学人编译 | 宗族与征地：精英俘获与非正式制度
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原文标题：精英俘获：中国的地方分权与非正式制度是如何削弱产权的？文献来源：Daniel C. Mattingly, “Elite Capture: How Decentralization and Informal Institutions Weaken PropertyRights in China,” World Politics,Vol.68, No.3, 2016, 383-412.
本期翻译： 夏敬书
本期校审： 周媛 王十四
编译内容
人们通常认为地方分权有助于增强政治问责，因为将权力下放至地方官员手中，政府与民众间的关系会更加紧密。若公民与政府官员同属某一社会团体或组织（寺庙、家族和社团），公民可监督政府官员，当其失职，对其惩戒。这些社会团体所创设的非正式规则和规范，即非正式制度，有助于推进合作与政治问责。埃莉诺·奥斯特罗姆等人提出，基层社会组织可保障集体财产权，在国家正式制度羸弱的地方，这些社会组织可充当政治问责的有力工具。
中国很多例证可证明基层社会组织优点，有学者认为宗族和寺庙组织可通过非正式激励来促使村级官员履行职责。如蔡晓莉的研究表明，道德地位的提升作为一种非正式激励，可防止村干部用公共基金来牟取私利，促使其将村里的钱用于修路、修葺校舍与增强其他公共服务，而其后中国很多讨论乡村公共产品供给的文章也论证了此观点。大家都指出，在民主制度薄弱的地方，强势的社会制度可替代诸如自由公正选举这样的正式制度。
而本文认为，强势的非正式制度也会赋予地方精英以权力，使得这些人运用他们的影响力进行权力寻租和侵占财产。本文旨在探讨将宗族领袖吸纳在内的中国乡村政治制度是否，一方面，如近期文献所言，能够提高公共物品供给；另一方面，也能限制地方官员非法征用村民土地的权力。要知道，在发展中国家，土地是穷人拥有的最有价值的财产。中国近些年来，地方领导者从数以千万计的农民手中征用土地，出售土地使用权以用于商业、住宅和工业开发，土地征用成为许多地方政府税收的重要来源。
本文认为，将宗族领袖纳入乡村政治机构会削弱村民的土地权利。对此，本文综合运用定性与定量方法进行分析。通过定性的过程跟踪法和调查试验法得出的结论是，村民对宗族领袖提供的信息的信任度很高。因此，当宗族领袖被纳入乡村政治制度时，地方官员就更能促使村民服从土地征用政策。尽管村级官员无权进行土地征用，但他们管理土地征用，引导村民服从征用，因此，他们在土地交易中发挥着决定性作用。分析全国性的调查数据可知，当宗族精英被纳入乡村政治制度时，土地征用发生的可能性会提高14%-20%，而这类由宗族领袖进行的土地征用又会引发普遍的政治不满。
这些发现说明，强势的社会制度可在公共物品提供上惠及民众，却在财产保护上会损害民众权益，由此看来，社会制度一方面充当自下而上的非正式问责渠道，另一方面又是自上而下的政治控制的渠道，而具体是哪一方面又取决于激励结构。公共物品供给可被视为风险较低的重复博弈，一种可能出现合作均衡的结构。但土地开发却是单次博弈，背离合作均衡所带来的收益会呈数量级增加。尽管专注于研究公共产品的最近文献都指出，强势的非正式制度会对官员构成制约。但是，相较于公共产品供给，土地及地方发展对财富分配的影响更大，在这种情况下，精英也更倾向于将社会（非正式）制度作为政治控制的工具。
这些研究表明，在地方政治中，精英俘获不只与控制正式政治制度有关，地方精英会综合使用正式的官方权力与非正式的社会权力来促使地方民众服从，进行政治寻租。很多学者注意到在非洲、亚洲和拉丁美洲在地方分权制度中的精英俘获现象，但主要解释为什么地方居民不能通过集体行动来保障政治问责，而本文认为，地方精英可通过其对集体社会网络的控制，促使民众服从其自利政策。
因此，基层社会组织不能取代强势的正式问责制。在中国，当社会精英加入到乡村政治制度中时，会让人产生一种错觉，即业绩突出的村干部会赢得更高的道德声望，但这些精英同时也有被政府统合的风险。由此来看，只要社会制度与政府关联较为密切，那么基层社会组织可取代正式问责制的观点便存在局限性。相较之下，集体行动与抗议的政治方式可更有效地制约官员行为。
土地权与分权制度
土地权是中国近代政治历史的核心。尽管只有乡级及其以上的官员对于土地使用具有最终决定权，但农村土地的集体所有权让村级干部也在土地政治中发挥着重要作用。在中国农村有两套领导班子，即党组织与村委会，它们都对农村土地和其他集体所有权发挥一定影响，以下表格即为对于其差别的简要说明。乡村政治制度虽有独立于政府的自主权，但实际上高层政府仍可通过政党任命和政党纪律对农村行使相当大的权力。
村干部与乡村政治机构经常从土地征用中直接受益。一项调查表明：农村39%的自有税收来源于土地征用。土地出售也为地方腐败制造了机会，在1999年到2002年间，国土资源部调查发现50多万非法土地交易，坊间有证据表明：村干部可从土地交易中获得远超于其工资的回扣。
村民也可从土地征用中获利。下文将使用量化方法论证由土地征用所带来的影响。研究结论表明，一般情况下，土地征用不会引发集体上诉的大幅增长，这说明村民对征地后的政治现状（status quo）相对比较满意。然而，研究也发现，当宗族领袖参与征收土地时，村民上诉数量会增加。这说明土地征收导致村民对村干部产生不满，而由宗族领袖开展的土地征收又异常具有剥削性（extractive），村民在其中受到不公正对待。下文将对此进行详细讨论。
非正式制度与宗族团体
本文研究一种特定类型的地方精英——宗族领袖的政治作用。学者一般将宗族组织视为“中国乡村最重要的社会团体”。宗族团体能够创设共同规范，或曰非正式制度，并进而影响团体行为。宗族通过赋予对宗族有贡献者较高的社会地位，鼓励成员之间的协作，也能让村干部更有提高公共物品支出的意愿。
同时，宗族团体规范也促使成员服从宗族领袖与其他权威人士，使宗族成为政治控制的潜在渠道。宗族领袖主要具有三个特征：（1）在宗族内部的婚丧嫁娶等在“大事”“上，村民请求领袖的建议和劝告；（2）宗族领袖通过非正式方式调解成员纠纷；（3）宗族团体既是乡村社会网络的中心节点，也是涉及乡村政治与社会的消息的来源。广义上的宗族精英帮助保护宗族财产、动员集体抗议和，也在更广泛意义上影响乡村政治。
政治控制理论
本文认为，将有社会权力的地方精英纳入地方分权的政治制度，有助于增强国家对地方社会的控制，为村干部征收土地提供机会。该理论的关键在于这些精英行使的非正式权力，因为非正式规范促使社会团体成员信任和追从其领导者。
这些规范通过领导者与团体成员多年来的重复互动得以加强。在博弈论中，公共产品供给可能被视为重复的囚徒困境。公共产品与服务的预算必须每年设定，但收益不会变化太大，且在一定程度上是可预知的。重复互动激励宗族精英及成员采取合作战略。这类重复性博弈构成了传统农村之“道德经济”的基础。
然而，土地开发可能带来的收益远高于公共产品可能带来的收益，同时信息也是不透明的。套用博弈论来看，假设在这种重复的囚徒困境中，经较长时期的共同协作后，某一博弈者发现，打破合作均衡便可大捞一笔的一次性机会，在这种情况下，该博弈者会转而采用破坏合作均衡的举措。在触发策略（grim trigger strategy）下（一旦对手背叛，博弈者会在后续博弈中采取反叛策略），各博弈方都会在后续的博弈过程中采取反叛举措。由此想见，一旦村民发现宗族领袖叛离了合作均衡的真相，一定程度的针对宗族领袖的政治不满或抗议便会出现。
理论的案例论证
本文主要用两个结构性案例证明，宗族精英扮演的对其成员施加政治控制的角色。这两个案例均来自于广东省东部同一辖区下的村，本文选取这两个案例的原因在于，它们能够清晰地解释因果过程（causal process），便于人们更直观地理解政治控制理论。
如表-2所示，上海村与彭村的经济、社会和政治状况相近，属“高度相似”（“most-similar”）案例。本文从下文选用的调研数据中选出这两个村，上海村代表有趣的“离线”（off-the-line）案例，它靠近主路，非常富庶，未发生过土地征用；附近的彭村与之特征相似。唯一重要区别在于，在上海村，宗族团体有影响的成员相对独立于乡村政治机构，而在彭村，宗族团体成员也是政治机构的成员。
彭村有单一的主导性宗族团体，有宗祠，也有族谱，多年来村长一直都由宗族领袖担任。2009年，村长和村支书运用其再分配土地的权力对重置土地进行，将约三十块农用地转给临近城市的企业。这些领导者采用“变相手法”以防止村民的反抗，利用村民对于信息的缺乏，以征用计划惠及所有人为由，先说服村里的大户，在获得支持后，继而游说小户支持这一计划，再让村干部向每一户收取上万元作为新公寓的首期付款，这一金额相当于许多农民的大部分家产。但房子最后一直没有盖好，农业用地也遭到破坏，农民遭受财产损失，领导者逃窜到临近村镇。由这个案例可见，一旦宗族精英被纳入乡村政治机构，他们会使用社会权力向村民施压，要求其支持土地征用方案。村民组织起来反对地方政府的成本增高，同时也面临较高程度的不确定性，即无法判断土地征用能够带来的价值的。由此，因为高度的不确定性，加之有社会影响力的宗族成员的支持，通过集体行动来解决土地征用问题变得尤为困难。
然而，就在相隔不远的上海村，村内主导宗族的精英并非村政府成员，在被问及谁是宗族团体中最有影响力的人时，大部分村民都会提到一些人，但他们都不是村委会的成员。由此可见，村干部在宗族团体中的社会威望很低。主要的宗族精英常常与政府讨价还价，甚至直接开展与政府治理相对应的私人化的治理。他们募集资金，给退休和贫困人员分发一定津贴，举办需高度集体组织性的宗教节日。尽管地理位置优越，上海村的村官并没有进行土地的征用。在这里，独立于政府的宗族领袖组织的暴力集体行动对上海村村干部而言，绝非耸人听闻的威胁，制约是切实存在的。毕竟在不远的两个村，都已经发生过宗族领袖领导抗议活动反对村干部的事件。
可检验的研究假设（observable implications）
以上理论表明，当宗族领袖被纳入乡村政治机构时，他们可能利用其非正式的影响力向村民施压，使村民服从土地征用计划。反之，当宗族领袖保持相对独立性时，精英组织集体行动的可能便会对村干部构成威胁，形成制约。
具体而言，此理论具有以下可观测性假设：
1.宗族领袖对土地征用计划的认可会提高村民对这些计划的支持。
2.当宗族精英成为村干部时，土地征用发生的可能性增大。
3.宗族精英开展的土地征用更具剥削性，会引发更多抗议与其他集体行动。
下文将使用定量数据对这些可观测性假设进行验证。
结论
本文主旨很简单，即地方公民社会团体经常充当政治控制的工具，无法取代正式的处于政治问责体制中的机构。
本文表明，民主制度即使在最基层的政治中也可能是一种政治统合（co-optation）制度。目前，学界对地方政治中政治统合的逻辑的研究相对较少。未来，对吸纳地方精英是否是一项长期有效策略进行研究是有意义的。这一策略可能并非长期有效，因为一旦地方精英运用权力从土地开发中谋取寻租，他们就失去了道德威望。从短期看来，只要他们能够从每个村中提取足够的钱填补地方财政，这不会对地方官员构成影响。然而，短期收益可能会带来长期问题，社会服务政策等领域的实践已是前车之鉴。
近来一些研究将中国农村的强势非正式机构与高水平的公共物品供给联系起来，这与本文结论相悖。于是，又一个问题浮现：如果村民获得更多公共物品，但其土地权的削减又有利于地方精英，那么公共物品与土地权之间的权衡是否能够存在?以此思路，未来对中国农村分配政治的研究应该对公共物品和地方开发政策同时考察。
一般而言，地方分权制度中的精英俘获是广泛存在的全球性现象。例如，埃蒙德·马累斯基、阮丛岳和陈安在一篇共同发表的文章中指出，越南的地方议会如何被政治精英所俘获，他们为牟取自身利益而转移公共资源。意外的是，地方议会的废除反而导致公共物品供给的显著提升。本文的研究也表明，精英俘获并非不可避免。当中国农村村干部面临未加入地方政治机构的宗族精英的竞争时，他们的行为会受到制约，土地征用发生的可能性也会降低。由此，与政府对抗的精英发挥着积极的作用，他们充当了非正式监督者，当地方官员违法时，他们能够使用非正式权威动员群体性抗议。
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