长的同时恶化了腐败问题也得到了实证研究的结论支持（吴一平，2008），可能原因是随着分权化和市场化的不断发展，政府职能转换、公共部门管理、政治制度的改革越来越滞后于前者的发展所致（杨春学，2011）。“晋升锦标赛”是另一个解释我国发展失衡问题的理论框架（周黎安，2007），该模型从官员作为政治参与者寻求晋升竞争中的相对位次角度出发，解释经济增长的同时又回应地方政府的恶性竞争和发展失衡的问题。锦标赛理论的提出使人们更加关注政府内部激励机制的作用，公共部门多任务下的委托-代理机制特点，使其对代理人的激励更多的基于可测度的指标（Holmstrom & Milgrom，1991），在不完全信息条件下，经济指标相比政治指标或社会指标更容易测度，则经济增长与腐败治理及社会发展的失衡也就在所难免。而从官僚体制激励机制出发对官员腐败的另一种解读是，在理性统治者主导的以经济效率为目的的制度变迁过程中，腐败可能是“为保持官僚体系内部效率而以旧体制中特权的替代物形式出现的信息租金”，亦或是“私人部门在获取信息效率的优势下对旧体制中资源配置扭曲的自发纠正”（张延人、顾江，2001）。

概括而言，分权、竞争与激励是当下增长与腐败并存问题研究的主流，政府也被认为应对发展失衡负有重要责任。但财政分权、晋升锦标赛等理论是否能完全解释中国经济增长之谜尚存在争议，更无法形成解释经济高速增长与腐败高发问题的统一的分析框架；学界对于腐败与经济增长相关性的研究汗牛充栋，但鲜少研究二者在产生机制上是否有共同的制度基础。无论是权力结构还是政府偏好、激励机制，都内生于一国的制度安排（Cai & Treisman，2006），在制度变迁速率加快的背景下，任何发展的失衡必然是发展阶段型失衡与政府责任型失衡的混合形态（吕炜、王伟同，2008），经济基础、制度环境与政府行为应是共同作用着经济增长与腐败局面。

基于已有的对经济增长与腐败的横向比较的基础，我们从由表至里的纵向延伸上去理解和解释“双高现象”，即一国的国情特征是执政效果的体现，国情层面的高经济增长体现出政府主导经济建设的高执政能力，而严重的腐败也源于政治行政系统中存在的高廉政风险。中国政府尤其是承担具体经济增长任务的地方政府，近二十多年来表现出主导经济建设的高执政能力，能够迅速获得决策制定所需的合法性、政策推进所需的权威、项目实施所需的财力和绩效凸显所需的效率。腐败的高发更需要从制度层面寻找根源，自改革开放以来，我国一直处于制度不断健全、法律和监管不断完善的发展进程，党和政府打击腐败的力度也从未势弱，然而各方事实均显示腐败现象并没有显著减少，特别是在地方政府的“一把手”群体和某些要害职能部门、资源建设部门中呈现出易发、多发的态势，地方政府权力系统中存在高廉政风险已成为不争的事实。

鉴于已有研究的不足，又基于无论是经济建设还是腐败发生，大量地方政府是最主要主体这一事实，本文尝试从地方政府治理行为逻辑的中观角度，勾画一个以土地公有制为制度基础、以财政分权为代表性的财税体制为软激励、以经济增长管理体系为硬约束的地方政府经营模型，并通过地方政府的经营化治理带来的治理逻辑、权力结构变化等一系列连锁反应，解释地方政府致力经济增长的运作过程以及高廉政风险的产生机制。由于省级政府处于中央和地方的中间状态，有明显区别于市、县、乡等政府层级的特征，因此本文所指的地方政府，是不包括省政府在内的市、县、乡三级地方政府。

二、“双高”的共同制度诱因：地方政府经营化

尽管地方政府拥有多重代理人身份以及多元治理目标，但无论是从理论推演还是现实观察上来看，经济增长都是地方政府的核心目标，增长的取向与我国的制度基础、来自中央的政治压力以及地方诉求有关。地方政府经营化，即地方政府在明确的增长目标下，围绕增长目标组织、引导和激励生产活动，并在此过程中产生结构、路径、方式上的创新，经过长期的实践还可能形成新的治理模式；而当外部环境不发生激烈的变化时，对于“成功的经验”的依赖又使地方政府易于在行为惯性和路径依赖中固化这种价值取向，从而形成行动与价值互相强化的增长取向的“经营化”治理逻辑。地方政府经营化在推动中国经济持续高速增长的同时埋藏着包括高廉政风险在内的许多隐患。

（一）公有制、经济增长管理与地方政府经营化

改革开放以来，我国在经济领域实现了从“计划经济为主”到“有计划的商品经济”的发展转变历程。在过去30多年的经济增长和制度变迁过程中，地方政府始终扮演着至关重要的角色，是经济增长任务的具体承担者。中国的高速经济增长并没有依循由分工深化推动经济结构转型的自发增长路径，而是由制度主导下的跳跃模式取代了市场主导下的渐进模式，是典型的政府主导型经济增长。这种增长模式的达成有赖于指令从中央到地方的有效传达以及地方增长动力的激发。地方政府同中央政府间处于但又不仅限于“行为联邦”的关系之下，这意味着地方政府既要将行为约束在既有的大的制度框架内，又要为了经济增长而不断尝试微观的制度创新。有学者用中间扩散型制度变迁概括地方政府的制度创新能动性（杨瑞龙，1998），而地方政府以经济增长为目的的制度创新动力又是从何而来？地方政府的经营化治理模式又是如何形成的？

首先，我国公有制的经济基础决定了地方政府对土地等公有资产负有经营责任。在土地公有制下，地方政府实际上控制着辖区土地并成为事实上的土地产权拥有者。土地既已成为地方政府可实际经营的资产，政府就有了通过经营获取利益的意愿；同时政府作为公有资产的代理经营者，本身也担负了实现公有资产保值、增值，从而促进经济增长的责任。这种产权制度安排使地方政府成为了准市场主体，具有独立利益的地方政府对内具有公共性的同时能够对外具有整体私人性（何晓星，2002），成为市场竞争中的独立参与者。

其次，以分权为特征的财税制度为地方政府发展经济提供了软激励。中央政府通过行政性的和经济性的放权来激励地方发展的积极性，随着放权让利的改革战略和财政分权的实施，地方政府拥有了较大的资源配置权力并能够分享经济发展带来的收入，得以实现中央任务与地方利益的激励相容，地方政府也逐渐演变成为逐利型组织。尽管分税制改革之后，中央将很大一部分财政权力上收，财税制度向不利于地方政府的方向变革，但随后衍生出的广泛的转移支付和项目制运作在一定程度上弥补了这一不利因素。

再次，带有计划性的“经济增长管理”体系成为地方政府经济发展的硬约束。虽然市场经济的发展改变了传统体制中一切资源由政府集中配置的情形，但政府通过掌握着行业准入、税收、土地、财政等支配权力的方式实现资源配置，政府始终具有极大的资源动员能力（魏杰，2011），现实经济活动中“计划”的身影仍然无处不在，地方政府控制着地方市场的资源配置，中央政府则“计划”着经济增长的预期目标，即从中央到地方事实上存在一个“经济增长管理”体系，依据赶超战略、就业需求、宏观经济形势等制定出具体的经济增长目标，例如“工农业总产值翻两番”、“两个一百年”等宏观战略目标。这些战略目标转化成可操作性实施方案的办法便是制定GDP增长指标，而具体的经济增长指标，就成为地方官员任期任务的硬约束。因此可以说，我国的经济增长模式实际上是从政府直接规定企业生产内容、直接下达企业生产指标、直接控制企业产品分配的“有计划的生产经济模式”，转变成为了中央政府规定增长指标，地方政府主导资源配置，组织、引导和激励企业生产活动的“有计划的经济增长管理模式”。

在有计划的经济增长管理模式中，具有泛利性并作为中央控制者角色的中央政府通过政治上的相对集权和经济上的相对分权，以及对集权或分权程度的不断调整，在实现国家整体上经济按计划增长的同时保证其威权体制不动摇，许成钢称这种机制为地区分权条件下的威权体制（Xu，2011）。分权式威权体制使中央政府既能通过行政和财政分权给予地方政府开展经济建设的能动空间，又可通过政治控制和对人事任命权的牢牢把控保证经济增长指标的完成。而中央政府制定并下达的增长计划、与之配套的权力下放，以及地方政府的利益独立性和横向扩张的冲动，都为地方政府指向了通过掌握更多资源、开展大规模经济建设实现经济增长和社会规模扩张的经营化道路，构建出了地方政府经营的雏形。地方政府也在不断寻求经济增长的过程中，通过尝试创新手段和突破制度壁垒而不断推动着制度的创新。

（二）地方政府经营化与政企统合型政府

政企统合模式便是地方政府在追求经济增长的经营过程中逐渐演变而形成的具有中国特色的政府治理模式。地方政府在发展经济的过程中，土地经营是极为重要的途径，地方政府围绕着土地经营而进行的开发区建设、房地产开发和基础设施兴建，形成了一个完整的经营链条。以低成本地价吸引招商引资的开发区和以高溢价地价作为支撑的房地产业成为地方政府的两个经济增长极，并实现地方政府财政收入的增长；政府收入增加进而反哺城市基础设施建设促进房地产和开发区的价值提升，形成有效的增长和建设闭环。在地方政府以经济增长为目标的一系列经营行动过程中，势必存在着为了增长而在某种程度上突破制度壁垒的制度创新，这些创新服务于地方经济增长指标的完成，并在获得成效之后被不断强化，进而可能在更大的范围内影响着地方政府的价值取向和思维方式。

所谓“政企统合治理”，是对地方政府在城市化过程中利用公司化平台实施经营性运作行为的集中概括，地方政府在其中采用以政府项目平台公司为组织性治理工具、以土地等核心公共资源为经营对象的经营策略（陈国权，毛益民，2015）。政企统合型政府是指在以开发区为代表的第三区域实行党政合一、党政机关与融资平台高度关联的一个政府形态。这一政府形态具有如下特点：一）集权，党政合一，管理权力高度集中；二）政企不分，党政机关与融资平台高度关联，政府领导既执掌党政权力，又直接控制融资平台的经济权力；三）是派生性政府，由上级党委派出的党的工委与上级政府派出的管委会合署形成。随着经济体制由计划经济向市场经济的转轨，地方政府也逐渐放弃了对企业的直接控制，转而通过控制土地，在地区发展进程中掌握更多主动性，并将经济增长同区域开发结合起来。以控制土地为主要特征的地方政府经营具有很强的区域规划性，往往是地方政府对一整片辖区的规划与塑造，形成政府的统一经营与企业的分散经营相结合的“双层经营体制”（曹正汉、史晋川、宋华盛，2011）。地方政府在经营辖区过程中，在获得经济增长以外对地方治理逻辑、权力结构和社会形态也产生了十分重要的影响，政企统合治理从治理形态、治理手段和权力结构上更加切合的概括了地方政府借以推动经济增长的这种新的治理模式，并能够为一系列伴随发展而产生的问题提供可能的解释。

政企统合治理在治理形态上，带来了第三区域的广泛兴起。第三区域是指以开发区、新城、功能区等为典型的治理区域，因其在治理形态上难以直接归入传统的城乡二元体制进行分析，故而称之为第三区域。因此，将实行政企统合治理的区域定义为第三区域，这一治理组织称为政企统合型政府。第三区域自地方政府兴建开发区的浪潮开始，在各地遍地开花，到如今全国第三区域的占区面积早已经超越了传统城市面积的总和，第三区域的治理不容忽视。第三区域成为地方政府青睐的经营对象，源于其能够同时实现城市化、经济增长和产业集聚的多重目标。以开发区为例，多数开发区兴建于城市与农村的交界地带，地方政府将所划区块内的农用集体土地变更为工业用地，传统的农村就变为工业区域；在开发区兴建之初，大量基础设施配套建设成为政府拉动经济增长的重要手段；更重要的是，配套完善的开发区成为地方政府招商引资的重要基地，地方发展的经济业绩如何，很大程度上取决于招商引资效果如何；除此之外被赋予功能性特色的开发区还能达到产业集聚的目的。因而无论从推动城市化进程、助力经济增长，还是实现产业集聚上，地方政府都能够通过对开发区的整体性经营予以实现。在第三区域内，地方政府可以专注于特定目标功能的实现，而弱化或忽视其他的功能，政府的介入和配套多数围绕经济目标的实现。随着近年来全国各地开发区大量建设而导致的边际效应递减，地方政府开始对第三区域的经营开展新的探索，例如开辟文化创意园区、特色小镇等，从块状粗放式开发转向点状精细化开发。虽然形式和内容有所改变，但仍然属于政企统合治理下的第三区域，有别于城市和乡村的治理。第三区域已成为我国地方不容忽视的治理形态。

政企统合治理在治理手段上，体现了政治、行政、公司化治理机制的联合。政企统合治理本质上是地方政府在经营土地和经营辖区的过程中形成的以效率为原则的治理方式。政治与行政的分野早在20世纪初期就为人们所熟知，党委和政府可以视为代表中国政治与行政的两个体系，但这两个体系又从来不是完全分离的。在地方政府层面，政治机制同行政机制一直以来都是相互联合发挥作用，政企统合治理则进一步将政治机制同行政机制予以整合。在统合治理中，行政机制来自科层制赋予的正式权威，政治机制则是“由‘行政统合’权延伸出来的非常规的权力运作方式，具有依靠政治动员增加治理灵活性进而使组织或个人权威得以跨级跨界绕过既定规则设计而产生影响力的能力”（周鲁耀，2015）。政治机制与行政机制的整合体现在第三区域的管委会体制上。在开发区中特别是开发初期，管委会作为整合了上级党政派出机构的管理模式，实现了“决策权与执行权的无缝对接、合法性与有效性的双重兑现”，能够达成上级指令的迅速传递和建设任务的高效推进（陈国权、孙韶阳，2016）。除了对政治机制和行政机制进行整合，政企统合治理还将公司机制引入到政府的治理过程中，通过成立投融资平台公司承载土地的资本化运作任务，企业化的生产机制被普遍应用于第三区域的开发建设中。因而地方政府在对第三区域的开发建设中，逐渐形成了依靠政治机制取得迅速的开发动员效果、运用行政机制开展有效的区域管理、利用公司机制实现高效的资本运作的“行政-政治-公司”三位一体的治理机制（折晓叶，2014）。

政企统合型政府在权力结构上，体现了地方政府再集权的演变趋势。第三区域管委会往往采取的是“两（多）块牌子、一套班子”，形成权力在纵向上向上级领导集中、在横向上向党政一把手集中的高度集权模式。这种管委会体制的统合特点有助于提升决策和协调效率，保证大规模持续的资金供给，同时纵向的跨层级授权和横向的跨部门整合能够克服基层政府权威碎片化的弊端和职责同构带来的体制矛盾，在决策、资金、审批等诸多事项上能够绕过许多中间环节而作出快速反应，是地方政府在第三区域治理实践中的普遍选择。但是管委会体制的这种权力结构在获得开发经营效率的同时难掩其权力集中的本质特点，管委会的主要领导不仅对内成为权力“一把手”，对外也往往是一家甚至多家投融资平台公司的实际控制者，与改革开放以来“党政分工、政企分开”的体制改革方向背道而驰。这也是在有计划的经济增长管理、在“行为联邦主义”的央地关系下，地方政府遵从经济逻辑而进行的行为选择。

政企统合型政府的的形成体现了地方政府围绕中央政府下达的增长目标的行动过程，为了使增长结果可控，地方政府将行动范围不断深入到具体的经济活动中去，成为地方市场中庞大的、具有垄断性的经济主体，并在经营的过程中将公司化的运作机制带入政府部门的组织形式中，引发政府治理形态、治理手段和权力结构的一系列变化。这种治理模式的产生是地方政府在有限的能动空间下尝试突破原有制度壁垒的制度创新行为，而创新通常具有两面性，政企统合型政府在为地方带来经济高速增长的同时，也会带来权力过于集中等许多问题。

（三）地方政府治理的三重逻辑——地方政府的治理策略与价值选择

从政企统合型政府的形成与扩张可以看出，地方政府经营化治理的长期实践，既是地方政府价值选择的行为结果，也是在地方政府的行为惯性和路径依赖中不断强化的价值取向；既从属于地方政府的经济思维，也依赖于地方政府的政治选择。地方政府本身作为多元复杂治理目标的熔炉，既是中央权威在地方的代理者，也是代表共容利益的泛利性组织，还是具备独立利益的分利集团；既追求社会福利最大化的实现，也追逐政绩显示度和收入的无限增加；既能成为助推社会繁荣发展的“扶持之手”，也会成为阻碍市场活力迸发的“掠夺之手”。地方政府的行为受多种价值的影响，其行为策略往往是在正式制度和非正式制度影响下形成的博弈均衡，政治、经济和法治成为关系到政府、社会、市场治理的主要价值维度和思维方式，地方政府在治理活动中主要围绕政治逻辑、经济逻辑和法制逻辑这三重逻辑的交织作用来指导其治理策略和治理行为。

政治是政府最惯常的价值维度和思维方式，政府和政权从属于政治。对现代国家来说，政治逻辑一直同政府的政治合法性相联系，即如何使政府的统治和管理得到社会和民众自觉自愿的认可。改革开放之后，中国政府建立了基于经济增长的政绩合法性，取得了相当长一段时间的政治稳定和经济繁荣；随着增长边际效应的递减以及各类社会问题的凸显，政府的合法性基础在经济增长之外还需要更多的价值维度。因而对一个政府来说，其政治逻辑就是维护自身统治合法性的逻辑，什么问题严重到影响政府合法性根基，什么问题就上升到政治问题。而对地方政府来说，其政治逻辑又不是单一的，既包含了维持政权的合法性、维护地方社会稳定，又包含了对中央政府政策、方针、指令的遵从和执行。

政府做为现代市场经济条件下弥补市场缺陷的必要补充，行使着依法干预、协调、管理、调控及规制经济活动的经济职权。但在中国，地方政府的经济逻辑远不止于此，上文已分析到，土地公有制的产权归属使地方政府负有经营责任，要求其作为市场主体参与到经济活动中去。而中央政府经济分权提供的软激励和经济增长计划管理体系带来的硬约束，使“以经济建设为中心”“效率优先”成为地方政府的经济逻辑，地方政府不仅是地方市场的法定干预者、协调者、管理者、调控者和规制者，还是市场中的经营者。作为市场中的经营主体角色而衍生出的经济逻辑，是地方政府有别于通常意义上现代政府的思维方式。

法治的价值长久以来一直为人津津乐道，弗里特曼称之为法律秩序和规则的向导，莱兹谓之调整社会关系的法律准绳，哈耶克视之为人类尊严与自由的捍卫者。对于政府来说，法治的价值在于保证规则的有效性，政府需科学制定规则并保证有效实施，从而促进自由、公平、正义等人类价值的实现（夏恿，1999）。对地方政府来说，法治的精神内化到我国的治国理政实践中，就是遵循“依法治国”的基本方略，使政府的责任由法律界定、权力由法律赋予、行为由法律约束。法制逻辑是指引政府向有限政府、责任政府、诚信政府发展的必经之路。

政治逻辑、经济逻辑和法制逻辑分别围绕地方政府的政治、经济和法治三重治理目标，这三重治理目标之间因其侧重点的不同而存在着合作和冲突，形塑着地方政府治理的复杂局面。政治与经济之间向来存在着密不可分的关系，经济作为基础对政治的发展具有很大程度上的决定作用，而政治在国家主导社会发展进程中同样对经济发展具有决定作用。政治与法治常常代表了两种不同的治理思路，但在现代国家，法治精神可以内化于政治治理的进路中，政治反过来也可以对法治进行设计与推动，使法治最终成为现代国家政治合法性的基石。法治与经济同样关系密切，健康的经济发展必定置身于法治的市场环境中，经济活动需受到法制的许可和约束，法制为经济活动提供产权和规则的保护，但法制也会因其滞后性而对经济活动的创新造成阻碍。在地方政府的治理实践中，地方政府的经济行为常常突破法制的许可范围，而地方政府的市场经营者角色也恰恰是没有法律授权和许可的，于是往往以公司的名义规避法律问题。

由此我们可以尝试梳理地方政府三重治理逻辑之间的关系，地方政府的性质决定了政治逻辑在地方政府的治理中永远居于首要位置，其他治理逻辑都服务于政治功能的实现，而所有的问题和矛盾严重到危及政府合法性时都可能成为政治问题。当经济发展成为某一阶段政府合法性的基础时，经济逻辑就成为地方政府治理的主导逻辑；在经济逻辑主导的局面下，若法制逻辑与经济逻辑产生冲突，则法制逻辑必然让位于经济逻辑。若其他问题例如官员腐败现象严重引起民众日益不满而威胁到政府合法性时，反腐败的法制逻辑便会引起重视。因此，地方政府不同治理逻辑之间的合作、冲突以及在产生冲突时的治理选择，共同构成了地方政府的三重治理逻辑。三重治理逻辑的内在运行机制，既可以说是地方政府的主动价值选择，也可以说是地方政府不同价值取向之间的博弈结果。政治逻辑的首要地位在中国现有体制下具有内生性，经济逻辑的优先地位与公有制的经济基础密不可分，法制逻辑近年来随着发展理念的改变越来越受到重视，但一旦经济形势出现下滑趋势，经济逻辑在多数情况下仍然会超越法制逻辑成为地方政府依循的主要治理逻辑。地方政府的经营化治理，体现的正是当下地方治理中经济逻辑占据主要治理逻辑的普遍现状，而经济逻辑主导下法制逻辑的缺位，也使得高廉政风险成为高经济增长如影随形的另一侧面。

三、地方政府经营化、法治悖论与高廉政风险

经营化治理已成为当代中国地方政府的鲜明特点，地方政府通过土地等经营获得了对GDP增长速度的可控性，确保增长任务的完成和绩效合法性的获取。但政府经营模式势必不可能是百利无害的，它对地方政府思维方式、治理手段和权力结构的改变必将渗透至方方面面，进而引起一系列更为深远的连锁反应，而高廉政风险便是与经济增长同步而生的另一个侧面。地方政府既在不懈构筑着法治的堡垒，又在不断破坏着法治的基石；而政府经营的行为惯性所带来的效率优先思维下的廉政退让、权力集中结构下的约束失效和惩治导向路径下的防控缺失，都潜藏着政府政治行政系统的高廉政风险，不断积累着向系统性腐败演化的可能性。

（一）法治困境下的地方政府治理悖论

长期以来，经济发展水平和物质生活水平的落后使经济增长成为我国政府合法性的基石，经济发展上升到政治问题的高度由中央政府层层传递至地方政府，政治逻辑同经济逻辑紧密结合，成为地方政府治理的主导逻辑。相比之下，尽管法治原则早已成为宪法的一项基本原则，但在地方政府的治理现实中法治原则并没有得到充分的遵守与实践，法治在地方治理情境中面临着困境。地方治理的政治逻辑、经济逻辑与法治原则存在着矛盾与冲突，地方政府将许多应该由法制界定和解决的问题政治化，将法制建设让位于经济发展，从而体现出地方政府的法治“悖论”，即地方政府既是推动法治建设的关键力量，又是破坏法治建设的主要主体。

法治是内生于我国政治权威的价值维度，政治对法治起到设计和推动的作用，我国的法治建设走的是顶层设计的道路，即法治的价值和目标由中央解读和制定，地方政府承担具体推动法治完善和发展的主要任务。但在具体的地方实践中，我们常常能看到地方政府对法治的“破坏”，尽管法制的滞后性和稳定性与社会发展的超前性和灵活性之间的矛盾使得地方政府破坏法制有某种程度上的“合理性”和“正义性”，然而更多情形下体现出的是地方政府治理思维中法制逻辑的缺乏。在地方政府经营的过程中，经济逻辑与法制逻辑的冲突在许多地方有所体现，地方政府在土地经营过程中的违法行为屡见不鲜，大量利用投融资平台违规借贷更是甚嚣尘上，遗留下来的是地方的巨额债务乃至更为深层的社会问题。与政府土地经营相联系的衍生现象是政府选择性执法，无论是对所辖企业的地方性保护，还是收取贿赂前提下对企业违法行为的庇护，抑或对市场主体的主动掠夺，所带来的不仅是行政垄断导致的区域性市场分割与地方间恶性竞争，还有执法腐败下企业普遍违法竞争的恶性市场环境。

除了政治逻辑和经济逻辑主导下对法制的破坏，地方政府治理实践中还不断面临着改革创新与法治的张力。改革创新发自于社会进步和公共利益提升的需求，通过打破陈旧的、低效的制度安排和管理方式，促进生产力的发展和社会的良性运转。正如创新理论的鼻祖熊彼特所言，创新是一种“创造性破坏”，具有超前性、灵活性的特点；而法律作为规诫人的行为的尺度，具有滞后性、稳定性的特点，因而在改革创新的过程中，始终存在合理性与合法性之间的张力。在“以经济为中心”的大背景下，如果地方政府的改革创新有绩效合理性，但突破了法制的约束，事实上就难以按照法制的逻辑去评判，而服从于政治逻辑和经济逻辑。政企统合治理是地方政府的治理创新，以获得公共资产的高效经营为目标，是政府对企业家精神的充分借鉴。这种创新在经济高速发展阶段有一定的时代性和合理性，但创新的过程中依循的更多是“有计划的经济增长”的政治逻辑和经济逻辑，对土地的开发过程、对财政资金的利用、对市场的优惠准入条件以及对权力结构的调整等，都不同程度的存在着法制的缺失，而呈现给我们的也是经济增长的同时出现的失地农民群体的边缘化、地方政府的债务风险、市场的无序竞争以及过度集权等系统风险和社会问题。法治的推动者和破坏者的双重身份，使地方政府陷入治理的法治悖论，这样的法治困境也造就了高廉政风险的产生和腐败的高发。

（二）地方政府经营逻辑下的高廉政风险

法治悖论体现了地方政府在政治、经济与法治三重治理逻辑之间的矛盾与冲突，过去经济的持续高速增长得益于经济逻辑的优先地位，而日益凸显的严重腐败现象则体现出三重治理逻辑下的法治困境。在经济增长带来的实时效益面前，廉政思维被抛诸脑后，规避廉政风险的制度建设也停滞不前。高廉政风险正是产生于引致经济增长的权力调整和制度变迁过程之中，隐藏在地方政府介入经济市场活动的各个角落，最终将腐败现象呈现于社会与公众的广泛视野之中。

在中央政府的经济增长指标体系下，经济增长上升为政治问题而成为地方政府治理的主要逻辑，中央增长指标的设定往往会引发对结果的关注，而较少理会地方政府达成经济指标的中间过程。上级政府对结果的关注给了下级政府一种类似可以违反法律法规的“授权”，这种授权就变成纵容腐败的强有力的措施。与此同时，在经济逻辑的导向下，地方政府的治理思维、政府角色都发生了变化，地方政府不仅是市场的调控者和监管者，而且还亲身介入市场，成为市场中的经营主体。正如温加斯特有言“强大到足以保护产权和实施合同的国家也同样强大到足以剥夺公民的财产”（Weingast，1995），亦有诺思（1994）所指出的国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源。在经济产出上，个体理性和社会理性是无法完全一致而实现帕累托最优的，政府在其中担任着界定产权的第三方的作用，与此同时也会有政治型交易费用的存在。现实情境中地方政府不仅充当了界定产权的第三方，其本身也作为经济主体参与到了市场活动中去，在市场中既作为提供规则的第三方，又作为市场交易的参与方，这种既当运动员又当裁判员的角色使政府易于利用规则谋取私利，加上政治型交易费用本身有自我膨胀的趋势，腐败的规模会不断增长。作为由政府所控制的稀缺资源，公共工程是公认的腐败高发之地（Zhu & Wu，2014），在我国公共工程从财政给付、土地征收、材料购买、项目施工等各个环节都有地方政府的积极参与，也就有了腐败产生的更多机会。在与土地经营密切相关的产业领域中，腐败更是层出不穷，从近年来查获的官员腐败案件大多与工程建设、房地产开发有关便可见一斑（公婷、吴木銮，2012），地方政府的经济逻辑主导着政府的治理行为，并为官员个人寻利提供广阔空间，从中萌生着地方系统的高廉政风险。

权力集中是腐败的一项重要表征，世界上腐败严重的政府组织无不是以集权为基本特征。改革开放之初，党政分开、政企分离等避免权力过分集中的措施便是体制改革的既定目标，围绕这个目标中央也制定并推进了一系列具体的改革措施。然而在GDP考核诱导地方政府普遍走向政企统合治理的今天，企业式的“精英集权化管理”的影响超越了分权改革目标的影响，“再集权”现象已在地方权力格局中蔓延。许多地方的“一把手”，不仅是地方的党政负责人，同时还是融资平台公司的实际控制者，集政治、行政、经济权力于一身，拥有地方城市建设的极大决策权力。绝对的权力导致绝对的腐败，在地方官员本身具备追求个人控制权扩张欲望的条件下，腐败既是官员个人控制权扩张的手段，又是伴随着其个人控制权扩张而带来的必然结果。然而面对地方日益集权的权力结构现状，目前应对的廉政治理策略仍然是以惩治为主，缺乏从根本上遏制腐败再生的权力制约和防控机制。

地方政府治理过程中显现出的普遍而较为严重的腐败现象，不能仅仅归咎于官员个体道德自律的缺失，高廉政风险正如它的含义一样具备系统性的特征，在地方政府的治理行为上体现为政治、经济、法治三重治理逻辑的协调与冲突。在经济发展成为首要问题、经济逻辑上升为政治问题的状态下，由中央政府主导、地方政府实施的有计划的经济增长管理模式保证了经济指标的高速按计划增长，并且包容了在增长过程中腐败造成的效率损失，呈现出了我国经济高速增长同严重政治腐败并存的“双高现象”。因此中国的“双高现象”不在于腐败到底是促进了亦或是阻碍了经济增长，而是在有计划的经济增长管理模式下，由政府主导的经济建设可以获得其想要达到的经济增长，其间腐败造就了截面上的效率损失，而没有对增长的结果造成影响。但毋庸置疑，腐败对社会效率造成的损耗切实存在，随着腐败规模的增加、系统性腐败的显现，这样的“双高”发展模式必然难以持续。倘若等到腐败等问题严重到影响政府政治合法性根基、廉政治理上升为政治问题时，再去重视法制逻辑的回归和腐败的控制，则必将积重难返，需要付出更多的成本和代价。因此，对廉政治理与腐败控制的路径探索应得到重视并付诸实践。

四、权力法治与廉政风险控制

改革开放以来，以地方政府能动性为特征的经济增长模式为我国的经济腾飞与综合国力的增强做出了巨大贡献，但随着这种增长模式边际效应的递减，在增长放缓的同时腐败造成的效率损失和增长过程中暴露的社会问题越来越显露出来，控制廉政风险势在必行。虽然自20世纪初期开始唯GDP的发展模式已经备受争议并提出了发展模式的转型，但地方政府的经营逻辑以及集权化的趋势依然存在，将法制或经济问题政治化以及经济逻辑优先于法制逻辑的习惯做法没有得到实质性的改变。在此情境下，实现权力法治能够将法治精神内化到我国的治国理政实践中，化解地方政府治理中经济逻辑与法制逻辑的冲突，成为维持经济持续稳定增长的制度保障和防控廉政风险的有效途径。探索法治化的权力结构和权力过程，遵从制约与监督并重的控权逻辑，是遏止权力过分集中、实现法治反腐与廉政治理现代化的有效路径。

基于决策、执行与监督三权分立的功能性分权体系。腐败的本质在于对公权力的非规范运用，从权力的角度建构法治化的权力结构，使公共权力行使于受约束的既定轨道，是实现腐败控制的根本。权力制衡是西方国家处理权力关系的核心思想，西方国家由此确立了立法、司法、行政三权分立的原则，然实践也已证明了建立在西方历史条件与社会文化环境下的三权分立制度在中国情境中的不适用性，中国需要探索的是适用于单一制威权体制的权力分解路径。随着十七大以来对于建构中国特色的控权体系的探索实践，基于决策、执行和监督的功能性分权逻辑，成为适用于我国现实情境的可行路径之一（陈国权、毛益民等，2018）。决策、执行和监督是任何政府组织管理过程的三项基本活动，也是对西方立法、行政、司法分立的权力制衡体制进行的功能替代（景跃进，2017）。基于决策、执行、监督的功能性分权解决的不仅是通过事务分工、职能分定和权力分立而从结构上避免权力过于集中，更要实现是三权之间的既相互制约又相互协调，避免因分权而对效率产生的负面影响，其先有责任后有权力的权力逻辑也有利于政府角色从权力政府向责任政府转变。

建构制约与监督并重的权力均衡结构。法治化的权力分立是实现权力法治的基础，在此基础上建构科学的控权结构是防止权力滥用的有效屏障。制约与监督是进行控权的两种主要逻辑，但二者在权力配置方式、权力运行机制和责任追究形式上都存在着显著差异。在我国现有的控权制度中，监督机制一直发挥着主要作用，并且已经形成了较为完备的监督体系；相比而言制约机制则较为缺乏，权力制约的重要性也往往被忽视，从而形成一个“强监督—弱制约”的控权模式。监督模式在权力的横向功能性控权上发挥的余地有限，权力“一把手”既是权力的集成者又是监督者，从而产生“谁来监督监督者”的衍生问题。孙笑侠（2005）就曾指出我国传统监督制度缺乏现代法治精神的弊端，认为要达到治本效果就须以法治方式进行分权制约。良好的控权制度应是平衡制约与监督在控权中的作用，使权力主体之间建立起双向的约束关系，形成权力之间的相互制约和彼此钳制。这样做的好处在于一方面，制约机制下权力被分解为由不同的主体掌握，任何权力的行使都必须在既定的法治轨道内，从而最大限度防止权力专断和权力滥用；另一方面，在制约机制中权力运行可以通过制定适当的权力规则加以规制，从而能够有效抑制权力异化的倾向，并且权力规则可以得到不断的充实和完善。

实行良法治理、多元治理和分类治理。在中国情境下，实现国家廉政治理不仅需要建构权力法治，还应摒除地方政府治理思维中经济逻辑对法制逻辑的侵蚀，实现政治、经济、法制的协调一致发展，合理路径是实行良法治理、多元治理和分类治理。良法治理不仅需建立法学意义上统一、协调、完备的反腐败法律体系，还应遵循控权的内在逻辑，通过权力的内在分解和制约关系实现权力的控制（周永坤，2005）。多元治理的内在机制是通过多元权利对国家权力的分享和制衡来实现对国家权力的制约，对国家权力的分解遏制了国家权力的专断和滥用，而公共理性能进一步构筑起国家权力行使的边界。分类治理的内涵在于依据不同权力的不同价值导向匹配适当的治理策略和控权模式，例如为注重效率的生产性活动采取监督控权而对注重公平的分配活动采用制约控权，实现制约和监督两种控权模式的灵活运用。良法治理、多元治理和分类治理为地方政府日益复杂的治理情境提供了更加科学的治理策略选择和更为有效的廉政风险控制体系。

高经济增长与高廉政风险并存的“双高”现象看似是我国经济发展阶段中存在的“悖论”，实则在地方政府的治理层面有着共同的制度基础。政府经营化治理是地方政府在公有制、财政分权、经济增长管理等一系列制度和政策的铺垫下创设的以增长为取向的治理模式，高经济增长得益于地方政府的有效经营，高廉政风险也萌生于政府经营背后的权力异化。高廉政风险正如它的含义一样具备系统性的特征，形成于地方政府在中央与地方的层级维度、政府与市场的分工维度、历史与当下的时空维度中的制度安排和制度变迁过程中，在地方政府的治理行为上体现出政治、经济、法治三重治理逻辑的协调与冲突。尽管政府经营使地方政府实现了经济指标意义上的高经济增长结果，但其间腐败造成的效率损失和对法治治理逻辑的忽视也在蚕食着增长的稳定性以及政府的合法性根基。在新的时代背景下，构建权力法治，转变政府思维模式，实现廉政风险控制，既是巩固政府执政合法性的基石，也是维持经济持续平稳健康增长的有力保障。

责任编辑：赵雅芬

文章来源：《经济社会体制比较》，2019年第3期

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