孟涛：地方法治理论的两种模式 ——基于省级行政区域的实证研究

作者

孟涛

中国人民大学法学院副教授

《人大法律评论》

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本文来源：《人大法律评论》2019年卷第1辑（总第29辑）。因字数限制，原文注释省略，如有需要请知网下载全文浏览。

   内容摘要   

地方法治理论有两种论证模式：横向层面和纵向层面。前者聚焦“地方”自身的特殊性，影响较大；后者强调“地方”相对于“中央”的自主性，种类较多。政治锦标赛理论和行政发包制理论，有力地支撑了地方法治理论。九个省份法治的调研分析表明：省级地方法治的差异不大，东部省份的法治未必领先于中西部省份，地方法治具有明显的“对上不对下”特征。横向层面的地方法治理论的事实依据和适用范围都有限，纵向层面的地方法治理论更为客观全面，两者应该互补。国家法治与地方法治的分工，取决于其治理事项的纵向发包程度和横向竞争程度。只有在发包和竞争程度都很高的经济领域和少数社会领域，地方法治才能完整存在。其他领域应该以国家法治为主。

   关键词   

地方法治  先行法治化  地方法治竞争

承包型法治  国家法治

一、

引论

近年来，地方法治成为我国法学界重要的理论创新话题，各种新术语、新理论层出不穷，例如“地方法治”“区域法治”“先行法治化”“地方法治竞争”“承包型法治”等等。上述这些新术语、新理论，至今在国际法治理论领域还没有出现过。这些新的理论主张如果能够成立，将是中国法学界对于国际法治理论的一个贡献。不仅如此，地方法治理论还有着鲜明的实践导向，它们或者要求“认真对待地方法治”，或者要求“区域率先发展与跨区域合作”，或者要求中央改变传统的“压力型体制”，等等。由此可见，地方法治的理论研究，并不是部分学者的“自娱自乐”，而是兼具理论与现实意义的。既然地方法治的研究很有价值，那么接下来的基础问题就是：“地方法治”能否成立？各种关于地方法治的理论主张，哪些更为可取？

第一个问题直接挑战了传统的“国家本位”法治理论，在地方法治观念刚刚萌芽之际就已出现。早在2004年，就有学者认为：行政区划化的“法治”，会割裂以国家为主体的法治单元，割裂法律体系的完整性和统一性，导致各种地方法治观念混杂丛生，形成法治的地方割据。这一质疑影响很大，随后激发了一系列捍卫地方法治的理论主张。直到最近，仍有学者努力“证成”地方法治。如今，在诸多学者的努力下，质疑地方法治存在的声音已经非常罕见，地方法治的独立性在相当程度上成为中国法学界的共识。第二个问题是地方法治理论当前面临的主要问题，各个理论之间的交锋较为激烈。“先行法治化”理论主张法治可以在东部发达地区率先实现，一些学者则认为中西部地区的法治发展未必落后于东部地区，例如“法治湖南”、“法治湖北”。“地方法治竞争”主张鼓励地方政府“为法治而竞争”，地方之间存在着显著的法治竞争，但也有研究认为地方法治竞争是不可能的。最新出现的“承包型法治”理论，尽管尚未见到公开发表的商榷论文，但在学术会议研讨时也出现了一些争议。

地方法治理论是针对中国法治实践而兴起的，其能否成立、何种理论更可取，应该接受实证的检验。目前这种检验还比较少见。如何设计这样一种检验，也是个不容忽视的难题。本论文将尝试回应这一难题，首先研究迄今为止地方法治的各种理论主张，然后设计一套测量地方法治的研究方案，开展实地调研评估，根据测量结果对“先行法治化”“地方法治竞争”“承包型法治”等等理论主张进行检验，评判其理论主张是否符合法治实践，最后在实证研究的基础上，结合学界之前的研究成果，对地方法治理论进行整体反思，重新界定国家法治与地方法治之间的分工。

二、

地方法治理论的两种模式

地方法治理论自诞生以来就出现了两种论证路径：横向层面和纵向层面。横向层面的地方法治理论，聚焦于“地方”自身的特殊性，注重“地方”与“地方”之间的差异；如果每一个地方的法治都不一样，那么地方法治将基于其独特的存在而成立。纵向层面的地方法治理论，从中央与地方的关系出发，强调“地方”相对于“中央”的自主性，通过这种自主性而论证其独立性。这两种路径，在理论上也穷尽了地方法治的论证可能性。以下分别阐述两种模式的地方法治理论。

（一）横向层面的地方法治理论

这一层面的理论文献最多、影响最大，目前有两个：“先行法治化”理论和“地方法治竞争”理论。先行法治化理论强调政府以外的经济社会因素的决定作用；地方法治竞争理论则强调地方政府自身的自主性和能动性。最早出现的是先行法治化理论。2006年，地方法治理论的最早倡导者之一陈柳裕教授等学者就认为，“法治是经济、政治、文化和社会发展到一定程度的产物”、法治的实现是一个渐进的过程，由于我国各个地方的经济、政治和文化存在着明显的差异，各地政府在地方立法、执法和司法等领域的能动性也存在着显著的不同，所以各个地方的法治是差异较大的，每个地方的法治都有着自己的特殊性，因而也具备了独立存在的可能。2009年，孙笑侠教授等学者在此基础上正式提出了“先行法治化”理论。这一理论同样主张经济和社会对于法治的决定性作用，认为经济发展的水平越高、民众的法治需求也越多，以江浙沪为代表的“东部地区的地方政府能与人民的要求良性互动，从而使得经济发展和制度的良性演变得以实现”，从而率先推进区域法治化。

“先行法治化”理论是由东部发达地区的学者提出的，出现之后就受到了一些西部地区学者的质疑。检验这一理论是否正确，最有效的方法就是测量发达地区的法治是否明显领先于不发达地区。这类实证检验，直到最近才出现，有两个：一是中国社会科学院法学研究所对于四川省21个设区的市（州）法治状况的评估报告，研究发现四川省内各市（州）的法治差异程度较大，法治状况最好的成都市达到83.99分（百分制），凉山、阿坝等四市（州）都在70分以下；另一个是中国政法大学法治政府研究院团队对100个城市法治政府建设的评估研究，研究发现中国各个城市的法治存在着显著的差异，东部发达城市的法治发展水平明显高于中西部地区城市，城市的法治差异与GDP等经济指标存在着明显的正相关性。至此，先行法治化理论似乎得到了验证。

不过，上述两项实证检验，虽然有着很高的学术水准和扎实的调研证据，但是并不能反映中国地方法治差异的全貌。首先，以行政区域为标准，我国的“地方”可以分为四级：省级、地级、县级和乡级，地方法治理论倡导者所谓的“地方”，是以省为单位的。上述两个研究的对象都是设区的市，主要是地级市，不能反映省级地方的法治状况。其次，就评估领域而言，四川的城市法治评估不涉及地方立法，全国法治政府的评估更是仅限于行政领域，而中国的法治领域是包括立法、行政、司法、社会、执政等等在内的，法治的整体状况未能得到反映。最后，在研究的方法层面，两者也各有可商榷之处。四川城市法治评估方法的主要问题，是各个指标的权重不一，研究者也没有给出相关的赋值理由。根据统计学原理，权重的配置通常采取均等分配的方式，除非有不得已的特殊理由。法治政府的评估选择了48个东部城市、32个中部城市、20个西部城市，中部和西部的城市样本数量较少，测量误差比较大。评估指标的设计也存在一些争议。总体而言，先行法治化理论还需要更为全面的实证检验。

最近这几年，在社会科学研究的启发下，法学界又提出了另一个横向层面的地方法治理论：地方法治竞争理论。该理论是受社会科学领域的地方政府竞争理论、特别是“政治锦标赛”（Political Tournament）理论的影响而出现的。地方政府竞争理论是经济学界解释中国经济发展的主流理论之一，包括“兄弟竞争”“财政联邦主义”“政治锦标赛”“登顶比赛”（Race to the top）等等几种类型，其中影响最大的是2004年北京大学周黎安教授提出的政治锦标赛理论，该理论如今已被经济学界、社会学界和政治学界广泛接受，是对中国经济奇迹最具影响力的理论之一。政治锦标赛理论认为，改革开放以来中国出现的主要正面现象和负面问题，例如经济高速增长、指标层层加码、地方保护主义、贫富差距加大、环境恶化等等，都可以用政治锦标赛这一个理论框架来解释。该理论的核心主张是：改革开放以来，地方官员的选拔晋升标准由过去的纯政治指标变成经济绩效指标，例如GDP增长、财政收入等等，地方官员的晋升依赖于更好的经济指标成就，这就在地方政府之间形成了一个强激励的竞争机制，地方主政者的首要任务就是调动本地方所有资源、“以经济建设为中心”全力发展经济，最终造就了中国的经济奇迹。

政治锦标赛的研究引起了法学界的关注和兴趣。马怀德教授认为：中国法律难以有效实施的根本原因在于缺少推行法治的动力，建设法治国家与发展经济一样需要政府方面的强大动力，应该借鉴经济锦标赛的模式，把法治建设纳入领导干部绩效考核体系，建立“法治GDP”。这些建议如今已经得到了部分实现，党的十八届三中全会提出“建立科学的法治建设指标体系和考核标准”，四中全会提出“把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容、纳入政绩考核指标体系”，四川等地也开展了具体的法治考核工作。还有学者研究表明，地方政府之间确实存在着“地方法治建设竞争”，例如为招商引资而开展的法治环境建设，地方政府主动优化治安、提高效率、保护产权、改进司法。最新的此类研究则进一步分析了地方法治竞争的动力和现状，研究了招商引资领域的地方法治竞争状况，认为竞争动力有四个：获得更多财政支配权的经济动力、获得更好政绩的政治动力、提高地方司法环境的司法动力、改善地域生态环境的环境动力。还有研究分析了中国的地方法治竞争为什么会出现，原因在于传统的压力型发展模式已经逐渐丧失比较优势，负效应明显，必须让位于以“规则型治理”为核心的法治竞争。上述研究，涉及地方法治竞争的背景、动力、现状等方面，内容丰富，有着理论和现实的双重支持，具有较强的说服力和解释力。

然而，“地方法治竞争”也受到强烈质疑。有研究通过实证分析证明：省级层面不存在着以GDP增长速度为考核指标的“晋升锦标赛”；当代中国官员的选拔任用体制也不是政治锦标赛体制，而是要求官员晋升需要经历多个不同职务的锻炼、需要严格的逐级提拔、需要在不同地区或不同系统之间交流。这一研究，对于“地方法治竞争”理论的倡导者而言，有着极大的“杀伤力”，至今还未见到相应的回应文章。还有学者认为，当前各地政府为响应中央制作的“法治时间表”，争先恐后地开展了“法治大跃进”运动，以至于法治建设沦为“口号法治”“运动式法治”，很有可能对中国法治建设造成不可估量的现实伤害。此外，“地方法治竞争”理论的倡导者自己也认为，地方法治竞争“也有走向法治反面的可能”，例如一些地方可能会开展无序竞争，当前中国的体制仍然是压力型体制、不支持地方法治竞争的良性运转。总之，从上述研究来看，地方法治竞争理论面临着各种现实因素、思想因素和制度因素的约束乃至否决，其适用范围需要进一步厘清。

（二）纵向层面的地方法治理论

这类理论从中央与地方的关系入手，理论种类比横向层面的地方法治理论丰富，但总体影响力不及后者。迄今，该类理论已有五种：“放权论”“试错论”“封建论”“治权论”和“承包论”。最早出现的是“放权论”。“地方法治”概念的最早提出者之一李燕霞认为，中央对地方下放了立法权，以解决地方自己的特殊问题，地方法治因此而出现。这种通过地方立法权来论证地方法治的做法，此后受到了其他学者的支持。地方法治理论的最早倡导者陈柳裕教授等学者则认为：中央下放给地方的权力更多，包括立法权、行政权和司法权，这些构成了“地方法治”正当性的实践基础。这种观点，如今是“放权论”的通说。黄文艺教授提出了“放权论”的理论依据——“地方中心主义法治观”，主张地方才是国家法治建设的主战场，地方法治在国家法治格局中处于中心地位，地方是规则制度的主要创新者、宪法法律的主要实施者、矛盾纠纷的主要解决者、公平正义的主要输送者。总之，“放权论”可以说是纵向层面的地方法治理论的核心观点，但这类观点也有局限性：既解释不了中央“放权”的动力，也解释不了拥有权力的地方为什么要开展法治建设。

“试错论”可以很好地弥补“放权论”的局限。试错论认为，中国的法治建设与发展秉持国家试错策略，也就是国家在发展过程中采取先试点探索、后逐步跟进、再逐渐向全国推广的策略，“试错可以针对国家主权范围内的一切事项，可以在某一区域范围内进行”。中国之所以推行这一策略，是因为中国的法治建设事业前所未有。通过试错，国家可以把法治建设的风险控制在一定地域内，成熟之后再向其他地方推广。中国“宜粗不宜细”的立法原则，就是这一法治建设策略的典型表现。十八届三中全会以来，虽然中国的法治建设采取了“顶层设计”的方式，但是仍然强调“加强顶层设计和摸着石头过河相结合。整体推进和重点突破相促进”。最近我国的自由贸易区法治试验、国家监察体制改革，也都采取了地方试错的方式。根据“试错论”的观点，中央的放权是为了改革试验，地方开展法治建设既来自于中央的压力、也来自于地方自身的改革动力。不过，有学者认为“试错论”也有局限性：它限定了地方法治的时空范围，将地方法治视为国家法治不成熟时的权宜之计以及少数省份的特殊实践。另外，“试错论”也解释不了为什么地方会有主动改革的动力。

“封建论”回应的是一个“发生学”问题：为何在当代中国会出现“地方法治”的概念？这一理论的两位倡导者认为：“地方法治”在当代中国的提出绝非偶然，是中国作为世界上唯一的单一制大国在建设现代民族国家进程中所遭遇“现代困境”后，复兴传统政治智慧的一种体现，亦为中国传统“封建”政治思路的现代表达。具体而言，中国从西周初年开始实施封建制度，各诸侯国分土而治；春秋战国时期，“郡县制”开始出现，强调中央集权、统一性和均质性；秦国一统天下后，郡县制推广全国，封建制名义上走向式微，但实践中则是“寓封建之意于郡县之中”。十九世纪末，中国开始建设“现代民族国家”，国家权力不断向地方渗透，在二十世纪六、七十年代臻至顶峰；改革之后，封建的政治思路再度展现，地方法治也出现了三个层次：特别行政区“高度自治”下的地方法治、民族自治地方“区域自治”下的地方法治、传统正式行政区域的地方法治。这一研究论证了“地方法治”概念和命题的历史渊源，使得“地方法治”有了厚重的传统基础。

与“封建论”的历史视角相反，“治权论”从现代理论的角度予以论证。“治权论”认为，反对地方法治的最有力观点，当属主权法治理论，这种观点认为法律是主权者的命令，没有主权就没有法治，法治以主权为基础。治权论者倪斐教授认为，法治是一种国家治理方式，与主权并非绝对的一一对应关系，主权国家不一定都实行法治，实行法治的地方也不一定都是主权国家，例如我国的特别行政区。随后，倪斐提出，在法治国家，主权通过法律转化为治权发挥作用，治权是国家通过国家机关统治、治理和管理国家和社会公共事务的权力的统称，主权与治权可以分离，治权具有自主性。中国的宪法、法律和有关规范性文件明确规定了地方治权在事权范围、权力行使和责任承担等方面的自主性，地方治权自主理论根源于纵向分权理论、功能解释论和回应型法治理论，可以回应当前一些理论和实践难题，例如地方法治的主体层级、评判“先行先试”、界定国家法治与地方法治的关系。这一论证思路看起来比较新颖，但是实质内容与“放权论”相差无几：“治权”实际上就是立法权、行政权和司法权的统称。

最近，同样是在北京大学周黎安教授的影响下，有学者提出了“承包型法治”理论。这一次对周黎安教授学术成果的借鉴，不是政治锦标赛理论，而是“行政发包制”理论。该理论最早出现于2008年，经过周黎安教授和其他学者的深入打磨，如今已经成为一个颇具影响力的理论。行政发包制是指上下级政府之间的发包关系，既有别于韦伯意义上的科层制，也有别于纯粹的外包制，而是居于两者之间的一种混合形态，与后两者存在三个维度上的系统差异：在行政权分配上，上级政府（发包方）拥有正式权威（如人事权、监察权、审批权等等）和剩余控制权（如不受约束的否决权和干预权），下级政府（承包方）拥有具体的执行权和决策权；在经济激励（即财政预算和人员激励）方面，上下级政府是财政或预算分成关系，下级政府的支出能力高度依赖其筹集财政收入或收费的能力；在内部控制方面，与强调程序和规则的科层制相比，行政发包制的内部控制是一种结果导向的、人格化的责任分担。作为一种治理方式，行政发包制很早就出现在古代中国了，如今依然有着强大的生命力，可以解释中国政府一系列看似独立甚至带有悖论性质的深层体制现象，例如压力型体制、职责同构等等。

“承包型法治”基于行政发包制理论而出现。该理论的倡导者丁轶教授把法治区分为三种：代理型法治、自治型法治和承包型法治，分别对应单一制、联邦制和行政发包制国家。在行政发包制的背景下，地方政府有着充分的主动性和积极性来建设法治，具有法治建设强激励的特点；中央作为发包方，拥有最高权威和剩余控制权，可以通过设定指标、监督检查等方式对地方法治强力控制，但是，由于地方政府拥有大量的自由裁量权和信息优势，中央很难控制地方政府实现指标的过程和手段，结果出现了一种“弱控制”局面；当地方法治和国家法治发生冲突时，“组织连带”机制将法治冲突“条条化解决”，“责任连带”机制将法治冲突“块块化解决”，此外还包括大量的非正式解决方式，诸如上下级政府间的非正式沟通、协商、讨价还价、利益交换、默认不成文做法等等。承包型法治具有两面性，容易导致政绩驱动型法治和权利选择性保护、法治试验的创新性和投机性、指标控制与指标应对、柔性运作与法制化解决之间的一系列二元张力，这些使得承包型法治的未来具有不确定性，取决于行政发包制的变化。与此前的纵向层面地方法治理论相比，承包型法治理论有着较为深厚的社会科学理论基础，体系完整、逻辑严密，但该理论完全是理论推演的结果，缺乏事实的佐证。

综上所述，经过十多年的发展，我国法学界发展出了两个层面的地方法治理论，完整地覆盖了地方法治理论的各个维度。在横向层面，先行法治化理论强调政府以外的因素，地方法治竞争理论强调政府自身的因素，两者影响都很大；在纵向层面，放权论指出了地方法治的核心内容，试错论指出了地方法治的压力机制，封建论指出了地方法治的历史传统，治权论尝试用现代理论全面论证地方法治，承包论兼及地方法治的内容、特征、历史、现状、未来等等方面，堪称这一层面的地方法治理论的集大成者，具备与先行法治化理论、地方法治竞争理论相抗衡的潜力。我国法学界已经出现了各种地方法治理论争鸣的局面。接下来，我们将通过实证研究，来检验哪一类地方法治理论更符合现实。

三、

地方法治实证检验的方案与结果

我们的实证检验，采取的是“测量法治”的方法。在法学与社会科学的共同努力下，法治测量的方法论已经成熟了。测量的主要步骤可归纳如下：第一，根据法治概念的内涵，进行操作化（Operationalization）界定，建立一套明确具体、可以观测的指标（Indicator）体系，使法治的内涵在客观世界中得以具体体现；第二，选择合适的评估主体，通过调查、观察等等方法收集资料，为量化奠定基础；第三，确定量化的规则和方法，结合收集到的材料，对各个指标进行量化，根据相关的算法计算出分值；第四，进行信度（Reliability）和效度（Validity）分析，评判本次调查是否符合统计的标准要求。本项研究就是基于这个步骤展开的。

（一）地方法治的指标体系

我国法学界已经发表了不少关于“地方法治”的论著，但迄今为止还没有对“地方法治”的概念内涵达成明确共识。这一概念甚至可能永远也达不成，就如同“法治”没有一个全球性的普适概念。如何寻找一套可以统一衡量各个地方的法治指标体系，是本研究的首要难题。不过，2014年党的十八届四中全会决议《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）解决了这个问题。该《决定》为中国的法治建设规定了统一的标准和详细的措施，为地方法治建设提供了明确的指引。各个地方也在《决定》的基础上，相继推出了“全面推进依法治省（市、区）”之类的意见，并予以实施。这些意见的内容大同小异。我们可以根据《决定》，设计出衡量各个地方法治的指标体系。

我们的指标设计，遵循如下思路：第一，《决定》规定了六个法治领域：立法、行政、司法、社会、队伍和执政，“地方法治”也包括这六个方面的内容。但是，《决定》的不少内容属于中央层面的措施要求，例如完善立法体制、司法职权配置、依法治军从严治军等等。这些不在我们的选择范围之内。第二，一个指数（Index），其内部各个指标应当具备三种性质：互斥性（Mutually Exclusive）、穷尽性（Exhaustive）和单项性（Unidimensionality）。互斥性是指内部各个指标相互排斥，没有涵括或交叉关系；穷尽性是指：指标能够涵盖被测量对象的每一个基本属性；单项性是指：所有指标都应该搭配恰当，指向同一个事物。我们基于这一原理，来设计地方法治的指标体系。第三，有些法治指标对应的实体性内容过于广泛，例如“依法决策”“执法严明”“行政公开”“社会治理法治化”等等指标。我们选择一些重要或常见的事项，例如城管执法、财政收支透明度、环境污染治理等等，来反映这些指标的实际状况。个别指标不直接对应客观现象，例如“科学立法”，我们通过一些相关现象予以反映，例如“专家参与立法”，因为专家参与能够在更大程度上保障立法的科学性。

下表（表1）是我们设计的指标体系，一级指标是“地方法治”：

表1

（二）评估主体与量化规则

评估主体有两类：专业人士和社会公众。中国社会科学院和中国政法大学的法治评估，都是由法学专家开展的。专家评估的优点是定性准确，但限于人手、时间和精力，评估的对象往往有限。评估建立在了解事实的基础上，而专家对于一个陌生地方的了解往往很有限。我们这次评估的领域非常广泛，仅仅依赖我们专家团队，在有限时间内无法完成这一任务，必须要借助被调查省份的专业人士和社会公众。这里的“专业人士”，并不仅仅指法学专家，而是根据评估内容择取了六类人士：参与立法工作的人大代表、行政机关工作人员、警察、法官、检察官、律师和法学教研人员。这些专业人士由我们研究团队前往当地寻找，采用一对一的方式进行调研和访谈，期间获得了当地相关单位的大力协助和配合。社会公众调查则委托专门的社会调查公司，采用面对面入户访问的方式进行。我们针对不同的评估主体，分别制定了不同的调查问卷，使其能够在知情的范围内回答。调查的问题以客观事实问题为主，例如是否存在某种现象行为，少数属于主观评价问题，例如普法效果的评价。

评估的实施需要大量的人力和财力支持，否则就因缺少足够的样本数据而丧失准确性——这也是跨地区的法治评估在国内难以开展的重要原因。我们研究团队在相关组织和课题的支持下，筹集了大约50万资金，才得以展开这项调研。评估的时间是2017年。根据统计学的要求，特定专业主体每个省至少需要50个有效样本，社会公众的最低有效样本量为每个省400个。在调查样本成本、预算资金等等的约束下，我们最多只能选择9个省（自治区、直辖市）。由于这一因素，本次调查遵循多阶段随机抽样的原则，按照经济发展水平的高、中、低抽取了9个省份，分别是东部地区的广东省、河北省和江苏省，中部地区的河南省、吉林省和江西省，西部地区的陕西省、四川省和云南省。每个省的社会调查，分别抽取3个代表高、中、低经济发展水平的城市，每个城市再抽取一定数量的城市、城镇和村级单位（居委会或村委会）居民。社会公众全部是合格的受访者（年龄18周岁及以上，在当地居住时间超过6个月），各个年龄段的人口皆有适当的比例。最终，此次调查共回收3754个成功访问的样本，剔除108个不合格样本，最终有效样本数为3646个，其中，城市样本1467份、城镇样本1087份、农村样本1092份，男性1799份、女性1847份。专业人士问卷一共回收485份，每个省的有效问卷数量都在50份以上。

调查问卷的每个问题，都有五个选项，分别对应好、较好、中间、较差、差五个等级，每个等级对应的分值分别是5、4、3、2、1分。5分是最好的状况，3分说明该指标反映的状况符合法治最低要求，3分以下说明该指标现象未达到法治的最低标准。调查问卷回收以后，我们根据各个指标权重均等、评估主体权重均等的原则，算出了各个指标的分值。调查结束之后，我们邀请统计人士进行信度与效度评估。信度是采用同样的方法对同一对象重复测量时所得结果的一致性程度，效度是测量在多大程度上反映了被测事物的真实含义。经检验，本次调查的信度和效度都满足统计学要求。

（三）地方法治的测量结果

在第一个指标“地方立法”中，九个省三级指标的得分如下（表2）：

表2

调查发现：地方法规和地方规章，总体上能够符合宪法和法律，但是有少数省份未能做到；各个省的科学立法工作做的最好，民主立法普遍不足。不过，在科学立法工作中，各个省普遍能够邀请法学专家参与立法，但是专家对立法结果的最终影响程度，却普遍低于参与程度。“民主立法”的三项指标：公众了解法律草案、公众表达取得畅通、公众意见得到反馈，九个省的得分全部在3分以下。由此可见，“民主立法”是一个普遍性短板，应该在未来的地方立法工作中大力弥补。总体来看，各个省的立法状况差异较大。

在第二个指标“地方行政”中，九个省三级指标的得分如下（表3）：

表3

各个省地方行政的差异比较大，调查结果普遍比地方立法低，仅有两个东部省份勉强达到法治的最低要求，另一个东部省份的得分却是最低。不过，九个省份也面临着共同问题：权责法定和行政公开。在各个四级指标得分中，有三个指标的九省得分全部在3分以下：“政府积极履行职权”“环境污染投诉”和“财政收支透明度”，九省均值分别是2.59、2.61和2.26。这反映出九省政府普遍面临政府不作为、环境污染治理不力和财政收支不透明的问题，其中尤以财政收支不透明最为严重。

第三个“地方司法”指标，九省三级指标得分如下（表4）：

表4

司法指标的结果略好于行政，九省全部达到法治的最低标准，这反映了2012年以来司法改革取得了显著效果。从得分来看，各个省司法状况的普遍规律性更为明显，与法治政府各个领域参差不齐的状况形成了明显对比，这大概是因为中央政法机构的强有力指导和协调所致。在最近几年的司法改革中，司法权的独立运行效果最好，而司法效率和司法便民全部不达标——这两个指标都是由社会公众评估的，反映了社会公众对于高效便民的强烈诉求，这可能是未来司法改革的着力点。从四级指标来看，得分最低的是“执行效率”。最近五年来，部分法院宣布已经在一定程度上破解了“执行难”问题，但是距离社会公众的要求仍有很大的改进空间。

在“地方法治社会”指标中，九省三级指标得分如下（表5）：

表5

各个地方的法治社会同样是参差不齐，西部省份陕西和东部省份江苏甚至没达到合格标准。从四级指标的得分来看，九省面临的普遍状况是：社会治理效果不好。我们评估的社会治理包括六个方面：环境污染、征地建设、道路交通、社会治安、食品安全、市场秩序，其中，九省的社会治安得分全部在3分以上，环境污染、征地建设和食品安全都在3分以下。普法宣传教育是法治社会建设效果最好的，这大概得益于我国自1986年以来持续开展的普法运动。

在“地方法治工作队伍”指标中，九省三级指标得分如下（表6）：

表6

法治工作队伍的整体得分有着较强的普遍规律性。从四级指标得分来看，法官的规律性尤其明显：各个省的法官数量都不充足，但是专业水平和职业道德在四类法律职业群体中最高。检察官群体的共同规律性有所下降：各个省的检察官数量充足状况不一致，不过专业水平和职业道德也都很高。警察队伍是最为参差不齐的，各个省的警察数量、专业水平和职业道德都不一样，反映了各个省警察管理状况差别较大。在律师方面，各个省的主要区别在于律师数量，专业水平和职业道德差别不大。广东省律师数量最为充足，这符合客观实际：2016年和2017年，广东省的执业律师数量均为全国第一，分别是32380人和37478人，占全国律师总量的十分之一以上。全国第一人口大省河南省的律师数量最不充足，甚至不能满足公众的基本需求。不过，总的来看，法治服务队伍的整体状况要好于专门队伍。

在“地方党委依法执政”指标中，九省三级指标的得分如下（表7）：

表7

依法执政的得分，在法治体系中最高，而且有着共同的规律性。就党内法规而言，我国当前的省级党内法规，大多是对中央党内法规的贯彻落实，依据本地实际情况的创新性法规较少。所以，本研究考察的是党内法规在地方的实施效果，结果显示：党委监督和纪委监督发挥了至关重要的执行保障作用，两者的均值分别是3.47和3.88。这反映了十八大以来党中央发起的“全面从严治党”取得了明显的成效。不过，党委监督和纪委监督的保障重点是党纪执行，其他党内法规的执行效果还不够理想：有3个省份的党内法规总体执行效果在3分以下。以后应该加强党纪以外的党内法规执行。在党员干部遵纪守法指标中，三类群体——党组织领导、党组织工作人员和普通党员——的得分是从低到高，均值分别是3.21、3.29和3.43。这一调查再次表明：领导干部这个群体，仍然是最需要提高遵纪守法程度的“关键少数”。

下图（图1）反映了九省各个法治领域的变化状况：

下面两个图（图2，图3）反映了九省的法治总体得分和各个法治领域的情况：

四、

地方法治理论的检验与反思

上述研究结果反映了九个省的地方法治全貌，我们可以据此对当前的地方法治理论进行验证和反思。

（一）横向层面的地方法治理论的检验

从上述研究来看，先行法治化理论的主张首先应受质疑。该理论认为发达地区的法治发展领先其他地区。但是，本研究结果显示：河北，这个人均GDP和居民人均收入在东部省份倒数第一的沿海省份，在九个省份中得分最高，其次是中国经济最发达省份广东，而中国经济第二大省江苏的得分却最低。有学者或许会认为，基于社会调查的评估结果，不能精确反映地方的真实情况，因为评估分值是期望值减去实际值的结果，江苏的得分最低，或许是江苏人民的期望值太高，而非江苏法治的实际值较低。这一观点是不成立的，首先它不能解释，为什么中国经济最发达地区广东的法治水平也相对较高——考虑到统计误差影响，广东事实上与河北处于共同的法治水平。其次，法治的“实际值”不存在，因为法治本身就是蕴含着价值判断的现象，实证研究本身也无法实现绝对的客观性，并且，迄今也没有研究证实不同地区人民的法治期望值差异较大。总之，本研究表明：东部发达省份的整体法治水平，未必都高于中西部省份；法治状况与人均GDP、人均收入等等经济指标，不存在明显的相关性。

其次，地方法治竞争，在省级层面是存在的，但是主要体现在经济领域，例如营商环境建设。河北的法治建设之所以走在前列，原因在于近两年河北省委省政府大力加强法治建设，通过提升法治环境来增强河北的竞争力，广东、浙江等省也在努力提高法治竞争力。然而，各省法治的发展，主要是为了经济的发展。法治是提升中国经济发展品质的关键因素。当前中国的地方竞争体制，仍然是一种经济主导的锦标赛体制，经济发展直接影响着地方的财税收入、居民就业等现实利益，经济指标对于地方官员的考核评价影响最大。实践中，各省的考核指标体系都有法治建设的内容，但是比重很少，往往只限于社会治安综合治理、普法宣传教育等等容易量化的指标，对地方主政官员的激励程度远远不及经济指标。河北等省开展的建设“法治化营商环境”工作，主要内容是投资环境建设，而不是社会环境、生态环境等等的建设。我们对九省的调研，没有发现地方主政官员因为法治建设成就卓越而得到晋升的。所以，地方法治竞争是一种有限的竞争，地方法治建设的能动性也是有限的。

横向层面的地方法治理论的核心立论依据，是各个地方的法治存在明显的差异。本研究也发现各个省份的法治水平绝对存在着差异，但是，这种差异并不大，我们采取方差分析（Analysis of Variance）的检验方法表明：各省的调查数据结果在统计学上未体现出明显差异；所以，九个省份的法治处于共同的水平线上。看来，虽然各个省份经济社会发展差异较大，但是作为“上层建筑”的法治，却是相对一致的。并且，我们的上述研究还发现：九个省的法治都遵循着共同的规律，同构性大于差异性。九个省的整体法治水平都已达到法治的最低要求，但是距离“较好”还有较大的提升空间。总之，本研究发现，横向层面的地方法治理论的事实依据比较有限，这在一定程度上削弱了该理论的解释力和适用范围。

（二）纵向层面的地方法治理论的检验

这一层面的地方法治理论的核心，是中央对于地方的放权。这一核心有着众所周知的法律依据和事实依据。本研究指标体系的设计，就反映了中央立法权力、行政权力、司法权力和其他权力的下放。最近，党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》提出：“赋予省级及以下机构更多自主权。增强地方治理能力，把直接面向基层、量大面广、由地方实施更为便捷有效的经济社会管理事项下放给地方”，进一步深化了中央的放权。与横向层面的地方法治理论的核心依据相比，纵向层面的地方法治理论的核心依据更为牢固。

纵向层面的地方法治理论另一个显著特点是：地方法治“对上不对下”。地方政府相对自主的权力来自中央政府的授予，接受中央政府以目标责任制或指标等等方式的控制，社会本身则对地方政府缺乏有效的控制，甚至缺乏有效的沟通渠道；地方从事法治建设，主要是为了完成中央布置的任务目标，建设结果“对上负责”而非对社会负责。我们的研究发现：地方服从中央的指标效果，例如宪法监督、普法宣传教育、纪委监督等等，往往要好于地方服务社会的指标效果，例如民主立法、社会治理、司法便民等等。九个省份面临着共同的法治短板：民主立法、政府不作为、行政公开、司法效率、司法便民、社会治理。这六大短板，都发生在地方公权力机构与社会公众直接交往的领域。在具体的法治领域方面，各个省立法、行政和法治社会的差异最大，司法、法治队伍和依法执政的差异相对较小，这倒不是因为中央不重视前三者——事实上法治政府建设是中央最重视的领域之一——而是因为前三者与社会领域的关联既广又深，中央下放的“事权”主要作用于这些领域，结果导致中央无力全面掌控地方对于社会的管理；在司法、法治队伍和依法执政领域，中央可以通过司法改革、法律职业资格考试、纪检监察等等方式予以直接有力掌控，所以各省差异相对比较小。这些都直接证实了纵向层面的地方法治“对上不对下”的特征。

总之，我们的研究认为，纵向层面的地方法治理论，比横向层面的地方法治理论更为符合事实，更能揭示中国地方法治的特点和规律。“放权论”“试错论”“封建论”都是成立的，但内容不及“治权论”和“承包论”全面。不过，后两者也不完全准确。“治权论”本质上是“放权论”的扩大，与“放权论”相比甚至问题更大：“治权”是一个学术上欠规范的概念；主权和治权不具有对应关系，“主权—治权”的分析框架存在很大的逻辑问题。由于“治权”的内涵模糊不清，几乎无法用实证研究进行证伪，因而不是一种科学意义上的理论。相比之下，“承包论”所立足的行政发包制理论更为成熟科学，具有充足的经验基础，是当前最具解释力、适用范围更广的地方法治理论。

但是，我们通过调研发现，完全基于理论推演的承包型法治理论，有些论断不符合事实，值得商榷。首先，地方政府的法治建设激励在不同领域表现不同，在经济领域激励较强，在社会领域和生态环境领域则较弱，这也是地方政府的社会治理比较薄弱的主要原因。其次，近年来，中央对地方的控制逐渐加强，最明显的表现就是纪检监察体制的改革，大大加强了中央对地方政府的控制，确保了中央的令行禁止。此外，合宪性审查制度的建立、司法机构和审计机构省级以下地方人财物统一管理的改革、统计管理体制的改革，都在不断强化中央对于地方的监督和控制，断言“中央弱控制”可能不符合实际。最后，关于地方法治和国家法治冲突的问题，在当前中央大力开展“顶层设计”、地方政府强化“四个意识”的大背景下，这种冲突发生的可能性已经非常小了，央地争端解决方式的“柔性运作”色彩正在减弱。不过，承包型法治虽然存在上述争议，但目前仍然是最为客观全面的地方法治理论。

（三）地方法治理论的反思

综上所述，两种层面的地方法治理论各有缺陷，横向层面的地方法治理论能够很好地解释地方法治建设的动力问题，但只适用于经济领域，纵向层面的地方法治理论指出了地方法治成立的根源，但对于法治建设动力的解释比较薄弱：按照“放权论”和“治权论”的观点，地方政府只要具备了独立自主的权力，就会“积极回应地方经济社会发展的法治需求”。这种假设不一定符合现实，事实上，地方政府的权力如果缺乏有效约束，很有可能会向社会和市场伸出“掠夺之手”。地方法治竞争理论能够很好地解释为什么地方政府主动自我约束、加强法治建设：通过法治建设来促进经济增长，使得地方主政官员在晋升锦标赛中脱颖而出。如果两种层面的地方法治理论——特别是地方法治竞争理论和承包型法治理论——能够互相结合、取长补短，就能够形成一个比较完整、符合事实、逻辑有序的地方法治理论。这种理论的核心命题是：中央向地方下放的立法权、行政权、司法权和其他权力，构成了地方法治独立自主的根源；官员晋升的政治锦标赛体制，为地方法治建设提供了激励动力；地方法治是有限的，主要存在于经济领域。

地方法治之所以主要存在于经济领域，根源在于中国特色的政府治理模式：纵向行政发包和横向晋升竞争。行政发包制与政治锦标赛是一种互补的关系，前者为下级政府提供了必要的权力和自主行动空间，后者提供了强大的激励。这种互补性极为重要，如果某一领域的行政发包程度较高，那么横向竞争也必须维持在高水平，两者才能相互支持、相互补强，反之，如果某领域的行政发包程度低，横向竞争也应该处于低水平。法治建设涉及的领域广泛而全面，包括政治领域、经济领域、社会领域、文化领域、生态环境领域，每个领域都涉及众多公共事项，例如选举制度、监察制度、招商引资、义务教育、食品药品监管、自然环境保护，等等。不同领域不同事项的发包程度和竞争程度是不一样的，我们可以整理出一个矩阵组合（表8）：

表8

左上方的方格，反映了当前我国纵向发包和横向竞争程度都很高的事项，其中以经济事项为主，地方政府在经济发展领域承担主要的责任、拥有充足的权力，例如建设用地征收和出让权力、税收减免权力等等；上级政府对下级政府的考核，也以经济指标为主，下级政府在经济领域有着激烈的竞争。右上方的方格，反映的是纵向发包程度高而横向竞争程度低的事项，地方政府对本地的教育、医疗、食品监管、社会保障、安全监督、文化场馆建设等等社会文化事项承担属地责任，但是这类事项不属于影响地方官员政绩的关键指标。右下方的方格，反映的是纵向发包和横向竞争都比较低的事项，主要是政治事项，中央直接承担，地方承担的是辅助或试点作用，例如监察体制改革在北京、浙江和山西的试点，很少成为或不成为地方主政官员的考核指标。左下方的方格反映的事项，目前还没出现。

地方法治存在的根源，在于中央的纵向发包或放权，所以，地方法治存在于左上方和右上方的方格领域。在右下方的方格领域，也就是政治领域，严格说来是不存在地方法治的，只有国家法治。涉及政治体制的法治改革，要么是在中央的授权之下进行，要么会被中央叫停，例如四川、广东、云南个别乡镇试验的乡镇长直选。地方政府开展法治建设，是在受到激励的条件下做出的，这一激励必须能够直接对地方政府的主政官员产生效应。所以，只有在纵向发包和横向竞争程度都很高的事项领域，地方法治才能完整存在。在纵向发包程度高、横向竞争程度低的事项领域，例如多数社会领域、文化领域和生态环境领域，也存在地方法治，但是由于地方政府在这些领域的法治建设动力不足，这些领域的地方法治是非常薄弱的。近年来，地方政府在营商环境建设、自贸区试验等等经济领域非常积极主动，而在其他领域却消极被动，就反映了这一点。

对于地方法治的未来发展，或许会有人建议，把政治、社会、文化、生态环境领域的更多事项调整为纵向发包和横向竞争程度都很高的事项，从而促进地方法治的发展，例如，把雾霾治理作为地方政绩考核的重要指标。某一事项能否成为纵向发包和横向竞争程度都很高的事项，取决于该事项本身的性质和上级的决策。有些事项的流动性或溢出效应大，例如环境污染、义务教育等等，其影响范围通常是跨地域的。这类事项性质上不应该属于发包程度高的事项，但是由于上级政府的决策，人为地成为高度发包的事项。有些事项较为繁杂，治理需要很长时间，效果难以测量，例如社会保障、文化建设，在性质上难以成为横向晋升竞争的重要考核指标。曾有不少人提出在地方政绩考核指标体系中增加社会、环境等等事项，使其成为主要考核指标，推动地方政府开展社会和环境治理，但是经济学理论早已证明：不存在一种能同时有效解决诸多目标的激励问题的锦标赛体制，目标过多会让地方官员无所适从，必然要有主次之分。在国内经济下行压力较大、国际经济复苏乏力的大背景下，经济发展仍然是绝大多数地方政府工作的第一位。除非社会问题或环境问题在某一时间表现得比较紧迫、严重，否则地方政府不会将其作为主要任务来推动的。政治领域的事项，在性质上发包程度和竞争程度可高可低，依赖不同国家的政治体制而定。在我国的政治体制下，这类事项的发包程度和竞争程度都非常低。

总之，在中国的体制下，地方法治扩展的空间非常有限，局限于经济领域和少数社会领域；在政治领域、社会领域、文化领域和生态环境领域，应该以国家法治建设为主。其中，政治领域的国家法治建设是“当仁不让”的。社会领域、文化领域和生态环境领域的多数事项，目前是纵向发包程度高而横向竞争程度低，这些领域的地方法治建设动力不足，有些跨地域的事项甚至难以覆盖。对于那些跨行政区域的事项，例如空气污染事件等环境事项，应该降低其纵向发包程度，采取中央统筹治理或区域合作治理的方式，推动相关事项的国家法治建设。对于纵向发包程度高而横向竞争程度低的地方事项，例如食品药品监管、文化场馆建设等等，应该着力解决法治建设的激励问题，改变传统的自上而下的激励机制，引入社会力量，增加社会公众对于下级政府考核的话语权，建立自下而上的激励机制，弥补地方法治“对上不对下”的缺陷。

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