我国地方政策转移中的政策“再建构”研究——基于江苏省一个地级市河长制转移的扎根理论分析
作者简介
熊烨，博士，南京信息工程大学法政学院讲师、气候与环境治理研究院研究员，研究方向：公共政策
本文致力于发掘我国地方政策创新在转移过程中的“再建构”逻辑及其与政策绩效之间的内在联系。基于江苏省一个地级市河长制转移的案例，采用扎根理论方法构建出我国地方政策转移的“行动者-情境-产出”模型。研究表明：政策创新的脱嵌、传播、嵌入受到行动者的认知、利益、互动的影响；行动者结构和互动状况随着创新政策转移的开展呈现动态演变的态势，构成我国地方政策转移中政策“再建构”的能动性力量；我国地方政策转移开展及其最终绩效受到移入地区情境性要素的影响；行动者与情境之间的交互作用推动着政策创新在转移过程中实现“再建构”，构成影响我国地方政策转移绩效产出的核心变量。“行动者-情境-产出”模型作为我国地方政策转移中政策“再建构”的理论概化，跟进了西方政策转移研究中的建构主义思潮，将研究的视野拓展到政策创新脱嵌、传播、再嵌入、产出的全过程，对影响因素的考察同时涵盖了主体性因素和情境性因素，一定程度上拓展了我国地方政策转移研究的广度和深度，对于我国地方政策转移的顶层设计和行动者行为引导都具有启发意义。
一、引言
改革开放四十年，中国社会结构变迁和政府变革极大地激发了中国制度存量中的潜在能量，其中一个突出表现就是地方政府积极性的极大释放。地方政府主导的区域性、局部性政策创新不断涌现，成为推进我国政策变迁和国家治理转型的重要力量。与此同时，政策创新的高成本与高风险特性以及地方政府政策供给能力的差异促使我国地方政府越来越青睐“跟进式”政策转移，以此降低政策制定成本和治理风险。在当今中国，政策转移俨然已经成为我国地方政府的一种重要的政策供给方式。从转移向度来看，我国地方政策转移大体上可以分为横向转移和纵向转移。纵向转移指的是存在隶属关系的不同层级政府之间的政策转移，既包括自下而上的转移（吸纳）也包括自上而下的转移（辐射），常见的形式包括政策试点和政策试验。横向转移则指的是政策创新在非隶属关系的地方政府之间的传播采纳。由于缺乏顶层设计和强制力，地方政策转移在横向转移中存在更大的“解释”和“建构”空间，国内学者所关注到的转移过程中的政策“变异”则为其外在表象。政策创新是建构的产物，政策转移并不意味着创新政策的无差别复制，政策创新在转移过程中也经历着“解释”与“建构”，本研究将政策创新在转移过程中经历的建构称之为政策“再建构”。政策“再建构”构成我国地方政策转移绩效的一项重要变量，探索我国地方政策转移中政策“再建构”逻辑构成本文的研究旨趣。
二、政策再建构：政策转移研究的新视点
（一）政策转移的概念回溯
政策转移研究起源于美国的比较公共政策分析，最早以“政策扩散”（Policy Diffusion）这个概念进入学术界的视野。政策扩散被界定为某个地区的政策影响其他地区政策选择的过程。Walker在决策理论、沟通理论和扩散理论的基础上发展出政策扩散过程的选择模型，此模型以管理现代化和效率提升为价值导向。政策扩散研究延续着政策科学的理性传统，正如Strang和Meyer的评论，政策扩散研究的传统是“建立在各种现代性假设基础之上的”，而学者们批评其忽视了政策创新扩散过程的多样性。在批判声中诞生了“教训吸取”（Lesson－Drawing）和“政策学习”（Policy Learning）的概念，政策扩散被视为有效理性约束下的政策学习过程。然而，“教训汲取”和“政策学习”研究内含的自愿和理性的假设再次受到反思与批判。Dolowitz和Marsh出于整合众多概念的尝试，提出了“政策转移”的概念，政策转移被界定为某地区的政策知识被其他地区应用于实践的过程，从而将强制性、混合型政策转移纳入到研究视野。在西方学术界，政策扩散和政策转移这两对概念依然并存，二者在词义上并无太大差别，也很难在概念定义上明确区分，学者们对两者的辨析实质上是对两种研究途径的比对。Marsh和Sharman在研究中指出，“扩散研究优先关注结构，而政策转移研究则关注代理者（Agency）。此外，政策扩散研究致力于模式发现，而转移研究则致力于过程追踪，但是政策转移/扩散的充分解释需要同时具备二者。”政策转移与政策扩散作为两个不同时段出现的概念，在研究对象上存在相似性，但在研究路径和关注焦点上有所差别。发展至今，研究整合的需要进一步淡化了两个概念的分立。
（二）政策转移研究的传统与批判
1.政策转移研究的政策科学传统
政策扩散是政策科学中的经典议题，而多数政策科学学者的研究以新古典经济学与正统传播学理论为基础。在他们的研究中，政策创新所处环境被描绘为一个涵盖生产者和顾客的“市场”。有学者认为“竞争型联邦”为美国的政策市场创造了自然实验的基础。美国的创立者为了限制政府的膨胀设立了地方政府间的竞争机制，而“地方政府之间的竞争促进了政策创新”。Walker 在研究美国州政府“横向”政策扩散的经典文献中指出，“美国州政府之间的竞争、模仿是一个非常重要的现象，很大程度上决定美国社会和政治变迁的方向和速度。”早期的政策扩散研究隐含着这样的预设，即把政策制定者视为理性的行动者，他们在政策市场上搜索潜在的政策，由此推动着“有效”（现代主义观念）或“最优”政策的跨区域扩散。政策扩散的概念代表着一种理性的传统，尽管在理性和不确定性程度上存在差异，决策者或多或少具有在政策模式或选项之间自由选择的权力。1980年代，经济危机带来了竞争性模仿的动力，一些工业化生产能力受到削弱的国家为了维持竞争力纷纷模仿其他国家的经济政策。在此时代背景下，政策扩散的逻辑和“美德的模仿”（Emulation of Virtue）没有多大关系，更多的是不得不开展的“必要扩散”。压力作用下的政策扩散和过去的理性选择预设并不一致。于是，有学者开始将政策扩散视为有效理性约束下的政策学习。Rose认为教训吸取已经成为当代政策制定的一种常规方式，政策制定者不是在反复的摸索中决策，而是寻求“捷径”（Short Cuts）或者是可接受的妥协方式。从中可以看到，政策学习是一个持续的、工具性导向的过程，教训代表着“有关其他地区政策方案执行下的结论”。政策学习研究和更早的政策扩散研究有所区别，政策学习更加关注扩散的持续动态性，“本身是一种技术官僚决定论”。政策学习研究将政策描绘为理性、可计算的对象，带有明显的唯意志论色彩，这也受到学者们的质疑。Dolowitz和Marsh把不对称权力关系下的强制性转移纳入研究视野，拓展了政策转移的研究范围。两位学者试图扩展政策转移的概念外延，使之成为一个“统合性”概念。他们把强制性政策转移和理性自愿的转移置于一个“选择－强制”的连续轴向上。在政治科学文献中，这种分类法常用于类型学建构，它可以涵盖所有经验观察的政策转移类型。然而，这种分类法的解释力仍然存在局限性，它很大程度上是对政策转移的事后分类。
政策转移、政策扩散、政策学习这些概念的诞生把政策传播现象纳入了研究版图，然而，这些研究不同程度上坚持着“好中选优”的选择逻辑，“模仿、复制和采纳都是决策者理性选择的结果”。Jacoby认为这些概念都是高度机械的，分析的视角固定在转移政策以及政策的搜索和学习上。此外，学者们倾向于采用理性模型和满意标准对政策搜索和学习实践开展评估，而这些理性抽象产物的标准和现实之间存在巨大的鸿沟。与其他从现实中分离出来的概念一样，“政策转移”漂浮在抽象的分析空间里或者说是藏于描述性分类的“盒子”里。
2.政策转移研究的新途径
早期的政策转移研究主要是在政策科学学科范围内的探讨。随着全球化时代政策转移现象的增多，其他学科（如社会学、人类学、地理学等）的学者也开始关注政策转移现象，逐渐发展出一种不同于政策科学传统的新研究途径。他们倡导对政策转移所处的情境要素（社会关系、网络、治理制度等内外因素）进行考察，试图深化对政策在移入地区重新“建构”的认知。新研究途径建立在政策科学研究传统的反思与批判基础之上，Benson和Jordan认为传统的政策转移研究过于强调对参与者和机构的分类，而对代理者、政策转移的过程、塑造各种政策主体的环境关注不够。这就忽视了基本的社会实践、个体互动、制度嵌入以及动态过程等。地理学者受社会学中“流动”研究影响，倡导用“政策流动”（Mobilities）代替“政策转移”（Transfer），以此强调政策的传播是一个复杂、动力驱动的过程。“政策转移”概念体现的是理性主义认识论，而“政策流动”概念体现的则是建构主义认识论，前者被视为传统研究途径，后者被视为新研究途径。这两种研究途径存在差异、重叠、冲突之处，新研究途径试图超越过于规范、非历史、非地理的传统研究途径。具体而言，新研究途径存在以下四种研究路径：
第一种研究路径关注的问题是“特定的政策转移反映了什么样的政治经济环境？”，代表性学者包括Peck、Theodore和Brenner等，这一研究路径围绕着新自由主义政策转移的案例展开。他们的研究关注的是新自由主义政策如何被环境建构为一种必然选择（转移发生）。他们认为这一过程至少包含两个环节，一个是形成联系紧密、交互传递的政策传播网络；另一个环节则是决策的路径依赖。政策制定者不仅被大量的新自由主义最佳实践的信息包围，而且跳出新自由主义政策范例所面临的制约也越来越多。
第二种研究路径始于地理学的动态关系视角。此研究路径的学者把政策理解为由行动者（包括政策企业家、官僚）生产的动态创造物，通过行动者的关系网络，政策得以传播、移植和执行。行动者之间的关系连接会逐渐发展出政策知识和思想传播的永久性的通道。
第三种研究路径与前面两种存在重叠之处，但更多关注转移政策的社会物质性（Sociomaterial）。这一研究路径的学者认为转移什么、如何转移这些问题并不完全是政策主体基于利益的考虑，还受到社会物质环境的影响和塑造。该研究路径将历史和环境置于研究的中心，政策转移被视为一个具有历史根源的政策现象，并且受到广阔环境的塑造。这种研究路径走出了McCann 所说的政策科学研究中的“写实主义陷阱”（Literalist Trap），即把政策转移发生地“具体化”（Reify）的倾向，而忽略地区（移入地或移出地）关系所经历的历史和环境建构。
第四种研究路径关注的是政策转移中的行动者。例如，Larner and Lauri研究电信和水行业的工程师在私有化政策转移中的作用。英国和新西兰电信、水行业中的工程师经历了本国的私有化政策改革之后，尽管私有化会导致部分工程师失去工作，但他们依然通过建议和支持的方式在东欧和拉丁美洲传播私有化的理念。
3.替代还是对话：两种研究途径的整体性审视
佩克指出“政策转移”概念代表的是政策科学的理性主义传统，而政策“流动－变异”（Mobility－Mutation）则体现的是社会建构主义的研究途径（在本研究中也称为“新研究途径”）。社会建构主义研究途径在批判政策科学传统的基础上形成，主张对政策制定过程开展实证和社会情境化的分析。传统研究途径关注于“最佳实践”（理性选择产物）在不同辖区（空间）之间的传播移动。而社会建构主义研究途径则更加关注政策制定活动所处社会空间环境，以及政策在转移过程中的混合和变化。如表1所示，传统研究途径和新研究途径在起源、认识论基础、研究对象、研究方法、解释模式等方面均有所差异，尽管两种研究途径存在明显区别，但也很难称之为一种替代性的范例，更多的类似于一种“滚动”的对话。
始于上世纪60年代的政策扩散研究关注的是政策选择的时空趋势，成为理性主义研究途径的开端，随后发展出更加精细的政策学习模型。政策转移研究批判政策学习的自愿预设，“政策转移连续统”的概念进一步拓展了研究的视野，但政策转移研究依然归属于政策科学学科范围内，以实证主义、理性选择主义作为认识论基础。在政策科学研究传统的批判中诞生了“政策流动”（Policy Mobilities）的概念，发展出建构主义的研究途径，政策在转移过程中所经历的“建构”受到关注。
三、研究设计
（一）研究方法
扎根理论旨在没有理论预设的情况下直接从数据中发现理论。扎根理论通过对访谈、观察纪录、文本等多元资源的编码、比较，形成概念与类属，在此基础上识别关系建构中层理论。具体涵盖以下操作程序（如图1 所示）：第一，问题确立；第二，数据收集；第三，数据的三个层次编码，概念与类属的形成；第四，理论抽样；第五，理论饱和度检验；第六，理论建构；第七，理论讨论与研究报告撰写。
有学者认为扎根理论适合公共管理研究中的以下四类问题：因素识别类、解读过程类、情况复杂类、新生事物探索类。我国地方政策转移中的政策“再建构”是一个高度复杂的、新生的、过程类问题，应用扎根理论对这一政策现象的动态过程、互动关系开展探索，对于建构我国地方政策转移的中层理论无疑具有重要价值。
（二）样本选择
本研究以我国最近兴起的“河长制”政策转移为例，立足中国的经验材料，试图发掘河长制在转移过程中所经历的“建构”。2007年无锡市政府为了应对“太湖蓝藻”危机首创“河长制”，生态治理成效的显现推动了这一政策创新的扩散。2016年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推行河长制的意见》预示着这一制度创新为中央政府吸纳，进入强制性扩散阶段。
吸收建构主义者对政策转移理性传统的批判，本研究认为我国地方政策在转移过程中也经历着建构，相对于政策发源地对创新政策的初次建构，本研究把移入地区对转移政策的建构称为“政策再建构”。基于以上研究命题，本研究对政策转移过程的考察不再局限于政策创新的传播环节，而是进一步深入到转移政策在移入地区的采纳与应用。本研究样本的选择并非代表性抽样，而是一种目的性的抽样，选择能够体现“转移过程中政策再建构”信息的样本。尽管在“河长制”政策转移过程中，中央和省级政府不同程度上发挥着作用（或倡导或强制），但由于这一政策存在“目标明确、路径模糊”的特点（即中央及省级政府在政策意见中明确河长制的宏观目标，而“如何实现目标”依然存在很大探索空间），决定了河长制政策转移并非完全是一个“照章办事”的政策执行过程，依然存在“再建构”的空间。市级政府在河长制改革中处于一个“承上启下”的核心操作层，也是最能体现政策在转移过程中再建构的层次，因此，本研究把研究案例定位于市级政府层面。江苏省作为“河长制”的发源地和最早在全境推行河长制的省份，实践时间较长，案例资料相对丰富，同时考虑到研究资料的可获得性，本研究把样本选取的范围设定为江苏省地级市河长制转移实践。
在江苏省12个地级市河长制转移案例中，最终选择Y 市开展研究，主要是基于以下几方面的考虑：（1）Y 市2013年开展河长制改革，时间相对较长，具有较为丰富的信息。（2）Y市的河长制改革取得较为引人注目的成效，在上级的考核中成绩优秀，得到中央媒体的专题报道，多次作为典型进行经验交流。（3）样本的可接触性。由于Y市的河长制改革得到上级政府的高度关注，笔者随同省水利厅同志多次对Y 市开展实地调研，对Y 市的河长制实践有着更为深入的感知。
（三）资料收集
在数据资料的收集上，本研究根据三角测量法，利用多种数据来源和数据收集技术。从数据来源来看，本研究的分析资料既包括一手资料也包括二手资料，如表2所示。一手资料的获得主要依托于江苏省水利厅横向委托课题《江苏省“河长制”改革的经验总结和推进策略研究》开展的实地调研。2016年7月笔者随同江苏省河道管理局领导奔赴Y市开展实地调研，调研的形式包括工作汇报会、座谈会、河道现场视察，形成了会议记录和观察日记。2016年12月笔者所在课题组在Y市开展第二次调研，调研方式包括半结构化访谈和问卷调查，整理了详细的访谈记录。
除了一手资料外，本研究还收集了大量的二手资料，主要包括以下三类：（1）政策法规类，收集Y市河长制改革的正式文件，同时收集政策源发地无锡市的河长制政策文件以及江苏省河长制政策文件作为比较样本。（2）互联网资料，政策转移作为一种复杂政策现象，对其过程的考察还需要涵盖各种记录性事件。通过政府部门官网、搜索引擎等方式搜集有关Y市河长制报道。（3）部门内部资料，借助课题的便利收集江苏省水利部门的内部资料，包括工作汇报、河道管护绩效评价、部分河流“一河一策”计划手册。综合一手资料、二手资料建立研究资料库，形成可供开放式编码的案例素材。
四、范畴提炼与模型构建
（一）开放式编码及其范畴化
Strauss和Corbin提出了扎根理论的编码层级，即开放式编码、轴心式编码、选择性编码。开放式编码是一个资料概念化和范畴化的过程，研究者需要围绕着主题不断地提出问题、比较资料的异同，通过对资料逐字逐句的阅读分析发展出概念、提炼范畴。开放式编码要求研究者摒弃个人的“偏见”和现有研究的“定见”，对数据中可能识别的任何理论保持开放性。本研究开放式编码遵循三个步骤：（1）相关词句的摘录，摘录资料中能够反映河长制政策转移的词句，并按照资料类型进行标号。（2）概念化，从摘录的词句中简化和提炼出一些初步的概念。（3）“范畴化”，进一步对初始概念进行提炼抽象，形成范畴。经过这一过程，最终获得78 个范畴，具体见表3。
（二）主轴编码
经过初始编码，原始数据被分解为不同等级和不同类型的代码，而轴心编码的目标则是要将分裂的数据再次整合成连贯的整体。轴心编码的目的就是把类属和亚类属联系起来，并探究他们之间的内在联系。Strauss和Corbin提出了主轴编码的参考模型，用以发现和建立范畴之间的联系，包括以下三个部分：（1）条件，形成被研究现象的环境或情境；（2）行动/互动，研究对象对主体、事件或问题的常规性或策略性反应；（3）结果，行动/互动的后果。借助施特劳斯和科尔宾的模型工具，对开放式编码下的78个范畴进行主轴编码，在此基础上析出10 个存在显著逻辑关系的副范畴，聚合出行动者、情境、产出三个主范畴，如表4所示。
（三）选择性编码与模型建构
选择性编码则是通过描述现象的“故事线”来梳理和发现核心范畴，并在核心范畴与其他范畴之间建立起系统的联系，通过资料与正在成型的理论的互动来进一步把握各个范畴及相互关系，最终发展出一个新的理论。本研究确定的核心范畴为“我国地方政策转移中政策再建构的生成机理”，它由行动者、情境、产出三个主范畴组成。政策转移并非一个简单的政策传播采纳过程，而是一个多因素复合驱动的的政策建构过程。政策行动者指的是所有在我国地方政策转移过程中发挥了作用的主体，既包括官方的行动者也包括非官方的行动者，政策创新的生成、传播、采纳、应用各个环节都受到行动者的能动性的作用。政策转移意味着政策创新所处情境的切换，政策转移可以视为政策创新从发源地脱嵌、传播、重新嵌入移入地区的过程，政策转移的开展和最终绩效都受到所处政策情境影响。行动者处于特定的政策情境中，行动者和政策情境并非孤立的对政策转移发生作用，政策再建构是在行动者和政策情境的交互作用下实现的，这也构成影响政策转移最终绩效的核心变量。基于此，本研究形成以下故事线：我国地方政策创新在转移过程中经历着“再建构”，行动者的认知、行动者利益、行动者互动对政策转移的各个环节产生影响。与此同时，政策转移意味着政策情境的变换，创新政策在转移过程中受到场域压力、路径依赖、治理资源、治理需求四种情境性要素的影响。行动者和情境并非独立作用于政策转移，行动者与情境之间的交互作用推动着政策创新在转移过程中实现“再建构”。移入地区的最终政策形态是“政策再建构”的产物，其最终的政策产出既可能是政策偏差也可能政策绩效，也可能同时兼具二者。主范畴在故事线下呈现的典型关系结构如表5 所示。
以上述线索与关系结构为基础，建构出我国地方政策转移的过程框架，本文将其称为我国地方政策转移的“行动者－情境－产出”模型，如图2 所示。
（四）理论饱和度检验
为了检验研究结果的理论饱和度，笔者从半结构化访谈资料、现场会议记录、个人调查日记、政策文件、互联网报道、政府内部工作报告六个类别随机抽取一份样本，并依次进行开放性编码、主轴编码和选择性编码。经过重复比较分析，尚未从这六个样本中发现新的范畴，每个主范畴内部也没有产生新的概念和关系。此外，笔者将研究结果反馈给两位关注本研究领域的学者，他们的看法总体上和笔者得出的结论一致。由此可以认为，本研究形成的我国地方政策转移“行动者－情境－产出”模型的理论饱和度较好，可以停止采样。
五、我国地方政策转移“行动者- 情境- 产出”模型阐释
（一）认知、利益、互动：政策转移中政策再建构的行动者逻辑
政策转移作为一项政策活动，至始至终都需要通过行动者完成。Dolowitz和Marsh指出政策转移主体包括民选官员、政党、官僚/公务员、压力团体、政策企业家、专家和超国家机构等。早期政策转移研究多集中在官方行动者，如政府决策者、政府官员以及由政府组成的国际组织，而近年来，非政府行动者以及政策转移行动者网络的关注度不断提升。随着我国决策朝着体制科学化、民主化的发展，我国地方政策转移的主体不再局限于政府官方行动者，非官方行动者如专家智库、社会公众的作用也开始显现。尽管在我国地方政策转移中，不同程度上吸纳了媒体和社会公众等政策主体的参与，但从政策主体的结构位置来看，依然呈现明显的“中心－边缘”特性。我国地方政策转移主体网络的中心性不仅体现在政府主体比政府外部主体占据着中心位置，垄断控制着资源，还体现在政府系统内部主体之间。
在Dolowitz和Marsh的概念界定中，政策转移被视为一个过程，引入“嵌入性”的视角，我们可以将政策转移视为政策创新从发源地脱嵌，经传播，再次嵌入到移入地区情境的过程，在脱嵌、传播、再次嵌入三个核心环节里，行动者构成状况与行动逻辑并不相同。
脱嵌指的是政策创新经编码抽象形成可供转移“政策样本”的过程。河长制是无锡市为了应对“太湖蓝藻”危机开展的河湖治理创新，这一危机下的制度设计并非专家论证的产物，而是地方政府的一项“应急”举措，随着河长制绩效的显现和水危机的解除，无锡市政府在总结河长制经验的基础上极力地宣传这一制度形式，河长制也由此发展为一项可供转移的“政策样本”。在河长制的脱嵌环节，创新主体处于行动者网络的中心位置，这一政策的产生、完善、宣传都是在创新主体（无锡市政府）的主导下完成的，通过创新主体与上级政府、媒体之间的互动，这一政策创新迅速被打造为河湖治理中的“政策品牌”。
河长制在化解太湖蓝藻危机之后获得无锡市政府的高度认同：
“当前河长制改革的方向是正确的，它推进了流域的精细管理，河湖的精准治理……实践证明河长制很有成效，河湖的水利功能得到恢复，环境污染得到控制，水生态环境有所改进。”（工作汇报：无锡市河长办Z副主任20160603）
此外，这一过程还体现着创新主体的利益。正如何艳玲指出“我国地方政府迈入为创新而竞争”的时代，河长制在成功化解水危机的同时，还成为无锡市政府的一项“创新”政绩，上级的表彰、社会的评价都直接关系到创新主体的利益。综上，河长制的脱嵌是创新主体受利益驱动的主导性政策活动，在体现政策创新主体的认知的同时也受相关行动者互动的影响。
河长制的传播是创新主体与媒介、移入地区政策主体互动的产物，传播的渠道包括政策文本、媒体报道、会议、实地调研等方式。尽管自河长制诞生以来，学术界对这一制度创新存在一些反思与疑虑，甚至有些学者将其定位于“有效但非长效”“阶段性”的制度设计，但这种制度设计却赢得了上级政府的大力推崇。2008 年江苏省政府在太湖主要入流河湖实行双河长制，2012 年江苏省政府印发《关于加强全省河道管理“河长制”的工作意见》，河长制在江苏迅速传播扩散（参见表6）。
“我们市正式出台河长制政策文件是在2013年，在省河长制工作意见出台之后，省政策文件中已经确定了全省河长制改革的进度表。……我们早期主要是通过江苏省河长制政策文件以及无锡市政策文件了解这一制度，后来随着省政府河长制政策的出台，一些河长制工作电视电话会议、工作座谈会也成为我们了解河长制改革的重要渠道。”（访谈记录：Y 市水利局C 主任20161223）
在Y 市河长制转移中的传播环节，省级政府占据着行动者网络的中心位置，河长制被省级政府界定为一项有效的制度设计，并通过政策文件、工作会议、领导调研指示等方式在全省推动。在传播环节，行动者的行动同样存在利益上的驱动，这一环节的利益集中在创新主体和上级政府，上级政府试图进一步扩大河长制的影响力，将其打造为江苏省的一大制度创新，创新主体与上级政府之间的共同利益驱动着河长制在江苏省范围内的传播与扩散。
河长制在移入地区的采纳运用也是这一政策创新嵌入移入地区情境的过程，尽管江苏省政府出台了河长制工作意见，但河长制这一政策本身存在模糊性的特点，河长制的政策目标明确而政策路径（工具手段）模糊，即河长负责治水的目标明确，但对于河长如何治水依然存在探索的空间。Y市政策主体在河长制的嵌入环节发挥着主导性作用，占据着行动者网络的中心位置。从行动者认知来看，Y市政策主体对河长制的认知受到上级政策文本、领导调研指示、政策发源地的经验分享的影响，与此同时还受到Y 市党政领导的理念的影响。
“我们市的特殊之处在于近年来被列入了几项试点市，包括全国河湖管护体制机制创新试点，水生态文明建设试点市，对河湖治理非常重视。Y 市市委书记试图把Y 市打造成一个旅游城市，而生态环境的建设则是其中一项核心举措。”（访谈记录：Y 市水利局C 主任20161224）
在水环境试点的契机以及领导的关注下，河长制改革受到Y 市政策制定主体的高度重视。然而，由于流域治理的复杂性，Y 市决策主体对河长制的认知停留在河长负责治水层面，对于河长制的功能运作缺乏深入的理解，导致Y 市的河长制决策主体存在重日常管护、轻部门协作的倾向。
“今天汇报的很多内容都是河流长效管理，有关河长制的内容不多。河长的职责到底是什么，当前河长做了什么，解决了什么问题，还没有搞清楚。”（访谈记录：Y 市水利局C 主任20161224）
此外，Y 市的决策主体还存在重经费投入、轻考核的认知偏差，即在经费的投入上存在明确的规定，而在河长制的考核上却十分弱化。“按属地管理原则，区财政落实区级河道养护保洁经费，各镇（场、办事处）落实镇级河道管护经费，区政府按年度考核情况给予不超过50％的补助……目前市里各级河长都是兼职，虽然市里也有相应的考核办法，但其效用较小，不像‘科学发展观’等考核那么严格和具体，考核力度也不够大，相应的奖惩措施和办法也没有办法落实到位，河长制的相关文件中确实提过‘一票否决’，但在具体实施的过程中往往难以实现，除非出现重大水利事故，否则所谓的考核也只是走过场。”（访谈记录：Y 市水利局C 主任20161224）
在政策主体的互动方面，Y 市在河长制技术方案的编制中引入专家智库，在河道的管护方面则通过市场外包形式引入市场力量，但与社会公众的互动方面则较为微弱，并没有建立制度化的公众参与渠道。此外，河长制作为应对流域治理碎片化的制度，部门协作效率是其精髓所在。河长制涉及到环保、水利、城管、交通等诸多部门，但Y 市的河长制改革工作却主要转移到行政主管部门（水利部门）上，并由此造成成本集中、利益分散的利益格局。
“河长办公室在工管科，多套班子一套人员，例如：工程管理、工程建设、防汛防洪、河道管理……河长办公室设在水利部门，水利部门的责任不断强化，而环保、城管等其他部门则参与不足。河长制强化了领导的责任，而领导又重点抓水利部门，部门责任的分配存在不均的情况。”（访谈记录：Y 市Z县级市水利局Y 主任20161224）
（二）政策转移与情境嵌入：政策转移中政策再建构的情境性要素
政策实践存在于特定的历史时期、特定区域环境中，时空环境不仅仅影响着一项政策转移能否发生，还影响着政策转移如何开展，以及移入地区最终政策的形成。本文引入嵌入的概念，将政策创新在移入地区的应用视为政策的情境嵌入过程。Peck指出，“备受推崇的创新政策应该被视为特定政治结构下正在开展的实验，政策转移则可以理解为政策在新的情境下的重建形式。”政策转移嵌入于移入地区政策情境，并不是一种机械的情境决定论，政策转移的形态和结果受到移入地区政策情境的影响，而政策转移过程也在持续不断地重塑关系、联系和社会制度环境。
从情境嵌入的视角来看，Y市的河长制转移可以视为河长制嵌入于Y 市情境的过程，通过对资料的扎根理论分析，河长制在Y市的转移受到场域压力、治理需求、治理资源、路径依赖四种情境性要素的影响。
Y市的河长制转移首先受到上级政府压力的影响。尽管河长制在2016 年才被中央政府吸纳成为一项全国推广的政策，但江苏省在2012年就出台了省级层面的工作意见，意见明确了推进河长制的工作进度表，即2014 年全省2000 余条区域重要河道建立“河长制”管护制度，2015 年全省全面建立县乡河道和村庄河塘“河长制”管护制度。与之相随的是省级领导的河长制调研、督查活动接踵而至；此外，上级还通过动员会议、工作会议等方式进一步给Y 市的河长制政策转移施加压力。除了上级压力，Y 市还面临着审计披露的压力。江苏省Y市审计局在对该市水利建设资金专项审计调查中，披露了河道整治专项资金使用管理、项目运行效果以及建设项目规划等方面存在的问题，问题的披露进一步增加了Y 市流域治理上的压力。最后，随着社会对生态环境关注度的提升，民众尤其是流域居民对良好的河湖生态环境的期待越来越强烈，污染投诉、社会舆论都对河湖治理形成了压力。
Y市河长制改革不仅仅受到外在压力的作用，还受到内在的治理需求的驱动。Y 市承泄上游鲁西南及鲁南沂蒙山区5 万平方公里的洪水，山高路近，源短流急，历史上洪、涝、旱、渍、碱灾害频发，素有“洪水走廊”之称；年平均降水量为853mm，年平均水资源总量35 亿方，人均拥有水资源仅为全国平均的六分之一，是全国40 个严重缺水城市之一。Y 市也是南水北调的节点，送水的矛盾区。然而，管理体制上的部门分割以及治污规划滞后使得Y市在跨域跨部门的涉水事务治理中捉襟见肘。Y市的自然环境状况和流域管理现状意味着Y市存在较大的治理需求，即Y 市本身存在开展河长制转移的内在驱动力。
河长制在Y市的政策转移受到Y市治理资源的影响。Y市开展河长制转移存在以下的资源优势：第一，试点市的改革契机，Y市近年来被纳为全国河湖管护体制机制创新试点、水生态文明建设试点市，流域治理受到地方党政领导的高度关注；第二，信息技术，Y 市是江苏省率先开展“智慧水利”的市，立项批复总投资6840 万，已经完成了综合平台和水利水务系统软件建设。
此外，Y市开展河长制转移还存在以下资源劣势：（1）资源禀赋。政策的实施需要人和物的支持，Y市当前正在进行各级领导班子大调整，导致各级河长名录存在变动性；此外，Y市还面临着经费不足的问题。
“目前省里统筹给市里的河道治理经费是1000万，但这笔钱只到市、不下县和区。”（访谈记录：Y 市水利局C 主任20161224）
河道管理人员少、经费不足是在调研中多次提到的问题。
（2）权力基础。流域治理最终还得依靠职能部门，河长制并没有强化职能部门的权力基础，在流域的治理中依然存在权力基础薄弱的问题。“虽然是由水政支队牵头，但在执法时，主要还是依靠公安和城管的执法权。在执法过程中，水政执法的力度较弱，没有经费，没有相应的执法机制。”（访谈记录：Y市水利局C主任20161224）
（3）群众基础。尽管Y市在河道旁竖立了“河长制公示牌”，但从课题组对Y市流域居民的问卷调查来看，51．3％的调研对象基本没有听说或接触过河长制，仅听说过但不知其意的占22．6％，知道河长制大概意思仅有19．2％，阅读过河长制政策文件的仅占6．7％。
（4）法律状况。在Y 市的调研中发现当前河湖治理的相关法律的不完善也制约着河长制目标的实现。“当前涉水的法律太不完善，有很多时候水利部门空有管辖权，但无执法权，权力弱化就会降低管理的效果。”（访谈记录：Y 市水利局C 主任20161224）
路径依赖（Path Dependence）是指事物发展的未来走向受制于其发展的历史，它类似于物理学中的“惯性”，一旦进入某一路径，无论是好是坏都可能对这种路径产生依赖。尽管Y市制定了河长制工作办法并采取了一系列的举措，但受制于历史性因素，Y市的流域治理依然存在路径依赖。尽管河长制文件明确了河长的任命和职责，但在Y市流域治理的实践中仍然延续着过去的治理路径。
“从运行2 年多来看，绝大多数‘河长’还只是停留在名义上，特别是一些基层河长，并没有强烈的河长意识，日常工作中不主动察看，不积极调研，不及时筹划和解决，河长并没有发挥多少组织协调的作用，问题的发现与解决还是依靠政府各部门。”（访谈记录：Y 市Z 县级市水利局Y 主任20161224）
Y市流域治理中的路径依赖主要受到以下因素的作用：（1）现存的政策体系。河长制嵌入于我国流域治理的政策体系中，尽管河长制政策将河湖治理的责任发包给地方党政领导，但身兼多重角色的地方党政领导的作用发挥得极为有限，流域治理具体事项依然依靠各职能部门，在当前河湖治理的政策体系没有作出系统性调整的情况下，各职能部门依然延续着现有的职能分工，并没有从根本上走出“多龙治水”的碎片化危机。（2）流域治理的特殊性。流域的治理涉及到流域范围内上下游、左右岸的政策互动以及利益协调，也跨越了多个职能部门和行政层级，Y 市的河长制在强化地方党政领导治水责任的同时并没有建构出完善的横向协作制度，部门之间的协调受河长注意力分配和个人协调能力的影响，并没有走出原有的横向沟通模式。（3）智库、社会组织发育状况。智库、社会组织作为流域治理的参与方，对于流域治理的科学化和民主化意义重大，然而，具有水利专业知识的智库在Y 市十分缺乏，积极参与流域治理的社会组织也十分少见，这也客观上强化了Y 市流域治理的封闭性。
（三）“行动者－情境”互动：政策转移中政策再建构的产出逻辑
在政策科学的研究传统下，政策转移被视为政策传播与理性选择的过程；在建构主义视野下，政策转移则被视为转移政策在新的政策情境下重新建构的过程，本研究将这一过程称为“政策再建构”。这一过程始终通过行动者来完成，受到行动者构成、互动状况的影响。此外，行动者存在于特定情境中，因此也受到所处情境要素的影响。从上文的分析来看，Y市的河长制转移同时体现了行动者和政策情境的作用。然而，行动者和情境存在不可分割性，单独的行动者和情境维度均不能充分揭示政策再建构的产出逻辑，行动者与情境之间的互动构成我们考察政策再建构产出的切入点。Y市的河长制转移究竟产生了什么样的效果？研究发现Y市的河长制转移存在一个产出上的悖论，尽管Y 市的河长制转移存在一定程度上的政策偏差，但却产生了较明显的政策绩效。Y市河长制的政策偏差主要体现在以下两方面：
（1）责任转移。Y 市的河长制改革中存在河长、河办职责转移到行政主管部门（水利部门）的情况。
“河长制强化了领导的责任，而领导重点抓的又是水利部门。水利部门作为河长制改革的牵头部门，也是河长制办公室的挂靠部门。河长制改革的成本很大程度上落在水利部门，而其他环保、城管部门、农水等涉水部门的参与则不够。部分河长办公室人员由水利部门人员抽调，部门联络协调的任务还是落在水利部门。”（访谈记录：Y 市水利局C主任20161224）
（2）部门局限。河湖治理的不可分割性决定了部门联动、综合执法的重要性，党政领导、部门联动是河长制改革的一项基本原则。然而，Y市的河长制转移却存在明显的部门联动不足。在Y 市的综合化执法中，整合的仅仅是水政系统的力量，城管、交通、公安等涉水部门的参与极为缺乏。此外，部门局限还体现在河长制的学习推进过程中。
“乡镇河长电视会议，参会人员中十个有8个是水利站负责人员。”（访谈记录：Y 市G 区Y 镇D站长20161225）
尽管Y市的河长制转移存在一定程度上的偏差，但却产生了绩效，具体表现在以下方面：首先，水质水体功能得到改善，几大湖泊的水质稳定在三类水以上，六大河流的水质提升了一个等级，水体的流动能力也大大改善。其次，产生了一定的经济效应，Y市的河湖景区获批带动了当地旅游经济发展。再次，取得较高的社会评价，Y市的河长制工作受到中央电视台、人民日报的专门报道。最后，受到上级肯定，受到视察领导的好评，在水利厅财政厅的考核中获优秀，多次应邀参加经验交流，被上级政府视为河长制改革的示范典型。
如何理解Y 市的河长制转移的产出悖论呢？Y市河长制绩效既非政策偏差的产物，也不符合河长制政策设计的逻辑。如图3 所示，河长制功能发挥是一个完整的逻辑链条，受到诸多变量的影响。从改革的预期来看，河长制改革试图通过河长任命来强化地方领导的治水责任，以问责倒逼领导调度注意力和资源，借助组织权威和领导权威推动治理力量的整合。在此基础上，实现河湖治理模式优化、协作效率提升、执行力强化，最终达成河湖生态和功能改善的目的。然而，由于河长考核的虚化，部门协作机制的缺乏，Y 市河长的部分责任转移到水利行政主管部门。此外，政府系统外部力量发育不足，河长制政策目标清晰、政策工具模糊的属性，进一步加剧了Y 市的流域治理中的路径依赖。由此可见，Y 市的河长制转移并没有实现图3 所示的河长制功能逻辑链。
那么在此情形下，为什么Y 市的河长制改革能够产生一定的绩效呢？Y 市河长制转移的绩效获得可以从行动者和情境互动中得到解释。在Y 市开展河长制转移时，这一制度尚未得到中央政府的吸纳，在学术界也存在较多的疑虑。但由于江苏省级政府对河长制的大力推广，Y 市面临着政府系统纵向权力的压力，在上级调研、督查、动员活动下，Y 市官方政府主体必须对外在的压力作出反应以获得合法性资源。无锡的河长制诞生于危机情境下，当这一危机下的制度设计转移到常规性的河湖治理时就面临着一些新的问题，如涉水部门协作动力衰减、领导注意力转移等。此外，河长制政策在工具上的模糊性导致Y 市的河长制改革面临着知识供给之困，即如何实现河长治水之困。受限于治理传统、制度成本分配不均、配套制度缺乏、社会力量薄弱等因素，Y 市的河长制难以复制无锡市河长制的功能逻辑链。面临上级的考核压力，Y 市的官方行动者抓住全国河湖管护体制机制创新试点、水生态文明建设试点市的契机，集中资源投入河道的日常管护，大力推进“水更清”行动计划，打造一批水利风景区，取得了良好的生态、经济绩效。由此可见，Y 市河长制绩效是战略协同（试点建设）和成本投入的产物。受制于考核的困难，上级对河长制的考核集中于最终的水质和水环境方面。尽管Y 市在河长制改革上存在偏差，但却并不影响Y 市在水质和水环境上的考评排名。Y 市河长制绩效产出并非政策复制的产物，而是核心行动者在特定情境下进行策略调整的结果，体现了行动者和情境之间的互动。
六、初步结论及研究不足
不同于政策转移研究中盛行的量化研究方法，本研究以江苏省Y 市河长制转移为案例，应用深度的扎根理论研究方法构建出我国地方政策转移的“行动者－情境－产出”模型，揭示了我国地方政策转移中的政策“再建构”逻辑，形成了以下初步结论：（1）我国地方政策转移并非政策创新的无差别传播、复制，在转移的过程中也经历着政策的解释与建构。（2）我国地方政策转移也是政策创新脱嵌、传播、再嵌入的过程，这个过程受到行动者认知、利益、互动的作用。（3）行动者结构和互动状况随着创新政策转移的开展呈现动态演变的态势，构成我国地方政策转移中政策“再建构”的能动性力量。（4）政策转移意味着政策创新所处情境的切换，政策转移的开展和最终绩效受到移入地区情境性要素的影响。（5）场域压力和治理需求构成我国地方政策转移的驱动力，受制于治理资源和历史性要素，我国地方政策转移中存在路径依赖现象。（6）行动者与情境之间的交互作用推动着政策创新在转移过程中实现“再建构”，构成影响我国地方政策转移绩效产出的核心变量。（7）政策转移的结果并不能简单的以“成功－失败”的两分标准加以评判，Y 市的河长制转移既存在政策绩效也存在政策偏差，这意味着我们需要反思政策转移成功的评价标准，以一种“组合”的视角来分析政策转移的结果产出。政策转移研究作为公共政策的分支发展起来，早期的政策转移研究延续着政策科学的理性传统，以实证主义、理性选择主义作为认识论基础。近年来，政策转移议题逐渐吸引到人类学、社会学、地理学等其他学科学者的关注，并逐渐形成“政策组合－流动－变异”的思潮。这些学科的学者认为政策科学传统缺乏对政策主体所处情境的关注，忽视了社会实践、个体互动、制度嵌入等要素，他们批判传统研究途径的“线性”过程描述，进而倡导对转移过程复杂性的关注。与当前国内主流的政策扩散/转移研究试图回答“政策创新何以传播”不同，本研究试图通过对实证资料的扎根分析来揭示我国地方政策转移中“政策再建构”的逻辑，一定程度上跟进了西方政策转移研究中的建构主义思潮。“行动者－情境－产出”框架作为我国地方政策转移中政策再建构的理论概化，将研究的视野拓展到政策创新脱嵌、传播、再嵌入、产出的全过程，对影响因素的考察同时涵盖了主体性因素和情境性因素，一定程度上拓展了我国地方政策转移研究的广度和深度。
然而，作为一项探索性研究，本文不可避免存在局限性：首先，基于Y 市河长制转移个案建构的“行动者－情境－产出”模型在适用范围上存在一定局限性。随着我国地方政策转移朝着强制型、混合型、自愿型等多元类型发展，不同类型的政策转移的过程必然存在差异。Y 市的河长制转移是在省级政府权力作用下开展，并不能代表我国地方政策转移的全部类型，基于Y 市资料构建理论框架也就难以成为一个普适性的理论模型。其次，由于主题的复杂性和资料数据的限制，本研究建构的“行动者－情境－产出”模型只是对我国地方政策转移中政策再建构的概览式呈现，对这一高度复杂的研究主题，并不是仅仅依靠个案研究就能充分揭示的，依然有待于多案例研究和定量研究的深化和拓展。总之，我国地方政策转移中的政策“再建构”研究依然有待于系统化和深化。
责任编辑：班允博；一审：陈鑫；二审：沈青
文章来源：《公共管理学报》2019年7月