冯煦明｜地方政府提供公共服务积极性为什么不高？
增强地方政府提供公共服务的积极性
作者：冯煦明，中国社科院财经院综合经济研究部副主任
随着人均收入水平的提升，我国经济的需求结构正在发生显著转型。需求结构转型凸显出了我国部分服务业领域存在明显供给短板。如何及时根据需求结构变化调整和优化供给结构、补齐服务业供给短板，是释放经济增长新动能和畅通国民经济循环的一个重要着力点，需要市场和政府分工协调，共同发挥作用。
一、需求结构转型凸显服务业供给短板
现阶段我国需求结构转型的一大突出特征是，服务品在居民消费篮子中占比上升较快。根据“恩格尔效应”，随着家庭收入水平的提高，食品消费在总消费中所占比例会下降，非食品类消费的占比会上升。
事实上，经济学家后来根据大量的微观实证研究又发现了所谓的“广义恩格尔效应”——当家庭收入水平超过一定门槛值之后，随着收入水平的继续提高，制造品消费在总消费中所占比例会下降，而服务品消费的占比会上升。
“广义恩格尔效应”反映在宏观层面，就是宏观经济需求结构由制造品向服务品的转移。这正是我国经济在现阶段所经历的：2013-2019年，全国城镇居民人均医疗保健、教育文化娱乐、居住三大类服务消费的增速远高于总消费增速。
六年间，医疗保健支出在总消费篮子中的占比提高了1.99个百分点，教育文化娱乐支出占比提高了1.10个百分点，居住支出占比提高了0.89个百分点，交通和通信支出占比提高了0.54个百分点；相应地，食品和衣着类消费支出则明显降低。农村居民的消费篮子结构大体上也呈现出类似变化。
在消费结构向服务品转型的情况下，我国经济在部分服务品供给方面仍存在明显短板，导致经济中出现了较为突出的供需结构失衡现象。
这一方面体现为部分传统制造业领域的供大于求，如钢铁、煤炭、纺织服装、家电家具、日用品制造等。
另一方面体现为部分服务业领域的供不应求，如医疗保健、幼儿托护教育、老年人陪护、普惠金融、家政服务、居住物业等。其中表现最为突出的是医疗、教育、居住物业、保障性住房等带有一定公共品属性的服务门类。
供需结构失衡，加之一般服务业生产率进步速度慢于制造业，造成的结果便是：服务品价格的总体上涨速度在2013年之后明显超过了一般物价上涨速度。
以国家统计局公布的城市物价统计数据为例，医疗保健和学杂幼托两项服务品价格在2013-2018年分别累计上涨了22.72%和15.34%，远高于同期城市一般物价10%以下的涨幅。
事实上，北上广深等一线城市以及部分二线城市的微观调查显示，医疗服务和幼教服务过去的价格上涨速度还要更快。医疗、教育、居住物业等具有公共品属性的服务供给不足和价格上涨，已经成为当前影响我国人民群众生活幸福感的主要负面因素之一。
图1 城镇居民消费结构转型（2013-2019年）
数据来源：国家统计局
图2 服务业价格相对于一般物价变动趋势
数据来源：国家统计局
二、造成部分服务业领域供给短板的原因分析
造成现阶段我国部分服务业领域供给存在短板的主要原因在于如下三方面：
第一，一些既有制度藩篱限制了各类要素资源向服务业短板领域流动。改革开放四十多年以来，我国在向制造业、房地产和基础设施领域配置要素资源方面已经形成了较为成熟的制度方案；但相较而言，对于如何高效地为服务业（尤其是公共服务业）发展配置要素资源，经验仍较为缺乏，模式仍有待探索。
例如，财政收入结构使得一些地方政府在规划审批建设用地指标时，倾向于多配置工商业用地、少配置住宅用地，从而导致房价上涨过快、职住分离、通勤时间长、居住成本被动抬高服务品价格等问题。
再如，尽管市场准入政策已经允许民营主体开设医院，但既有的职称评审评价机制客观上造成医护人员不愿意进入民营医院，进而导致广大患者对民营医院缺乏认可，而这又反过来限制了民营医院的发展以及社会上整体医疗资源的供给不足。
又如，在财政转移支付与户籍挂钩的情况下，农民工流向与财政转移支付资金流向不匹配，造成农民工流入地政府在发展基础教育方面缺乏激励。
还如，医疗、养老、子女入学、住房等领域社会保障制度存在地域分割和福利差异，统筹层次较低，增加了人口在城乡之间和地区之间流动的困难，从而间接导致一二线城市家政、保姆等服务业劳动者供给不足和价格较快攀升。
第二，部分地方政府在发展服务业和扩大公共服务供给方面激励不足。
一是在一些地方政府官员看来，发展服务业的成就感和政绩感低于实实在在的工厂、产业园、基础设施建设。客观上，在现有的公务员考核晋升体制下，扩大公共服务供给的政绩也难以得到有效观察和奖励。
二是通常而言，服务业单个项目规模较小，对于习惯通过“项目带动”模式谋发展的地方官员而言，发展服务业缺乏抓手。
三是服务业产业链条往往短，带动辐射能力偏弱，多数传统服务业对地方政府税收贡献较低；而扩大公共服务供给在短期内不仅难以产生税收贡献反而会增加政府开支，尽管其能够产生正外部性和促进经济社会长远发展。
第三，经济制度演化滞后于产业结构转型升级。服务业发展与制造业发展所需要的制度环境存在差别。由于一般服务业产品的“无形”、“异质”（难以标准化）、“规模不经济”等特性，导致服务业对制度环境的要求更为苛刻、服务经济的交易费用比工业经济要高。因而，在产业结构转型期，需要若干经济制度做出相应调整和改进，否则整体经济的交易费用可能系统性攀升，经济效率会系统性降低。
以金融制度为例：银行在我国金融体系中居于主导地位。在工业经济和房地产经济时代，大部分商业银行业务模式较为简单，当客户来申请贷款时，只需要“三问”：一问有没有土地房产可做抵押，二问有没有机器设备可做抵押，三问有没有原材料、产品库存做为抵押。换言之，这种金融服务模式高度依赖于抵押品，通过抵押品来进行被动的效率识别和风险控制。
而对于大部分服务业企业而言，一没有土地房产，二没有机器设备，三没有有形的原材料和产品库存，导致过去那种商业银行简单依赖于抵押品来配给资金的模式难以适用了。金融体系必须探索出更适合于服务业经营特征的新业务模式，实施更为主动的效率识别和风险控制，通过市场化定价机制配置资金。
再以质量监测保障制度为例：改革开放以来，我国在制造业产品领域通过引进和探索逐步形成了一套较为行之有效的质量监测保障体系（监管仍有待完善和加强）；但是客观而言，在服务业领域，质量监测保障制度还很缺乏。长期存在的医患矛盾问题、小区物业服务品质低下问题、课外辅导班压力问题、旅游景点和酒店住宿服务质量问题，以及近年来屡次发生的幼儿园安全事件、家政服务安全事件等，都凸显出因业制宜、完善服务业领域质量监测保障制度的紧迫性。
又以税收制度为例：2016年“营改增”全面推开标志着营业税退出历史舞台，增值税作为主体税种的地位再一步得到巩固。增值税是一种以商品在流转过程中产生的增加额为计税依据而征收的税种。从历史逻辑来看，增值税主要是工业经济时代的产物；从现实逻辑和理论逻辑来看，增值税进销抵扣、环环衔接的特征也与制造业纵向分工、产业链条清晰的特征较为契合。相对而言，服务业专业分工以横向为主，生产链条较为模糊，内部转移定价复杂，这些特征对增值税的适用性造成了一定挑战。短期来看，营改增有助于统一税制和化解重复征税问题，利大于弊；但从中长期来看，如何建立适应于产业结构转型方向的最优税制体系仍有待探索。
此外，统计核算体系的滞后，既造成现有统计核算结果难以充分反映服务业发展现实，也进一步弱化了部分地方政府发展服务业的激励。当前国际上通行的SNA国民经济统计核算体系是根据农业和工业经济为主要背景设计的，面对近年来ICT技术掀起的产业革命浪潮，表现出越来越严重的不足。以搜索引擎、电子邮箱、即时通讯、视频娱乐、电子导航等为代表的免费经济活动，以网络约车、网上直播、互助民宿等为代表的共享经济活动，以网络购物、在线租房、在线支付等为代表的交易成本降低型经济活动等等，要么未能被现有统计核算体系所覆盖，要么存在严重低估。
三、政策启示
综上所述，在需求结构向服务品转型的同时，我国在服务品供给（尤其是具有公共属性的服务品）方面仍存在明显短板。加快补齐服务业供给短板，既是实现经济结构再平衡的客观需要，也是释放经济增长新动能和畅通国民经济循环的有力抓手。
结合上文分析，补齐服务业供给短板可以在如下几方面重点发力：
一是破除不合理制度藩篱，引导各类要素资源优化配置。有序推动户籍制度改革，减轻劳动力流动成本。及时根据人口流动情况合理地调整财政转移支付资金去向和建设用地指标配额，实现“人财挂钩”、“人地挂钩”。逐步提高医疗、养老保险的统筹层次。加大人口流入城市医疗、教育、保障性住房等公共服务供给。完善各行业专业职称评审评价机制，提高人力资源培育和配置效率。
二是完善地方政府提供公共服务的激励机制。在官员考核评价体系中科学地引入能够反应居民对公共服务满意度的指标，增强正向激励。加快政府间纵向财权事权关系改革，明确各级政府的事权责任，推进财权与事权相匹配。
三是健全金融、质量监测保障、税收、统计等方面的制度设计，使其更加适应产业转型方向。提升金融体系的主动效率识别能力和风险控制能力。完善服务业质量监测和保障体系，提高服务品质。研究探索适应于新技术服务业发展特征的税制体系和统计核算体系。
（本文转载自「水木财经观察」微信公众号）
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