我国基层官员“微腐败”的生成机理、发展逻辑及其多中心治理

政治学人 2021-04-25

作者简介

李靖，吉林大学行政学院教授、博士生导师。

李春生，吉林大学行政学院行政管理专业硕士研究生。

引言

2013年1月22日，习近平总书记在十八届中央纪委二次全会上指出，要坚持“老虎”“苍蝇”一起打，既坚决查处领导干部违纪违法案件，又切实解决发生在群众身边的不正之风和腐败问题。党的十八大以来，我国在反腐败斗争方面取得了显著的成效。仅在2016年，全国各级纪检监察机关共接受举报253．8万件(次)，处分41．5万人，其中处分省部级干部76人、厅局级干部2781人、县处级干部1．8万人、乡科级干部6．1万人。在看到反腐败工作的巨大成效之外也可以看出，县处级以下的基层官员在官员腐败中占了极大的比重，仅2016年接到举报并处理的县处级以下基层官员就有7万多人。2018年1月13日，十九届中央纪委二次全会提出，要坚决整治群众身边腐败问题，把惩治基层腐败同扫除黑恶势力结合起来，把全面从严治党覆盖到“最后一公里”。基层官员腐败的治理工作已经成为我国当前反腐败斗争的一个极其重要的内容。

《辞海》对“基层”一词的界定是各种组织中最低的一层，它跟群众的联系最直接。而“官员”则是指经过上级委任、担任一定职务的政府工作人员，现在多用于外交场合。但现实中很多地区农村“两委”、城市社区居委会的部分工作人员也被纳入官员的概念中，因而基层官员就是相对于高层行政官员而言，处于县处级以下经过上级委任而担任一定行政职务并拥有一定行政职权的政府行政机关组成人员、在农村担任党支部书记并拥有一定行政职权的村委会组成人员以及拥有行政编制的城市居委会组成人员。基层官员的“微腐败”就是由小微权力引起的腐败行为，从表现上来看，主要是利用所掌握的公共权力去违反党纪国法，获得自身收益的过程，这里的收益可以是较大的公共权力或者巨额的财物收入，也可以是较小的公共权力或者小额的财物收入。基层治理作为国家治理的重要组成部分，是国家治理体系的基础，是保持基层社会活力与强化基层治理效果的保障。而当前我国基层官员愈演愈烈的腐败行为已经成为实现国家治理现代化的巨大障碍。截至2016年年底，全国共有公务员719万人，其中县处级以下的公务员占近90%。作为国家基层治理根基的广大基层官员的行为关乎国家治理现代化的成败与否。习近平对当前基层官员“微腐败”做了如下概括:有的搞雁过拔毛，挖空心思虚报冒领、克扣甚至侵占惠农专项资金、扶贫资金;有的在救济、补助上搞优亲厚友、吃拿卡要;有的高高在上，漠视群众疾苦，形式主义、官僚主义严重;有的执法不公，甚至成为家族势力、黑恶势力的代言人，横行乡里、欺压百姓。本文试以我国基层官员“微腐败”为研究对象，深入探析“微腐败”的形成机理和发展逻辑，并以多中心治理理论为支撑探索我国基层官员“微腐败”的有效治理模式。

我国基层官员“微腐败”的生成机理与发展逻辑

我国基层官员的“微腐败”并不是一种简单的、无序的和随机触发的行为，而是遵循某种特定的轨迹和机理发生的。在这种触发机制下，腐败行为很容易被扩大并不断强化，向深层次的腐败蔓延。同时，当前基层官员的“微腐败”也在这种触发机制下朝着纵深方向发展。

我国基层官员“微腐败”的生成机理

当前对基层官员“微腐败”的生成机理并没有十分具体的研究。徐松竹(2002)将腐败机理归纳为有权力的人结合动机，并利用体制上的漏洞来获取精神或物质形态的腐败客体的过程。谭亚莉、廖建桥、李骥(2011)将基层集体贪腐触发的逻辑框架解释为管理者非伦理行为诱发阶段、横向扩散导致集体不道德阶段和纵向传递导致组织腐败这三个阶段。在为数不多的涉及基层官员腐败的发生机理研究中，王郅强、史懿吉(2017)通过对海南省某县的骗取征地补偿款案的分析，引入收益成本分析视角，从贪腐动机、制度约束、权力合谋和被查处风险这四个维度将集体贪腐分为贪腐动机萌发期、潜在贪腐群体合谋期和贪腐风险收益对比期三个阶段。以上这些成果为研究基层官员“微腐败”的生成机理提供了有益的参考。据此，本文从权力的支撑、物质的吸引、心理的诱导、动机的触发、“同盟”的达成以及腐败的发生等六个维度将基层官员“微腐败”分为“微腐败”潜藏期、“微腐败”酝酿期和“微腐败”激发期三个阶段(见图1)。

1．“微腐败”潜藏期

这个时期涉及的维度主要是权力的支撑、物质的吸引以及心理的诱导三个方面。这个时期最大的特点是腐败并没有发生，基层官员也没有刻意去酝酿某种腐败，只是具备了腐败发生的基本主客观条件。

首先是权力的支撑。“微腐败”虽然是微小权力引起的腐败，但并不代表着这种微小的权力可有可无。虽然许多情形下我国基层官员掌握的权力微小，但可调动的资源却极为巨大，有时甚至比高层官员可以调动的资源还要多。此外，一般意义上的权力是指官员担任某种职务并被授予与职位相对应的行政权力，而这种权力并不包含非正式权力。非正式权力是指政治精英之间存在的非正式政治关系，及其对实际政治权力分配所产生的影响。我国的农村和城市基层都广泛存在着这种非正式权力，并且在“差序格局”的作用下得到不断的强化，在某些地区其影响力甚至超过了正式权力。此外，由于基层官员的具体职责规定往往难以在正式法律法规和规范性文件以及地方法规中明确具体体现，基层官员在权力的行使以及资源的调配上拥有很大的自主裁量空间，并且不易被发觉。

其次是物质的吸引。这里的物质是指由基层官员所拥有的权力支配下的可获得的资源，这种资源可以是有形的也可以是无形的。这里需要强调的是，这种资源必须是对基层官员具有吸引力的资源。美国心理学家弗洛姆在期望理论中提出，激励的内容必须对激励的目标具有吸引力，这样，激励才会产生预期的效用。同样，在这里有形抑或无形的物质也会对基层官员具有吸引作用。

再次是心理的诱导。心理失衡或失落感是心理诱导腐败的一个极其重要的因素，也就是“相对剥夺感”。所谓“相对剥夺感”指的是人们认为自己本应获得的利益没有得到，而被他人或社会“剥夺”了这样一种主观心理感受，是自认为没有得到公平待遇后的不满与积怨的结合。因此，“相对剥夺感”实际上是一种负向的感受，是人们对于本身利益的得失的一种主观性评判。与高层官员“相对剥夺感”不同，基层官员“相对剥夺感”主要体现为福利价值的缺失、直接收入不高以及升迁机会的小概率性和随机性，并由此而产生职业倦怠。此外，除了这种由合法收入和福利引起的“相对剥夺感”，中高层官员不断被曝光的腐败行为以及其他不正当行为也加重了基层官员的“相对剥夺感”。中高层官员的行为失范也容易使得基层官员出现认知错误，这种心理容易诱导基层官员通过腐败这种非法和非常规的方式来填补“相对剥夺感”。

2．“微腐败”酝酿期

这个时期涉及动机的触发和“同盟”的达成这两个维度。与潜藏期不同，这个时期基层官员在潜藏期的基础上已经开始酝酿腐败行为，并不断寻找机会来发生腐败行为。这个时期也被称为“微腐败”的自觉诱发时期。

首先是动机的触发。一方面表现为基层官员抓住腐败的机会，另一方面表现为基层官员主动寻找腐败机会。对基层官员来说，他们的行为在很大程度上符合“经济人”的假设，尽管他们不处于市场之中，但在政治活动中也存在经济利益或者通过政治利益来交换经济利益。因此，在这个维度的作用下基层官员会进行“成本—收益”的分析。基层官员的“成本—收益”分析简单来说，就是基层官员对发生腐败所能获得的收益和需要付出的成本作权衡比较。

基层官员“微腐败”所要付出的成本S主要为当前工资收入P以及未来的预期收入W，加上各种福利待遇L，此外还包括道德代价M和名誉代价C。而基层官员的“微腐败”收入I则包括贪污E、挪用以及受贿的直接财产收入和获得晋升机会以及其他方面与之相关的非物质性收入K。腐败收益可以表示为:T(腐败收益)=S(E+K)－I(P+W+L+M+C)，需要强调的是，腐败的被发现和被查处概率U也是基层官员“成本—收益”分析的一个核心因素，因此，这个公式可以变形为:T(腐败收益)=S(E+K)－U×S(E+K)－I(P+W+L+M+C)。当基层官员通过“成本—收益”发现存在腐败收益时，就会发生腐败行为。

其次是“同盟”的达成。基层官员在这个时期会积极利用手中的各种资源在可控收益范围内吸纳尽可能多的“同盟”，在共同腐败利益一致的前提下，各个具备腐败动机和具有腐败倾向的基层官员甚至是高层官员都会参与这个过程。其实质一方面是基层官员为了降低腐败暴露的风险以及腐败暴露后承担责任过大的风险，另一方面也是基层官员以及“同盟”的官员为了增强腐败的隐蔽性、扩大腐败收益以及增加腐败查处难度的一种“抱团式”的“合谋”。这是近年基层官员“微腐败”的一个发展趋势，并且在很多基层官员腐败的案例中屡见不鲜。

3．“微腐败”激发期

这个时期主要就是腐败的发生。在潜藏期和酝酿期之后，基层官员“微腐败”便开始发生并在腐败惯性的作用下不断强化。此时，基层官员已经产生了腐败的行为，在一定程度上获得了腐败的收益。但基层官员会不断重新审视腐败行为。前文论述的“相对剥夺感”只是让基层官员产生寻求一种补偿的冲动，而腐败实际发生后基层官员也面对着自我调节的软约束，这种约束包括自我观察、自我评价以及自我控制。此时，基层官员会通过各种途径来消解腐败所产生的内心的不安，因为腐败在一定程度上违背了公认的社会价值和自我价值。这种自我调节主要表现为道德辩护，赋予应受谴责行为的合理性，基层官员会尽力寻求证据来确认他们行为的合理性，尽力让他们的行为和态度一致，在失调的压力下人们甚至会改变偏好。

需要强调的是，基层官员“微腐败”的六个维度以及三个阶段很多时候也不是依次进行的，有时是同时进行，有时是跳跃式和交叉式发生。在每个维度中基层官员都会有意或无意进行是否腐败的策略选择。因此，基层官员腐败的发生过程也是一次次策略选择的结果。此外，从班杜拉的社会认知理论出发，人的行为既不是由内部力量驱动，也不是由外部刺激自动塑造和控制的，而是行为、认知和其他人的因素以及环境因素共同决定人的能动性。与以往研究相比，班杜拉更强调人的信念对行为和思想的作用。从这个角度出发，基层官员“微腐败”同样也是一种社会学习的产物，初次腐败的成功会增强基层官员腐败的欲望和低估法律、监督以及制度的约束作用，推动基层官员腐败行为进入一种循环状态并不断强化和发展。

“裂变式”扩散:我国基层官员“微腐败”的发展逻辑

遵循上述腐败发生机理并不断强化腐败行为，我国基层官员的“微腐败”也呈现着一定的发展逻辑。“裂变”是物理学中用于描述原子核相互作用释放巨大能量的过程，而我国当前基层官员的“微腐败”也呈现这样一个趋势。我国基层官员“微腐败”正呈现腐败主体由个体到集体甚至是整个组织的扩散、腐败性质由受贿和挪用公款到侵吞国家资产这两大趋势演变。

1．纵深倾向:腐败主体的“个体—群体”联合趋势

基层官员的腐败与否取决于腐败所带来的收益以及因此而付出的代价以及风险，代价很大程度上是腐败暴露所应担负的责任，寻求“利益共同体”分担责任并借此降低腐败风险成为基层官员发生腐败的“关系”支撑。我国一些基层官员秉持“法不责众”的心理，试图通过“抱团”的路径降低腐败暴露后所承担的责任。他们利用自身的社会关系、裙带关系、地缘关系等形成自身的非正式组织，积极寻找“利益同盟”并相互勾结。2014年，深圳盐田区检察院反贪局办案人员在沙头角海关旅检四科办公室里当场查获108万元。其中70余万元分别装在多个信封里，每个信封上都注明了受贿人的姓名及金额，信封内还附有纸条，说明行贿人姓名、放行日期、放行次数、金额。旅检四科共有15名关员全部涉嫌贪污，沙头角海关关长吴文奎和专职党委副书记陈锐全也随即因涉嫌“卖官买官”而被检方调查。此外，还有较早的2011年湖南耒阳矿征办窝案、2014年石家庄第三车管所驾考窝案等。近年，为了规避腐败后的风险，基层官员在腐败的策略上倾向于群体化以实现责任共担化和缩小化。

2．规模倾向:腐败规模和性质由受贿、挪用公款向侵吞国家资产演化

当前我国基层官员腐败行为已经由最开始的“小打小闹”向严重侵吞国家资产演化。“微腐败”意味着由微小权力引起的腐败，但并不意味着腐败的规模也是微小的。在现实情境中，很多掌握微小权力的基层官员在某些特定方面拥有巨大的自由裁量空间，这也成为腐败发生的隐蔽空间。如许多科级官员实际掌握着很多重大项目的审批权或者具有初步遴选重大项目的自由空间，还有许多基层官员实际掌握着巨额国家资产的分配权限和保管权限，在此基础上形成了“小官巨腐”的腐败现象，并逐步从挪用、受贿向直接侵吞国家巨额资产演变。河北秦皇岛北戴河区供水总公司经理马超群，被调查时家中搜出1．2亿现金、68套房产、37公斤黄金，其中有很大一部分是公司用于安置退休职工的安置房和安抚费用。

社会交换理论认为，一个人产生交换的意愿是由该行为的预期收益所决定的。布劳提出了社会交换的两个限定条件:一是该行为的最终目标只有通过与他人互动才能达到;二是该行为必须采取有助于实现这些目的的手段。社会交换理论的两条基本原则是:一是所有行为都是由报酬和代价所驱使的;二是大部分人际互动是由有价值资源(物质的或非物质的)交换所构成的。因此，我国基层官员“微腐败”的这两种发展倾向也是一种社会交换行为。

我国基层官员“微腐败”治理的现实困境与多中心治理

我国基层官员“微腐败”治理的现实困境

社会认知理论认为行为的自发性和外部环境的约束性具有互补效应，当基层官员的行为失范时，完全可以通过外部环境的束缚起到约束作用。面对愈演愈烈的基层官员“微腐败”的现实情境以及发展逻辑，党和国家已经采取了必要的措施来遏制基层官员腐败，如中纪委加强对基层的巡视、加大对基层腐败的惩罚力度。此外，针对基层公务员收入水平低和福利待遇差的现实情况，中共中央办公厅印发《关于深化“四风”整治、巩固和拓展党的群众路线教育实践活动成果的指导意见》等，试图为改善基层人员的物质待遇提供制度保障。这些都能从一定程度上预防和打击腐败。但我国基层官员“微腐败”治理依然面临着严重的现实困境，主要表现为法律失位、监督失效和制度失灵三个层面。

1．法律失位:我国基层官员“微腐败”治理的法律困境

2012年以后，国家先后出台了一系列反腐法律法规，在我国的基层反腐败法律法规体系中，有国家层面的反腐败法律法规、党内反腐倡廉法规以及地方反腐法规和规范性文件，我国从中央到地方的法律规范和条款众多，是世界上反腐败法律最多的国家，但是在基层反腐中的效果却不甚理想。反腐败法律法规主要是一种事前威慑事后惩罚的措施，具有延时性和低效率性，对基层官员的“微腐败”启动法律程序的成本过高，启动程序不规范。因此，治理基层官员腐败仅仅依靠法律是不可行的，还需要与其他社会规范结合，形成基层治理腐败的合力。此外，我国基层的反腐败法律法规在描述上有时过于宽泛，使得众多的基层反腐败法律法规不能充分发挥作用。

2．监督失效:我国基层官员“微腐败”治理的监督困境

我国基层官员“微腐败”产生治理困境的重要原因就是监督的失效，基层官员腐败行为得不到及时的发现和制止。首先，民主集中制原则贯彻不到位。基层官员和监督部门之间缺乏有效的监督约束机制，监督机构往往有名无实。我国许多监督机构横向上接受同级政府的领导，虽然在纵向上也接受上一级垂直部门管理，但总体上还是受同级基层政府的约束。在这种组织结构中难以完成充分的监督，“选择性执行”和“选择性监督”成为其工作的“惯例”。其次，广大群众作为监督的主体作用难以发挥。基层群众应该成为基层反腐最有力的武器，但实际监督过程中群众监督流于形式。在一些群众举报成功的案例中，这些群众许多时候甚至要冒着被报复的危险。同级监督没效力、上级监督没效果以及群众监督没效用，这是当前我国基层监督的弊病所在。

3．制度失灵:我国基层官员“微腐败”治理的制度困境

制度设计的漏洞使得我国基层官员“微腐败”的治理缺乏有效的制度依赖。首先表现在制度设计的过程中部门“一把手”的权力过于集中且缺乏行之有效的实质性监督，使得这些人的腐败行为难以得到监督和遏制。其次是基层传统治理体制的缺陷。中国传统基层社会的治理格局是通过地方乡绅等一些基层政治精英来实现基层的自治，特别是县级以下体现得尤为明显。改革开放以后，乡绅这些基层政治精英的治理主体地位基本被国家行政官员所取代，但基层政治精英与行政官员之间的联系却没有被切断，很多地区的基层政治精英亦是国家行政官员。在这样一种双重身份认同下，国家在制度上依然难以将基层官员这种双重身份分割开来或者实现有效的调和，基层政治精英身份的影响力要远胜于国家行政官员的身份，基层政治制度在这个维度的缺失使得基层官员的腐败处于“三不管”地带。这种基层治理制度的内在矛盾引起了基层官员的基层政治精英身份认同与基层治理主体角色身份认同的双重身份认同困境，使得部分游走于体制内外的基层官员很容易偏离现代国家治理的目标而异化成为一个自利性的“不官不民”的利益群体。

我国基层官员“微腐败”的多中心治理

当前我国基层官员“微腐败”的治理是以党和政府的查处机制以及惩罚机制为主，但囿于基层官员腐败的特殊性及其腐败的隐蔽性，这种单中心腐败治理机制虽然具有一定成效，但是投入的成本过大且尚未形成一套常态化的良性循环机制。多中心治理是在一定的框架制度下，各个中心在法律约束的范围内互相平等，并通过相互合作、制约实现集体目标。以奥斯特罗姆夫妇为代表的多中心治理理论通过构建以政府、市场和社会三元共治的有效公共物品供给模式，突破了传统“单中心”的公共物品供给模式，弥补了市场和政府的“失灵”困境。从我国基层的特点出发，我国基层官员“微腐败”的治理应在法律规定框架下构建以党委为核心、以政府为主导、以基层群众为协同和以基层社会组织为支撑的多中心反腐模式，并且各主体之间相互平等、彼此配合以及动态协同，在提升基层腐败难度、提高基层腐败风险、压缩基层腐败收益以及降低基层腐败发生等方面从根本上治理基层官员“微腐败”，并形成良性的动态腐败治理机制(见图2)。

1．党委主导:我国基层官员“微腐败”治理的领导力量

基层官员“微腐败”的治理必须以基层党委作为领导力量。首先，基层党委要强化自身的内部监督。在党组织的内部遏制腐败的发生，及时发现和惩治腐败以及积极发挥党员的先锋模范作用。其次，基层党委要加强基层社会主义文化和廉政文化教育。我国基层长期存在着传统文化与社会主义文化相交织的状态，虽然党在基层社会主义文化建设方面取得了显著的成效，但许多时候基层有些不良的文化积习仍然存在，主要表现为宗族观念、官本位思想、“圈子”文化以及家长制观念。这些不良的文化积习在很大程度上诱发了基层官员“微腐败”。基层党委要继续加强基层社会主义文化和廉政文化宣传教育，净化基层不良的文化之风。再次，基层纪委发挥职能作用。基层纪委作为基层党组织的直接监督机构，通过更加科学有效的方法来发挥其应有的职能作用，从源头上遏制与治理基层腐败。

2．政府主体:我国基层官员“微腐败”治理的主体力量

基层政府必须作为基层官员“微腐败”治理的主体力量。第一，基层政府作为基层腐败发生的场域，必须发挥其在源头上遏制腐败发生的作用。基层官员“微腐败”发生于基层政府内部，基层政府应该建立科学合理的预防腐败机制，让基层官员“不敢腐、不能腐和不想腐”。第二，基层政府要完善政务公开制度。基层政府公开其办事内容、办事程序、办事渠道以及办事依据，让其在“阳光下”运行。第三，基层政府要依法行政。基层政府要把行为纳入法制化的轨道中，使其行为都有法律依据，在合理范围内尽可能地缩小基层官员自由裁量的空间，压缩基层官员腐败的空间。第四，基层政府及其上级主管部门在人才的选拔上要更注重“德”与“才”的平衡。基层官员的合理选拔机制应该是德才兼备，但在当下压力型政治体制中，基层政府对于选拔官员“才”的注重要远大于“德”。第五，在“政绩冲动”和“项目导向”的基层政府绩效标准下，重视官员“才”而忽视“德”的审查与教育成为基层政府的最优选择。因此，在选拔基层官员的过程中基层政府及其上级主管部门要更注重对于“德性”的考察，选拔德才兼备的人才。第六，要改革政府内部体制，改变“一把手”独揽权力且监督不力的现状。

3．群众协同:我国基层官员“微腐败”治理的中坚力量

基层群众理应成为基层官员“微腐败”治理的重要参与力量。首先，我国基层党组织和基层政府要畅通群众反腐的渠道，为基层群众开辟一条安全通道，使基层群众可以反腐。其次，要利用各种方式和策略积极动员基层群众，使基层群众愿意反腐。再次，要定期加强对基层群众的反腐败教育，使基层群众有能力反腐。同时也要发挥新闻舆论对基层腐败的威慑和检举作用。作为群众反腐的发展形式，新闻舆论反腐日益成为我国基层反腐的重要力量。基层新闻舆论主要是将群众的举报通过新闻媒体的形式扩大化，当前基层党组织和基层政府要积极促进群众和新闻媒体的这种良性“合作”关系。

4．社会组织支撑:我国基层官员“微腐败”治理的支持力量

基层社会组织作为我国基层的非营利性组织，理应参与基层官员“微腐败”的治理中。社会组织反腐倡廉工作，既是改革社会组织管理制度、促进社会组织健康有序发展的必然要求，又是加强和创新社会治理、建立健全覆盖全社会的惩治和预防腐败体系的重要内容。2010年12月25日，公民独立调查团参与乐清钱云会死亡事件调查是社会组织首次正式参与反腐败调查，此后社会组织参与反腐败便开始进入公众的视野。基层社会组织的特殊性决定其在基层官员“微腐败”的治理中必须发挥着重要作用。首先，基层社会组织的地域性使其能因地制宜参与反腐败中。特别是在乡镇以及农村，大部分社会组织的负责人也是本地的政治精英，在政治上具有比较高的地位，这些政治精英参与反腐能发挥更加有效的作用。其次，基层社会组织具有固定性和相对稳定性，能够集中力量参与反腐工作。与其他类型社会组织不同的是，基层社会组织的人员、组织形式都比较固定，容易被动员起来参与反腐工作。再次，基层社会组织与基层党委相配合、与基层政府相协调以及与基层群众相联系，能够比较好地发挥其在党委、政府以及群众之间的沟通协调作用。

责任编辑：张赫

文章来源：《学习论坛》，2018年07期。

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