王红霞：法治实施反向评价初论

作者

王红霞

中南大学法学院副教授，法学博士

《人大法律评论》

微信平台赐稿邮箱：[e-mail]

正式论文投稿邮箱：[e-mail]

本文来源：《人大法律评论》2019年卷第1辑（总第29辑）。因字数限制，原文注释省略，如有需要请知网下载全文浏览。

   内容摘要   

科学的法治评估能够驱动法律实施体系的加快建设、助推法治和国家治理水平的提升。但当前国内的法治评估存在着评估对象不明确、评估方法不严谨、指标体系不科学、数据样本不可靠、评估目的不端正、评估主体公信力不足、评估机制不完善、评估价值非中性、关联因素被忽略，转型特质被抛却等十大问题。回应上述问题，针对法治实施这一当下中国法治建设重心，法治实施评估宜迈向反向评价模式。法治实施反向评价更贴近法治运行现实，具有更强现实针对性和更高问题回应性，能够克服既有评估中的多种局限，并具有系统的开放性。法治实施反向评价模式的核心设施是问题清单，其应从法治环节、法益和体系化三大基本维度来梳理，通过学术萃取与实践归纳的“互校”形成。

   关键词   

法治评估  法治实施  反向评价  问题清单

一、

问题的提出

源起于上世纪80年代的国际法治促进运动，法治评估在本世纪初逐渐引发国内关注直至掀起了相关学术与实践探索的热潮。法治评估通过运用多元方法，对一国或一地区法治整体或特定领域开展系统评价，以直观性强、可分析、可比较的法治指数等样态呈现评价结果，有助于系统把握评估对象的法治水平，对比呈现差异、短板或问题，对于促进评估对象间的法治交流和对话，助推法治和国家治理水平的提升，辅助相关主体的决策具有重要的价值。

法治评估的重心与优势都在于对法治实际运行情况的评价，这使其与当前中国法治建设的核心任务即高效法治实施体系的建设具有高度适配性。党的十八届四中全会提出，推进依法治国的总目标就是建设中国特色社会主义法治体系，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系。其中，高效的法治实施体系是社会主义法治体系的中心任务和落脚点。法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。法治的优越性要在实施中彰显，法治的良善性要在实施中检验评价。中国特色社会主义法律体系形成后，法治工作的重点必然在于实施。党的十八大以来，我国的法治建设突飞猛进，法律实施工作不断迈上新台阶，法治实施体系正在形成，实施效果不断提升。然而目前，我国的法治实践中也还存在不少问题。执法不严、司法不公的问题时有发生，民心不信法、民行不惮法、维权不靠法的情形亟待破解。高效法治实施体系既是社会主义法治体系的基本构成，更是全面建成法治中国的关键中枢，亦是国家治理体系和治理能力现代化以及法治走向成熟的重要的标志。科学的法治评估对于加快高效法治实施体系建设具有积极的推动价值。

在法治体系建设工作中，法治评估早已受到全局性的关注和应用。2013年，党的第十八届三中全会发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，逐步建立科学的法治建设指标体系和考核标准，这对全国范围内的法治评估提出了总方向。2014年，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》将法治纳入考核范围，这从根本上改变领导干部的政绩观。在此之前，国内已经开展了自行探索的法治评估、法治政府建设评估、以及法治城市（县、区）创建考核评估等多种类型的法治评估。然而，随着研究与实践的全面深入，法治评估存在的问题和局限也得以暴露并引发了更多的反思。事实上，国际学术界对法治指数始终存在正反两种评价。法治评估中的问题究竟有哪些？能否及如何兴利除弊，更好释放法治评估对中国法治特别是高效法治实施体系建设的正向功能？本文对法治评估的既有批评进行系统梳理，在此基础上尝试提出一种新的法治评估模式，并对其核心操作进行阐释。

二、

当前中国法治评估中存在的问题

从法治评估研究情况来看，国内系统性的研究成果在2013年以后快速勃兴。这些研究对法治评估的积极意义予以肯定，同时也从不同角度进行了反思或批评。例如，侯学宾、姚建宗教授认为，整体上，中国法治评估必须认真面对虚与实、中国与世界、普遍性与特殊性、统一与杂多、表象与实质、诚信与虚构、理想与现实、定型与定量、建构主义思维的法治与法治的渐进主义逻辑，以及科学与人文维度间的关系问题。汪全胜教授认为，我国法治指数意义缺失、公信力不够、评估机制不完善。关保英教授认为，我国法治体系形成指标存在着有主观指标而缺乏客观指标；有政策导向指标而缺乏法律规定指标；有相对粗略的指标而缺乏细密的指标；有法律实施中的单项指标而缺乏法治实施的总体指标；有单向评价的指标而缺乏法律约束力的指标。张德淼教授指出，中国法治评估实践中存在制度指向混乱、量化研究方法功能局限、数据样本独立性和有效监控缺失、区域化法治评估正当性存疑等问题。孟涛强调，当前我国多采取的建设性评估理论基础薄弱、评估的主客体混同、指标重投入而轻结果、方法严谨性不足等结构性缺陷。钱弘道教授等认为，指标体系和考核标准科学性不足；法治评估缺乏理论指导、及时的经验总结和理论升华。王浩认为，已有的法治评估实践暗含着单一性局限，体现为法治评估指标内容的表征主义、功能定位的考核主义、评估方法的量化主义、程序设置的事后主义、立场选择的旁观主义。李昌庚教授认为，中国的法治评估面临着评估机构、评估对象、社会转型期法治评估等一系列困惑。王勇认为，法治评估存在着双重困境。系统整理已有研究，有关法治评估的主要质疑包括如下十个方面。

第一，法治评估的对象无法明确。评估的首要任务就是对评估对象建立起清晰的概念。一切有效的评价体系、指标规划都需要一个清晰的概念基础。法治评估的对象是法治。但法治究竟是什么，这是千百年来一直争论不休的问题。从逻辑角度看，任何人对于法治指数具体设计的前提都无一例外地是对法治内涵的确切把握，但是任何试图对法治定义的努力又都容易陷于一种没有穷尽的争论中。这使法治评估成为“一项不可能的任务”。

第二，评估方法不严谨。既有法治评估“最大的特色就在于量化方法在法治领域的运用”。量化研究方法存在显著的功能局限。量化分析方法假设了量化对象的均质化特征，但法治系统自身的复杂性和特殊性决定了其难以被单一化约和公度。这导致“数字或量化手段在法治指数工程中的作用，说到底不过是将数学与数字作为一种修辞手段。”“将法治数字化，既是一种认真，也是一种戏谑。” 这种不严谨的方法成为主导评估方法时，必然导致法治评估的结构性缺陷。

第三、指标体系不科学。有研究很早揭示了法治评估存在着指标体系科学性不足的问题。有研究系统指出，当前法治评估指标存在着有主观指标而缺乏客观指标；有政策导向指标而缺乏法律规定指标；有相对粗略的指标而缺乏细密的指标；有法律实施中的单项指标而缺乏法治实施的总体指标；有单向评价的指标而缺乏法律约束力的指标等问题。特别是，许多法治指标的设计过分侧重测量而忽视分析。有的评估过于依赖主观指标，认为“当某种主观评价占到相当大的比例时，其客观意义是不言而喻的。”但公众主观指标存在的重大缺陷是公众对法治运行的具体情况、专业术语都所知有限，多数人偏见的情形亦难以避免。还有一些评估的同级指标的内涵和标准并不在同一层级。特别是当指标难易程度存在很大差别，所谓好评和差评就难以均质使用。

第四，数据样本不可靠。国外研究者质疑，法治指数在数据的搜集上难谓具有代表性。抽样的偏颇不可避免地将造成评估结果的扭曲。而不同的统计口径的数据被整合到一个指数中，也不可不免地造成扭曲。张德淼教授同样尖锐指出了法治评估的数据样本独立性和有效监控缺失性问题。在一些倡导主观指标、以问卷调查方式搜集的民意的评估中，数据样本及其所反映出的情况的客观性更是大打折扣。数据样本的问题根源于评估方法。诚如苏力教授指出，法治指数希望实现的目标虽然十分美好，但方法论上，法治指数的数据搜集将是对事实的简化甚至歪曲，而获得的信息往往面临着彼此冲突的解释空间，“天堂虽美， 但道路不通”。

第五，评估目的不端正。从当前国内的法治评估实践来看，不少评估的目的在于政绩展示与竞争力比拼。这种考核主义的功能定位难免引发评估的异化。加之由于法治难以真正量化，反而具有很大操作空间。法治评估在某些情况下沦为“法治业绩的粉刷匠和帮腔者” ，将法治建设引入务虚化、浅表化的境地。

第六，评估主体公信力不足。世界典型的法治评估的主体，一般都是具有民间性、独立性、非营利性、中立性、的国际性非政府组织。在我国，典型法治评估或由国家机构直接组织或主导开展，或由外部第三方机构展开。当政府作为法治评估的主体时，其中立性和客观性往往不足。当第三方作为评估主体时，又总是存在资料难以获取，评估深度不够和缺乏有效接纳的局限性。同时，不排除第三方主体依附于公权力，独立性缺失，评估数据失真等问题。

 第七，评估机制不完善。有研究指出，既有法治评估程序的缺乏必要的公开和公众参与，其正当性存疑。有研究指出，既有法治评估缺乏有效的监督。此外，既有评估模式还存在着无法进行信度和效度检验的问题。

第八、关联因素被忽略。法治运行与社会条件不能割裂观察。例如，法治实施效果与立法的社会接受能力密切相关。这进一步涉及到社会主体及其认同、与既存制度环境的兼容性、社会的成本支付水平等。近年来我国出现的有法难依、执法畏难。假离婚等法律规避、虚假诉讼等法治滥用等一系列问题都有着重要的社会背景原因。在一些时候“法治环境的恶化，其实是社会经济发展的某种负面结果，甚至可能与法治的进步或退步与否无关”既有的法治评估往往忽略了法治发展与经济社会因素的密切相关，单独对法治进行测评，不考虑社会经济因素的变动及其对法治的影响，所得出的结论会过于表面化、简单化。

第九，评估价值非中性。有相当多的研究都指出国外法治评估所隐含的价值与标准输出的隐忧。有研究指出我国法治评估的意义缺失问题。有研究指出世界法治指数是继法系地图、国别地图之外的一种新的世界法律地图绘制方式，具有简化、歪曲、引导、暗示和传播五种特性；同时它也是全球化时代法律散播的新形式，在进口来源、散播层次、散播路径、散播解释方面具有多样性，在散播效果方面具有长期性。亦有研究强调要警惕世界正义工程受致力于推动美国法全球化的机构资助，是新自由主义全球化方案组成部分，是推广美国法的新“代言人”。它实质是以美国法为评估标准，引发马太效应，扼杀世界法治的多元化，不利于发展中国家法治本土化建设。

第十，转型特质被抛却。社会转型期的法治与常态法治有所不同。前者不仅需要有效调整社会关系，亦需保障改革的顺利推进，强调通过编发革新来解决社会深层次矛盾。因此，法治的变动性更强，功能预设更多元，并且应深度契合社会当下的具体特质。但既有的法治评估在指标体系设计和方法选择上恰恰忽略了我国的这一特殊历史时期的法治特殊性。

总体上看，科学的法治评估能够驱动法律实施体系的加快建设、助推法治和国家治理水平的提升。但由于评估的内生局限性和法治运行的超级复杂性，有关法治评估，特别是法治实施体系科学评估的问题迄今尚未形成得到有效解决。

近年来，研究者尝试探索法治评估的其他路径、法治评估的多元化或类型区分等方式实现法治评估内部的逻辑自恰，也有研究提出了重视相关性分析的“法治国情指数”以改善既有评估。但总体上看，由于法治评估局限的内生性和法治的超级复杂性，有关法治的科学评价问题迄今尚未形成得到有效解决。理论和实践中迫切需要对法治评估的规律性问题以及中国法治实践中的真实困境开展深入的理论研究，探索更加贴近中国社会现实的法治评估模式。

三、

迈向法治实施反向评价模式

针对前述法治实施评价的重要价值和当下法治评估存在的诸多局限，笔者尝试提出法治实施“反向评价”这一命题。法治实施反向评价具有自身独特的内涵方法、对象、前提预设与功能定位，能够有效克服已有评估中存在的局限。

（一）法律实施反向评价的内涵与特点

所谓“反向评价”是指，不采取传统的系统性、建构性进路，不以演绎逻辑来建构有关法治评估的指标体系，而是以问题为导向，通过归纳形成法律实施中存在的“问题清单”，据此对法律实施情况进行评价。相较于以往的法治评估，法律实施反向评价具有如下主要特点。

其一，法律实施反向评价在评估方法上具有特殊性。国际上的法治评估存在“测量”(Measurement)、“评价”(Evaluation)和“评估”（Assessment）三类，前者强调以数字形式客观展示，中者侧重对客体的价值主观认定，后者则综合了前两者的内涵。反向评估更倾向于法治的评价。它并不以量化测评为核心，也不同于一般的正向定性分析。

其二，法律实施反向评估的核心设施不是指标体系而是问题清单。既往法治评估的关键内容是法治评估指标体系的构建。法治实施反向评价则是将科学形成的问题清单作为评价的核心依凭。评估使用的问题清单提炼自既往法治运行的真实情况。它不以一般指标测度为标准来评价法律实施的绝对水平，而以问题的解决、减轻或恶化的情况来评价法律实施的改善情况。

其三，法律实施反向评估的评价对象与功能定位不同于以往的法治评估。通常认为，法治评估定位于“整体性的法治工程”，其功能包括“绩效评估”的治理工具功能、扩大公众参与功能，或问责、学习和赋能三种功能。法治实施反向评估不一般指标测度为标准来评价法律实施的绝对水平，而是以问题的解决、减轻或恶化的情况来评价法律实施的改善情况。

第四，法治实施反向评价以问题法治而非完美法治作为自身的前提预设。法治实施反向评价预设法律实施永远是不完美的。由于法律实施的特殊性，即法律实施对规则、主体和资源要素的深刻以来，以及这些要素的天然局限，导致法律实施具有内生性的缺陷：法律实施永远都不可能是完美，法律实施活动只能最大限度地趋近于其实施目标。

此外，在主体和启动机制上，法治实施反向评价应定位在“政府与社会合作的法律制度实施效果评估触发模式。”而其评估主体则适宜定位为专业和独立的第三方。

法治反向评价与既往的法治评估模式并非割裂关系，两者之间具有关联和承继性。从逻辑上看，问题清单与传统指标具有兼容性。传统指标是从在体系与问题的双向建构中生成的。从实践中看，在以往的评估中，已经出现了反向评价的零星运用。例如在中国人民大学法治评估研究中心主持的法治评估中，其设置的法治实施评估指标包括3个二级指标，其中行政执法指标进一步包括四个三级指标。但最终用于测度的四级指标则既有常规正向评价指标（实质是领域性的指标），也有少量反向评价指标。前者如严格执法采用的是交通执法、市场执法、建筑执法、餐饮执法四个具体指标；行政公开采用的是财政公开、办事公开、派出所办事公开三个指标；行政效率指标采用的是身份证办理、开证明、有事找警察、污染事件。后者体现在依法行政这个二级指标下，包括权责不明、越权滥权、不作为三个指标。

（二）法律实施反向评价模式的优越性

法治实施反向评价模式更贴近法治运行现实，具有更强现实针对性和更高问题回应性。它既契合法治实施学术研究的典型进路，又能够克服既有评估中的多种局限，且具有良好的系统的开放性。

首先，反向评价具有更强现实针对性和更高问题回应性。对于既往的法治评估模式，研究指出，以数字来化约、代言法治工程，很可能导致将注意力防错了地方，淡化甚至掩盖了法治建设中的一些关键性问题。法治实施反向评价模式则以问题为中心，更贴近法治运行现实，更有助于理解和测量法律实施的进展。

其二，反向评价契合国内外法治实施学术研究典型进路。长期以来，国内外对法律实施情况的研究中正向建构性的分析较少，更多的是揭示和剖析法律未能得到有效实施的表现和成因。反向评价的研究能够最大限度地吸收此类研究的成果。

其三，反向研究有助于回避传统法治评估的内生局限。以问题为导向的反向评估回避了对法治界定的难题，避免了对量化评估的严重依赖，避开了体系化指数科学性问题的陷阱，能够相当程度的克服数据弱相关性的问题。这使其相较于既往的法治评估具有了先天性的比较优势。

其四，反向评估具有系统的开放性。反向评估的问题清单，从实际出发，可以根据法治运行情况持续更新，这使反向评估模式具有更好的系统开放性。

四、

法律实施反向评价的问题清单

法治实施反向评价模式的“核心设施”是问题清单。围绕反向评估实施模式的目标，该问题清单应从法治环节、法益和体系化三大基本维度来梳理，通过学术萃取与实践归纳的“互校”形成。

（一）法治实施反向评价问题清单的提取维度

总体上看，法律实施乏效表现在三个方面：实施不足、实施错误和实施变异。实施不足包括有法不依、执法不严、违法不究等。实施错误包括执法、司法中错误认定、错判和错误否定、漏判等。实施异化，突出体现为对法的滥用，包括滥用权力和权利，法律实施过度政策化、治理化等问题。上述问题在不同的领域不同的层面具体展开，需要进一步明确具体问题的提取维度。

法治是一项系统工程。法治实施反向评价的问题清单应具有全面性和系统性。因此，在问题梳理时，适宜循如下三个维度展开。一是法治实施的环节维度，即从执法、司法、守法、司法行政这四个方面梳理中国法治实施中暴露的现实问题。二是法益维度，即从法治的利益观或说目的来发现法治实施中存在的不足。这一维度具体包括维权 （利）、控权（力）和社会整体利益保护三个方面。三是体系化维度，即从法治对系统性的要求出发，提炼阻却法治有效运行的具体问题。这一维度可从法治子系统间的衔接性、兼容性、开放性、均衡性和反馈性五个方面进一步呈现。

（二）法治实施反向评价清单问题的发掘方法

沿着法治实施反向评估的三大问题提取维度，在具体发掘具体问题时，对理论和实践中法治实施存在的问题整理和提炼，对反向评价中的问题予以萃取与表达的优化。首先，反向评估的问题发掘着重采用如下方法。其一，对已有的相关学术成果进行文献综述，汇总学者发现、提出的问题，以及对法治实施的新观点、新认识，以之作为提炼问题的重要线索和参考。其二，在此基础上，对近年（例如以5年为区间段）我国法治实施实践暴露的真实问题进行整理。

第二，对于分别从以上三个维度梳理的法治实施中的具体问题，需要相互之间进一步检证，最终梳理形成系统的问题清单。在检证梳理过程中，一要注意实体法与程序法、私法与公法不同的实施特点。二要注意哪些问题具有真实性、代表性和可视性从而适宜作为评价对象，而哪些相反？三要注意问题间的非重叠与非冲突。三要保证问题是在最小问题单元这一相同层级上展开。

五、

结语

本文尝试提出了法治实施“反向评价”的新思路，并对其进行了理论的初步构建。法律实施的反向评价不仅为当前法治评价整体面临的困境提供了一条重要的破解之道，亦丰富了已有的法治评估理论和实践。法治实施的反向评价放弃对精确量化的追求，抛弃既往问题—成因的分析惯式，聚焦于法治实施遭遇的问题和改进水平，有助于为法治中国建设提供反思性素材和契机。对当前我国法治实施进程中的问题进行三维度的双向系统梳理，通过学术与实践“互校”而成的问题清单信度和效度都较高，这是法治实施反向评估的核心设施。

未来的研究中，有必要进一步廓清反向评价系统和方法的适用范围与边界，特别是明确其局限性和可能出现的问题，并找到纠偏或补强之道。此外，如何在法治实施反向评价中适当的引入必要的定量分析，通过数据手段提升科学化水平值得进一步探索。

往期回顾