【学术笔谈】范延平 | 关于加快构建国土空间规划“一张图”信息化体系的思考

[编者按]

新的“多规合一”国土空间规划体系建立后，需要建立与之相适配的技术标准体系。2019年中共中央、国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》专门提到完善技术标准体系的问题：“按照‘多规合一’要求，构建统一的国土空间规划技术标准体系”“制定各级各类国土空间规划编制办法和技术规程”。当前国土空间规划编制工作全面启动，从规划编制、审批到实施管理的各个环节，从总体规划、专项规划到详细规划的各种类型，从国家到省市地方的各个层级，都亟需相应的技术标准来支撑和保障规划的编制和实施。为此，本刊编辑部以“构建统一的国土空间规划标准体系：原则、思路和建议”为主题组织学术笔谈，邀请各位专家学者共同探讨。

（本文刊登于《城市规划学刊》2020年第4期）

范延平（自然资源部信息中心技术工程部副处长，教授级高级工程师）

关于加快构建国土空间规划“一张图”信息化体系的思考

国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。建立国土空间规划体系并监督实施，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，是党中央、国务院作出的重大部署。为此，迫切需要建立与之相适应的国土空间规划信息化技术体系。

目前存在的主要问题一是数据基础不统一，无法满足全域全要素的规划编制要求。我国长期以来处于多规并存阶段，各类规划侧重点不同，各部门编制空间类规划的数据需求和数据来源存在差异，缺乏统一的数据基础，造成各类规划空间基底不统一，数据体系的整合与建设带来了极大的困难。同时各类规划形成的数据体系存在见地不见人、见城不见乡等问题，无法满足国土空间规划全域全要素覆盖的要求。二是规划数据标准不统一，难以形成分级分类的规划“一张图”。原有的主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划及其他各行业空间性规划数据标准差异较大。在“多规合一”试点阶段，试点省市均开展了统一多规数据标准的研究，但多旨在从技术层面解决多规落图和规划冲突问题，并没有从源头上统一多个规划的数据标准体系，且各地分别编制，缺乏国家层面的统筹。三是系统支撑不统一，规划全过程信息化支撑不足。原有的土地规划、城乡规划等信息系统在支撑原有规划实施管理、用地指标管理、建设项目审批等方面起到了重要作用，但无法满足国土空间规划管理模式的转型和创新和全周期管理、全过程留痕的管理需求。

按照问题导向和目标导向，进一步加快开展国土空间规划信息化体系建设。一是建立国土空间规划“一张图”数据资源体系，从空间上客观真实地反映自然规律、经济规律、社会规律和城乡发展规律。以基础地理信息和自然资源调查监测成果数据为基础，集成整合国土空间规划编制和实施管理所需现状数据、各级各类国土空间规划成果数据和国土空间规划实施监督数据，形成覆盖全域、动态更新、权威统一的国土空间规划数据资源体系；形成以生态空间为基础，与资源环境承载能力相适应的农业空间、生产空间合理分布的空间格局，客观真实地反映地下空间，地表基质、地表覆盖、国土空间开发利用状况等三维立体的自然地理格局。数据体系分为集成形成，包含基础地理、基础地质、自然资源调查监测、自然资源管理、自然和历史文化保护、其他现状等基础现状数据；制定省、市、县、乡等国土空间规划数据库标准、成果汇交要求和数据质检细则，汇交建立全国各级各类总体规划、详细规划、专项规划等规划成果数据；集成实施国土空间用途管制、生态修复和国土综合整治重大工程、其他规划实施等规划实施数据；开展并集成国土空间开发保护现状和规划实施状况动态监测、定期评估和及时预警等规划监督数据。二是基于国土空间基础信息平台，建设国家、省、市、县上下贯通的国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，形成权威、动态更新全国国土空间规划“一张图”，支撑国土空间规划编制、审批、修改和实施监督全周期管理，为逐步打造可感知、能学习、善治理和自适应的智慧规划提供重要基础。国土空间规划“一张图”实施监督信息系统应包括国土空间规划“一张图”应用和指标模型管理等基础功能，支撑国土空间分析评价、国土空间规划成果审查与管理、国土空间规划实施监督、社会公众服务等业务应用。即以数据、指标和模型为基础，“一张图”应用贯穿国土空间规划编制、审批、修改和实施监督全过程，提供资源浏览、查询统计、对比分析、专题制图、成果共享等功能；辅助开展资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价、国土空间规划实施评估和国土空间开发保护风险评估，支撑国土空间分析评价；提供规划成果质量控制、成果辅助审查、成果管理和成果动态更新等功能，支撑成果审查与管理；提供规划实施监测评估预警、资源环境承载能力监测预警、规划全过程自动强制留痕等功能，支撑国土空间规划实施监督；提供公开公示、意见征询、公众监督等功能，支撑面向社会公众的规划信息服务。按照国家、省、市、县分级建设，并在横向上实现与其他信息系统的对接，纵向上实现上下贯通，为业务协同提供基础。乡镇可将上级系统作为本级国土空间规划的信息化支撑。省级及以下系统由省级统筹，结合本地实际因地制宜选用省内统一建设，分别独立建设、统分结合等建设模式。

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