中国政府机构改革的主旋律：同构性与类聚性 ——基于2018年国务院与省级政府机构改革的分析

作者简介

刘朋朋，中国社会科学院政治学研究所助理研究员，政治学博士

摘要：政府机构改革是党和国家机构改革的重要内容，是国家治理变革的必然要求。通过比较分析国务院与省级政府机构改革的情况发现，与以往相比，2018 年政府机构改革的强度和幅度均较大，“横向广度”和“纵向深度”齐头并进；在机构限额要求下，地方一般“顶额设置”部门机构；在机构改革过程中地方虽然拥有了一定的自主权，但其可因地制宜自主设置机构的数量空间相对有限，机构设置总体呈现“上下贯通”与“左右对齐”的类聚性和同构性，政府机构同构是中国政府机构改革的主旋律，是政府条块管理体制下中央与地方政府职能有效传接的组织保障。

一、问题的提出

机构改革是为了适应社会政治经济发展的需要而对党政机关的管理体制、职能配置、机构设置、人员配备等所作的较大调整和变革。党的十九大报告指出，我国社会的主要矛盾已由人民日益增长的物质文化需要同落后社会生产力之间的矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。社会基本矛盾的变化对国家治理体系与治理能力提出了新要求。政府作为国家治理主体，其机构设置的科学性、合理性直接影响治理的有效性。在新时代背景下，政府组织机构必须做出调整变化，以适应国家治理体系与治理能力现代化建设的新要求。

政府机构改革作为行政管理体制改革的重要内容始终是行政学研究的热点。通过梳理1982—2018年“机构改革”的文献发现，政府机构改革研究呈现“改革年研究热”特点。数据统计显示，在1998年以后，政府机构改革研究热度不减，每年的研究文献维持在700篇以上，这一方面体现了学术研究的实践导向特征，另一方面也反映了政府机构改革是行政管理学科领域研究的热门主题。目前，学术界对中国政府机构改革的研究主要集中在四个方面：一是通过借鉴或建构理论框架来讨论政府机构改革的内在逻辑。比如杜倩博借助公共治理框架提出国务院政府部门内设机构改革的发展逻辑是推进政府部门横向和纵向职能权力关系的协同与均衡，实现垂直与平行专业化治理模式；潘墨涛从政府经济发展职能强弱变化和部门跨度性建构了“强度—跨度”分析框架，提出政府机构改革遵循着“高政府责任强度—大部门职能跨度”的改革逻辑；二是仅从学理角度讨论政府机构改革。比如，杨弘等从学理角度提出改革开放40 年以来中国政府的改革是基于“结构—功能”的改革思路和改革惯性，提出了“功能—结构”的功能适用性政府机构改革逻辑，也有的学者将此逻辑概括为“职能导向论”，也有的研究提出，2008 年以前的机构改革遵循“带动—量化”的改革模式，重点领域突出，以量化精简为导向，由机构改革单方面撬动行政体制改革，并提出政府机关改革应该转向“联动—优化”的改革模式，要将政府机构改革与职能转变、第三部门、公务员结构的调整、政府业务流程优化、央地关系调整等有机联动结合起来；三是从机构改革的目的角度理解机构改革的逻辑。比如，周光辉提出中国行政改革以构建人民满意的政府为发展方向，正经历着政府管理从注重管制向注重服务的转变的行政改革逻辑；黄小勇将政府机构改革总结为“权力收放导向”“职能转变导向”和“国家治理现代化导向”三阶段；四是机构改革的历史特点与改革逻辑。历史的发展总是遵循着一定的规律。透析历史，方能辨清现在的路在何处，未来的路在何方。国内很多学者对政府机构改革的历史发展和特点进行大量的研究，但是大部分研究仅仅从宏观历史的叙事逻辑出发，总结和提炼每一个阶段的特征以及不同机构改革阶段的异同，从静态角度剖析机构改革的特点，探寻我国政府机构改革的机理逻辑。少数研究摒弃历史宏观叙事的主观性描述，选择从机构改革的历史数据分析入手，剖析机构改革的特征与内在逻辑。比如，刘新萍基于1993—2008 年机构改革的数据研究了议事协调机构和临时机构的变迁与发展逻辑；何艳玲基于1949—2007 年间的数据分析了国务院机构的变迁，提出了“运动式推动、经济体制改革驱动、政府与社会关系调整”三个维度来理解国务院机构改革变迁逻辑；陈天祥等基于广东省1983—2014 年机构改革历程透视了广东省政府职能转变的轨迹。针对宏观叙述的不足，立足历史数据在一定程度上客观呈现了机构改革的特征，但是从研究对象来看，大部分研究主要集中在“国务院机构改革”，将“国务院机构改革”等同于中国政府机构改革，未考虑国务机构改革与地方政府机构改革的协同性、互动性和差异性，不能充分反映中央政府与地方政府间权责关系的调整变化，全面勾勒中国政府机构改革的全景特征及机理逻辑。有的研究虽然考虑了机构改革中中央与地方的关系，比如从央地关系研究影响地方政府开展机构改革速度的因素，从央地博弈视角剖析政府机构改革陷入“精简—膨胀—再精简”困局的根源，但并没有从央地关系和政府机构职能变化角度深入分析政府机构改革的特点及内在逻辑。

简而言之，不论是经验研究，还是理论建构，都应具备复合时空的研究路径和视野。目前，学界大部分研究偏重通过单一向度的时间追溯或一维关系的空间或静态视角探讨政府机构改革的特点与逻辑密码，更多地聚焦机构改革发生的机理逻辑，而从中央与地方关系视角出发，立足机构改革实践场景，对机构改革后政府组织结构及其变化的研究则相对匮乏。公共行政学的田野在官场中，在公共管理的生产过程中。政府机构改革的研究不能“醉于文本，墙外听声”，因此，本文试图从2018 年中央与地方政府机构改革产生的数据与政策出发，结合实地调研访谈，将机构改革的管理过程、地理空间与技术策略结合起来，全景透视2018 年政府机构改革的机理逻辑与政府组织结构的变化，着重探讨如下几个问题：从政府层级管理体制来看，中国政府包括中央、省级、市级、县区、乡镇五级政府，不同行政层级间的政府职能具有内在传接性，有学者将中国政府间关系概括为“职责同构”，即纵向的、不同层级的政府在职能、职责和机构设置上高度统一。那么，经过2018 年机构改革后，政府组织机构规模发生了怎样的变化？中国政府机构设置呈现什么样的特点？是否保持机构“同构性”？不同职能性质和类别隶属的机构在规模变化上又有什么相同与不同之处？其各自变迁的程度如何？更重要的是为什么会发生这样的变迁？中国政府机构改革的内在逻辑是什么？

二、研究设计

政府机构改革是对政府组织结构体系的再调整。立足政府职能变化，从中央与地方关系出发，以2018 年国务院和省级政府机构改革作为研究对象，政府组织结构的构成要素及特点作为研究起点，政府机构规模、机构职责变化与调整设置作为研究内容，分析政府机构改革的发生逻辑以及央、地之间的互动性，总结提炼政府组织结构的特点，提炼机构改革的内在机理逻辑。

（一）研究对象

以2018 年国务院、22 个省政府、5 个自治区政府以及4 个直辖市政府机构改革作为比较分析对象。选取国务院和省级政府机构改革作为分析对象，主要基于两点考虑：一是国务院和省部级政府在机构改革中的角色和作用。从机构的级别来看，国务院是我国最高行政机关，以下依次为部级（省、自治区、直辖市）、副部级（副省、直属局）、司局级（地、厅）、副司局级（副厅）、处级（县）、科级（乡）。从不同层级政府在机构改革中所处的角色和作用来看，国务院作为中国最高行政机构，统领全国地方政府行政工作，在全国地方政府机构改革中具有统一领导地位，发挥着决策部署与执行监督作用；而省级政府一方面要提出本级机构改革方案，另一方面又要制定省域内所辖市县区机构改革的总体意见，作为指导下级政府机构改革的纲领性文件，很显然，省级政府是省域内地方政府机构改革的设计者。在中央、省、地（市）、县、乡（镇）的体制中，省级政府既不属于过于宏观的层面，又不属于过于微观的层面，又是典型的地方政府，处于中央与地方关系的核心位置，通过国务院机构与省级政府机构改革情况能够透析出中国政府组织结构的全貌；二是基于机构改革数据资料的可获性。从2018年党政机构改革方案和深化党政机构改革的决定要求来看，省级、自治区以及直辖市政府已于2018 年12 月底完成机构改革，且绝大多数通过官方媒体公布了具体的机构改革方案，数据文本的可获性较强，而地市级、县级政府机构改革，各地进展以及信息公开程度差异较大，相关数据和资料的可获性相对较弱，资料收集时间成本相对较高。

（二）分析维度

从政府机构规模变化、改革强度、党政机构融合以及机构改革的幅度等方面分析国务院和省级政府机构改革的特征，提炼机构改革的逻辑变奏。

1.机构规模。一是政府机构总体规模的变化比较。根据1997 年国务院出台的《国务院行政机构设置和编制管理条例》和《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》，政府机构一般由办公厅、组成部门、直属机构、办事机构、部门管理机构以及议事协调机构等构成。不同的政府行政机构则由履行不同职责的内设机构组成。机构属性体现了其在政府机构序列中的机构规格和角色位置。组成部门一般是依法分别履行政府基本的行政管理职能。直属机构主管政府的某项专门业务，具有独立的行政管理职能；办事机构主要协助行政首长办理专门事项，不具有独立的行政管理职能；组成部门管理的部门行政机构由组成部门管理，主管特定业务，行使行政管理职能；议事协调机构承担跨政府行政机构的重要业务工作的组织协调任务。由于议事协调机构属于临时机构，不属于常设组织机构，因此，笔者将政府办公厅、组成部门、直属机构、办事机构和部门管理机构的总数作为衡量政府机构总体规模的标准。二是从机构权责属性角度分析政府组成部门、直属部门、直属特设机构、部门管理机构、办事机构的数量规模变化情况；三是从政府机构职能性质角度分析经济发展、市场监管、社会管理、公共服务、生态保护和内部管理等政府机构数量规模以及职责变化调整情况。

2.改革强度。政府职能的保留、取消、分解与重组是政府机构改革的核心，体现在机构变更或调整的技术逻辑就是机构的保留、取消、优化、新组建、重新组建、合署办公、合并设立等。取消、优化、新组建、重新组建、合署办公、合并设立等是机构改革过程中根据机构职能调整变化强弱程度所运用的不同改革方式。其中，“优化”主要是指对机构名称、隶属关系、机构规格等方面的调整，改革强度相对较弱；新组建指根据国家社会发展的需要新设立的全新的国家机构，主要分为两种情况：一是新增职能设立的机构，过去没有过的；二是在整合已有的多个职能机构基础上组建的新机构，由于其涉及调整部门和内容较多，改革难度最大，其改革强度也相对最大；重新组建就是原来的机构名称并没有变化，但因为有了其他机构的并入，成为新的更大的机构和具有更多职能职责的机构；合署办公是指两个具有不同编制、职责的党政机构由于工作对象、工作性质相近或密切相关而在同一地点和处所办公，两个机构的人员、资源可在上级统一指挥调度下视工作需要而灵活运用；合并设立是指，两个或两个以上的机构的职责进行重组、整合，组成了一个新的机构；合并设立为一个机构后，又有着“两块牌子”“保留牌子”“加挂牌子”的三种情况。

3.改革幅度。不同的机构改革调整方式反映了改革的横向广度和纵向深度。根据政府机构改革实际情况，为有效衡量机构改革涉及的幅度范围，用“优化、新组建和重新组建”的部门机构数占政府机构总数的比例大小来衡量机构改革调整的幅度范围。

（三）资料收集与整理

通过各省级政府官方网站及官方媒体等渠道，笔者收集整理了国务院、22 省、5 个自治区和4个直辖市2018年机构改革方案和政府机构设置情况，并对各省级政府所设置部门的属性类别、部门性质、部门加挂牌子情况、省委机构部门挂靠以及与国务院部门设置是否一致等情况进行了详细梳理和统计。其中，新疆、北京、青海未公布其具体机构改革方案内容，官方媒体仅公布报道了机构改革的进展，其机构设置情况均通过政府官方网站获取。此外，为进一步了解机构改革开展过程情况，笔者对宁夏等多个地方进行了实地调研访谈。

三、机构改革的特征分析：基于结果评估的视角

《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》明确提出：“精干设置各级政府部门及其内设机构，科学配置权力，减少机构数量，简化中间层次，推行扁平化管理，形成自上而下的高效率组织体系。”从结果评估的视角来看，2018 年机构改革后，在机构限额标准要求下，中国政府机构规模数量进一步缩减。数据统计显示，国务院机构规模由2017 年的62 个调整为56 个，与1993 年的74 个部门相比，共缩减了18 个；省级政府机构规模大小平均在42 个左右，比1993 年平均减少了4 个。通过梳理各省机构改革结果可以发现，在机构限额要求下，地方一般“顶额设置”部门机构，且在党政机构设置上“自主调配”的特征明显；政府机构调整的幅度范围广，改革的强度大，机构设置一方面在国家政令统一的职能上保持“上下贯通”与“左右对齐”，另一方面在统一领导下又呈现一定“自主性”，政府机构设置的“同构性”与“异质性”特征明显。

（一）省级政府机构规模的数量分布特点

2018 年机构改革后，我国31 个省级政府部门机构总规模达到1373 个，且绝大多数省级政府部门机构规模维持在42—43 个左右。数据统计显示，上海、河北等11 个省级政府机构规模数量达43 个，浙江、山东等12 个省级政府机构规模达42 个（如图1 所示）。进一步从省级政府机构规模的数量分布特征来看，31 个省级政府机构数的中位数和平均数均为42 个，从统计学意义来讲，设置42 个部门机构属于平均水平。从单个省级政府机构规模大小来看，重庆市共设置政府机构47 个，机构规模相对最大，海南省共设置政府机构37 个，比重庆少10 个，其机构规模在31个省份中相对最小。直辖市与省、自治区政府机构规模相比，直辖市政府机构规模明显高于其他省区。进一步从政府机构属性角度来看，省级政府一般设置24 个组成部门，11 个直属机构，6 个部门管理机构。数据统计显示，河北、江苏、安徽等14 个地方共设置24 个省级政府组成部门，进一步从省级政府组成部门机构规模的数量分布特征来看，31 个省级政府组成部门机构数量的中位数和平均数均为24。作为主管政府某项专门或特定业务的直属机构和部门管理机构规模大小差异相对较大，一般政府直属机构设置11—12 个左右，部门管理机构设置6—7 个左右。

（二）机构限额下“顶额设置”与“自主调配”相得益彰

在2018 年地方机构改革中，中央规定“省级党政机构不超过60 个”的机构限额要求。从机构改革后政府部门设置的数量规模来看，在中央规定的机构限额要求下，省级党政机构呈现“顶额配置”特点。数据统计显示，有20个省份党政机构数量达到60个，超过75%的省份“顶额”配置党政机构。省级党政机构数量的中位数和平均数均为60个，从统计学意义来讲，也进一步说明地方在机构限额要求下“顶额设置”机构的特点。从党政机构数量的区域分布来看，自治区党政机构数量普遍少于其他地区，直辖市党政机构数量最多，均超过了60个，其中北京市党政机构数多达65个。如图1所示，除内蒙古外，新疆、广西、宁夏和西藏等4个自治区党政机构数均少于60个。4个直辖市在机构数量设置上明显高于其他省级政府，这也体现出直辖市在机构改革中的特殊性。

进一步从党委和政府机构的数量分布来看，在规定机构限额内，各地党政机构的设置又呈现“自主调配”的特点。一方面是党政机构“顶额”设置的省份，在党委和政府机构的数量设定上具有自主调配的空间。数据统计显示，江苏省设置16 个党委机构，44 个政府机构；河北省、安徽省、江西省等则设置17 个党委机构，43 个政府机构；浙江省、山东省等则设置了18 个党委机构，42 个政府机构；福建省则设置了19 个党委机构，41 个政府机构。各地在党委和政府机构数量配额上自主适配，存在一定差异性。另一方面，党政机构未顶额设置的省份，党委和政府机构数量设置的差异性则更为明显。海南、宁夏和新疆一共设置55 个省级党政机构，但是党委和政府机构数量分布明显存在差异。海南省设置了18 个党委机构，37 个政府机构；宁夏则设置了16 个党委机构，39 个政府机构；与海南和宁夏相比，西藏党委机构数量偏少，共设置了14 个，政府机构则增设到了41 个（如图1 所示）。

（三）机构改革的“横向广度”和“纵向深度”齐头并进

2018 年机构改革后，国务院共设置了56 个政府部门，其中保留的部门有37 个，通过优化、重组或新组建等方式调整的部门有19 个，机构改革调整的部门数量占比超过30%。研究发现，与国务院机构改革相比，省级政府机构改革调整的部门范围更广，除河北省外，其余省级政府机构改革调整幅度均比国务院机构调整幅度大。从29 个省级政府设置部门情况来看，平均超过50%的政府部门属于优化、重组或新组建的机构，且山东省、重庆市、广东省等21 个省级政府机构改革调整的部门数量超过了其自身机构总数的50%。其中，山东省设置的42 个政府机构，只有15个部门保留未调整，超过64%的政府机构属于优化、重组或新组建的部门，在所有省级机构改革中，其机构改革调整的幅度范围最广（如图2 所示）。进一步从机构属性来看，省级政府的组成部门、直属机构和部门管理机构等部门均在不同程度上进行了优化调整与重组改革。数据统计显示，省级政府组成部门改革调整平均幅度达50%，直属机构改革调整平均幅度为57%，部门管理机构改革平均幅度为53%。而从机构职能来看，职能转变调整涉及经济发展、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境以及政府内部管理等政府对内和外部管理职能领域，尤其是在市场监管领域，整合优化市场监管职能，组建成立市场监督管理局。此外，更涉及党政机构职能融合发展，将职能相近职能部门合并重组，机构改革的“横向广度”特征明显。

进一步从机构改革的强度来看，与以往相比，2018 年政府机构改革的强度大。根据国家社会发展的需要，通过对政府职能进行分解、重组与新增等途径实现了职能优化与转变，逐渐形成了精而全的“大职能”部门政府组织体系。数据统计显示，2018 年，国务院机构改革调整的部门共有19 个，其中14 个属于新组建部门，3 个属于重组部门，2 个属于调整优化部门，新组建部门占机构调整数量的比例超过70%。从省级政府机构改革的情况来看，新组建部门平均有15 个，占比也超过70%。其中，天津新组建政府部门21 个，新组建数量最多，机构改革的调整强度相对最大（如图3 所示）。

（四）机构设置呈现“上下贯通”与“左右对齐”类聚性

《深化党和国家机构改革方案》明确提出：“深化地方机构改革，要着力完善维护党中央权威和集中统一领导的体制机制，省市县各级涉及党中央集中统一领导和国家法制统一、政令统一、市场统一的机构职能要基本对应。”研究发现，省级政府机构设置与国务院部门设置保持着“上下贯通”的一致性。地方机构的设置一般仿照国家机构。党和国家机构改革的示范效应，将直接促进地方机构设置的合理化，从而更有效地促进地方公共服务的提供。从机构设置同构性来看，省级政府部门与国务院部门设置的一致性程度达86%，也就是说省级政府平均有86%的部门机构设置与国务院保持一致，且有18个省级政府部门设置的一致性超过86%，其中陕西省和西藏自治区政府有90%的部门与国务院部门保持一致。进一步从横向政府间的机构设置情况来看，政府机构设置的一致性水平还要高，“左右对齐”特点更为明显。数据统计显示，省级政府之间部门设置的一致性平均水平为90%，也就是说省级政府之间平均有90%的部门机构设置保持同构性，福建、浙江等15个省级政府部门设置的一致性甚至超过了90%（如图4所示）。无论是从纵向组织体系还是横向政府间的机构设置来看，机构同构是当前中国政府机构改革的主旋律。

进一步从政府机构属性来看，政府部门的同构性主要体现在政府组成部门的设置上。政府组成部门作为履行政府基本行政管理职能的机构，涵盖了经济发展、市场监管、公共服务、社会管理、生态保护、危机处置等法制统一、政令统一、市场统一的机构职能。数据统计显示，省级政府设置的政府组成部门中有23 个部门与国务院组成部门机构保持一致，广东、海南、山西等10个省级政府设置的23 个政府组成部门完全对标国务院组成部门，一致性比例达到100%（如图5所示）。从具体的政府职能机构来看，在发展改革、教育、科学技术、工业与信息化、民族事务、公安、民政、司法、财政、人力资源与社会保障、自然环境、生态环境、住房与城乡建设、交通运输、水利、农业农村、商务、文化和旅游、卫生健康、退役军人事务管理、应急管理、审计等23 个职能组成部门的设置上，省级政府与国务院机构完全保持上下一致对口。

（五）自主设置机构的“空间限制”与“属性界别”明显

《深化党和国家机构改革方案》明确提出，“赋予省级及以下机构更多自主权”，地方可根据本地区经济社会发展实际，在规定限额内因地制宜设置机构和配置职能。中央赋予省级及以下机构更多自主权，其实质意涵是在保障法制统一、政令统一、市场统一的职能机构设置基础上，针对部分政府职能机构，可因地制宜划转调整职能，在机构性质、机构序列和机构规格等方面有别于中央与其他地方，或为有效突出某一领域职能的重要性，单独设置机构部门。研究发现，虽然中央赋予了省级及以下机构在机构改革过程中一定的自主权，但地方可独立自主设置机构的空间相对不大，自主设置的部门机构数量占比相对较少，绝大部分聚焦在直属机构和部门管理机构上，并通过部门合并设立，加挂牌子等方式实现机构职能的配置。数据统计显示，除了与国务院部门机构一一对应的部门外，地方在政府机构序列中可独立设置机构的数量较少，地方政府可因地制宜设置机构的空间主要体现在三个方面：

一是地域管理特色职能机构设置上。在机构限额要求下，部分地区在省域内特色职能机构设置上有一定自主空间。比如，浙江省为建设法治浙江，成立了浙江省综合行政执法办公室；为改善东北经济社会发展环境，辽宁省和黑龙江省成立了营商环境建设监督局；重庆市为统一管理中新（重庆）战略性互联互通示范项目，组建市中新示范项目管理局。

二是部分职能机构规格、序列、隶属关系等的设置。在部门职能机构设置上，地方政府根据当地政府管理现状，可自主设置机构的规格、序列以及隶属关系。比如，本轮机构改革最大的亮点是各地为应对大数据发展带来的机遇与挑战，新设立了大数据管理部门。研究发现，各省设立的大数据应用管理部门在机构规格、序列等方面存在一定差异。比如，浙江、福建、河南等省级政府将大数据管理局列为部门管理机构，而重庆市、山东省以及贵州省等则将大数据管理管理局列为政府直属机构，也有的省份成立了大数据中心，未列入政府机构序列。此外，在部分部门职能机构隶属关系的界定上，各地也存在明显差异。比如，在信访机构职能调整中，有的省份将信访局划转到党委机构管理，有的则将信访局列为省办公厅直管的部门管理机构；又比如，国务院成立了国务院扶贫工作领导小组，作为议事协调机构统筹领导全国扶贫工作，各地为突出对扶贫工作的重视，均相应地成立了扶贫工作办公室。数据统计显示，有25 个省级政府在政府机构序列中单独设立了扶贫工作办公室（以下简称“扶贫办”），其中，河北省等24 个省份将扶贫办列为政府直属机构，江苏省则将扶贫办列为农业农村厅管理的部门管理机构，但是也有的省份以加挂机构牌子方式设立扶贫办，比如，山东和广西在农业农村厅加挂扶贫办牌子，并没有在政府机构序列中设置独立的扶贫机构。

三是部分机构职能配置上的自主性。如前文所述，地方可自主设置机构的数量空间相对较小，为了最大限度地调整优化组织机构，在机构限额的要求下，结合地区管理实际，地方政府一般通过合并设立或合署办公的形式整合部门机构职能。数据统计显示，省级政府在部门设置上均采取加挂牌子方式设立机构，但数量存在一定差异性。云南省政府部门加挂了14 个机构牌子，加挂牌子的数量最多，河北、江苏、海南、内蒙古和西藏等仅加挂了4 个机构牌子，部门加挂牌子的数量相对最少（如图6 所示）。从加挂牌子数量的众数和平均数衡量，省级政府在政府部门设置上一般加挂了6—7 个机构牌子，主要集中在外国专家局、知识产权局、金融工作办公室、政府参事室、政府港澳事务办公室、文物局等机构。例如，为进一步加强知识产权保护，营造良好的创新创业环境，开拓新时代知识产权强国建设新局面，国务院重新组建了知识产权局，作为市场监督管理局的部门管理机构。而从地方政府机构改革情况来看，大部分地区并没有仿照国务院机构做法，而是以加挂牌子形式突出对知识产权的重视。数据统计显示，有17 个省级政府在市场监督管理局基础上以加挂牌子方式设立知识产权局。

地方可自主设置机构的属性界别明显，主要聚焦在直属机构和部门管理机构上。如上文所述，省级政府机构在机构设置上呈现“上线贯通”与“左右对齐”的一致性特征，且主要聚焦在政府组织部门设置上，换句话说，在政府组成部门设置上，地方政府基本没有可自主调配与设置机构的空间。从各省政府机构设置情况来看，地方可自主设置的机构主要集中在部门管理机构和直属机构。比如，新成立的大数据管理部门，大部分省级政府将其列为直属机构或政府部门管理机构。

四、机构改革的逻辑旋律

公共管理实践有技术、形式和价值的理性向度。政府机构改革作为行政体制改革的主要内容，其逻辑旋律也必须从机构改革的价值、技术与形式中探寻。从2018 年机构改革的情况来看，政府机构改革的着眼点已不再是精简机构、人员，而是打造高质量政府，在“中央带动，自上而下，协同优化”的改革路径下全面推进国家治理机构的优化改革。

“高质量、有效性政府”是中国政府机构改革的价值和方向。与以往机构改革不同，2018 年政府机构改革的着眼点不是精简机构、人员，而是打造高质量政府。中国政府机构改革已摒弃“大政府”“小政府”价值目标，转而努力打造“高质量、有效型政府”。高质量政府是依法全面有效履职的政府，依法全面有效履职的关键在于政府组织结构安排的科学性与合理性。从2018 年政府组织结构设置来看，政府组织结构由“大而全”“小而专”的精细化专业治理向“精而全、精而专”整体性治理的组织架构转变。

“中央带动，自上而下，协同优化”的机构改革路径。设计、计划和战略推行方面的差异对改革的最终结果影响甚大。在机构改革的方式上，中国政府机构改革依旧遵循“中央带动、自上而下”的变迁模式。改革采取自上而下，先中央政府后地方政府，分步实施的方式进行。地方政府机构改革的机理逻辑是对标中央改革示范，地方机构的设置一般仿照国家机构。从官方媒体和政府机构改革资料中可以看出，地方政府机构改革是在中央政府机构改革后进行。省级政府在借鉴中央政府机构改革的基础上，提出本级政府机构改革方案及市县区机构改革总体意见，然后报国务院审批，国务院审定印发后，地方再按照方案或意见进行机构改革。从2018 年机构改革情况来看，中央对地方政府机构改革不仅提出了具体的改革要求和标准，而且对地方政府机构改革的时限做了明确的规定。从当前政府机构改革流程来看，中央拥有改革的决策和执行监督权，地方拥有事务的执行和一定的自主权，在逻辑链条上表现为权力功能的分割。此外，与以往以政府系统为主的机构改革不同，2018 年机构改革以全面加强党的领导、实现党政军团系统性改革为主线，协同优化国家机构设置，着力实现机构改革的“联动—优化”，政府机构改革的着眼点在于推动实现国家治理结构体系与国家治理能力现代化。

政府组织结构的“同构”是机构改革的主旋律。在组织体系方面，2018 年机构改革不仅关注部门与部门之间职权和责任优化统合问题，而且在纵向上把中央与地方职责关系的重新调整纳入改革视野，强调合理界定各层级间职能配置、赋予了地方更多自主权。从央地关系角度出发，2018 年中国政府机构改革体现了中央统一领导与地方自主改革双重变奏的改革逻辑，从机构设置来看是政府职能机构的“同构”与“异构”。一方面，中央层面的改革是在充分汲取了地方前期部分改革经验基础上进行的顶层制度设计，然后又对地方政府改革进行统一指导；而地方机构改革在中央改革顶层设计基础上，结合地区经验自主进行机构改革，并受中央对其机构改革的约束，地方政府机构改革呈现职能机构“同构”与“异构”的双重改革逻辑（如图7所示）。但是，从政府组织结构的设置来看，在机构改革过程中地方虽然拥有了一定的自主权，但其可因地制宜自主设置机构的数量空间相对有限，机构设置总体呈现“上下贯通”与“左右对齐”的类聚性和同构性，政府机构同构是中国政府机构改革的主旋律，是政府条块管理体制下中央与地方政府职能有效传接的组织保障。

五、结论

与联邦制国家相比，中国各级政府职能结构具有相似性和内在传接性，这一特点直接决定各级政府在组织结构设置上要保持一定的“同构性”。在机构改革中，如何在保证步调统一的前提下给予地方更多自主权，避免政府机构设置出现上下一般粗等问题至关重要。行政改革必须突破行政权力在中央与地方之间上下移动和机构的简单撤并、编制的裁减的传统思路和做法。很显然，从机构改革的结果来看，如何在中央统一部署下给予地方政府更大的机构改革探索空间，形成各具特色的机构改革模式仍然任重道远。本文基于国务院与省级政府机构改革情况讨论了政府机构改革的逻辑旋律，力图呈现中国政府组织结构的变化调整与机构改革逻辑，但由于机构改革资料信息可获性不强等问题，并没有涉及国务院部门与省级政府部门内设机构的变化情况，以及从纵向时间跨度角度分析国务院与省级政府组织结构的变化情况。随着政府信息公开力度的不断加强，未来综合时间、空间和技术等维度全面分析论证中国政府机构改革的特征与逻辑将会是学界各位同仁努力的重要方向。

责任编辑：王智睿  一审：陈鑫  二审：王铮 

文章来源：《中共福建省委党校学报》，2019年第4期

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