【学术笔谈】张京祥 | 以治理现代化引领国土空间规划的总体定位与实践探索

编者按

根据《中共中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，国土空间规划体系在国土空间开发保护中要发挥战略引领和刚性管控的双重作用。当前全国、省、市层面的国土空间规划编制，通过开展“双评价”、划定空间管控边界、规划“一张图”等技术环节，规划的“刚性管控”作用不断强化。规划改革背景下，强化底线约束和管控的同时，如何保持规划的战略性思维？战略引领和刚性管控的不同要求，如何在不同空间层次规划中协调和平衡？为此，本刊编辑部以“国土空间规划体系战略引领与刚性管控的关系”为主题组织学术笔谈，邀请各位专家学者共同探讨。

（本文刊登于《城市规划学刊》2021年第2期）

张京祥（中国城市规划学会城乡治理与政策研究学委会主任，南京大学建筑与城市规划学院教授，南京大学空间规划研究中心主任）

以治理现代化引领国土空间规划的总体定位与实践探索

中央决定整合国家空间规划职能、建构国土空间规划体系，并不是一个单纯的行业重组与技术再造工作，而是实现国家治理体系与治理能力提升的重要一环。对于国土空间规划的定位，必须将其作为国家治理体系的重要组成部分来理解。近两年来，国土空间规划工作推进卓有成效，然而也困难重重、饱受诟病，究其根本原因是没有明晰、坚持治理现代化的目标引领，主要表征是没有统筹好“战略引领与刚性管控”两者的关系，实践中是刚性管控有余，而发展引领不足。

中国现状的激励型经济绩效考核体系、包干型税收财政体制等，造成不同层级政府间的价值取向、关注领域、行动逻辑事实上存在着很大的偏差，竞争性的经济发展体系与垂直性的行政管理体系并不匹配，这也是国家治理现代化未来需要着力解决的问题。在当前背景下，将先前的多种空间规划尤其是城乡规划、土地利用规划整合为一个国土空间规划后，必然就面临着如何统合资源保护与资源保障之间的关系，原先发生在部门之间的外部冲突内部化了，“保护”与“发展”关系的左右互搏，导致目前国土空间规划编制过程中不断陷入难以解套的死循环、推进迟缓，若不进行重大的思路性转换，思维上还是“老瓶装旧酒”“穿新鞋，走老路”，那么后续工作更将困难重重。为此，笔者认为以下三个方面需要特别予以强调。

一、国土空间规划必须着眼于多元综合目标的协同

传统的城乡规划、土地规划分别侧重于发展需求导向、资源约束导向，而统合为国土空间规划后，就必须实现多元综合目标之间的协同，再固守任何一种传统思维都无法解决问题，而这恰恰也是国土空间规划的难点与价值所在。新时代国家的目标是实现高质量发展、高品质生活、高效能治理，国土空间规划的研究与实践必须要与此相一致，要统筹协调处理好人与自然的关系、资源保护与发展保障的关系、规划约束与美好生活的关系、长远战略与近期行动的关系、刚性管控与灵活弹性的关系、上位要求与下位诉求之间的关系等。国土空间规划确实是一个极其复杂的系统性工作，不仅需要技术与方法层面的不断创新，更需要规划价值观与思维方式的创新、与时俱进。

二、国土空间规划必须努力探索生态产品的价值实现路径

生态文明不是简单等同于生态保护，而是一种更高质量的发展、更高水平的人与自然和谐状态。中央给予自然资源部的职能定位是：履行统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责。“两统一”的要求，意味着自然资源部门仅仅做好土地、生态等资源的守护者是不够的，更要转变为一个高效的资产经营者，促进自然资源向资产、资本的价值转化，缓解资源环境紧约束下的可持续发展矛盾，实现在有限空间上的无限发展。对于国土空间规划而言，就不能只是一个简单解决空间安排、用途管制的问题，而是还要研究如何通过空间规划来促进自然资源的保值增值，尤其是对于保护类的空间，如何促进生态产品的价值实现，这是国土空间规划必须研究、探索并解决的一个重要问题，也是化解国土空间规划编制与实施管理中许多矛盾的关键路径。

三、国土空间规划必须兼具空间供给与制度供给的双重属性

国土空间规划不是一个纯粹的工程技术工作，首先应该是一种重要的公共政策，是国家治理体系的重要组成部分，匹配着实现国家治理现代化的一系列动态要求。从这个角度看，国土空间规划就必须同时完成空间供给与制度供给的双重任务。所谓空间供给就是我们熟悉的空间要素落地布局，而制度供给则是以要素保障、用途管制为核心的实现路径。规划不仅要展现一张美好的蓝图，更要设计好这张蓝图的实现路径，一个有效的、可实施的国土空间规划，必须是空间供给与制度供给的有机结合。有关的制度供给必须根据国土空间规划的目标和需求进行及时调整和完善，这两者必须是在规划编制的一开始就要进行协同，并贯穿在规划编制与实施管理的全过程之中。

更多相关阅读

本文为《城市规划学刊》原创文章 

欢迎在朋友圈转发

识别二维码  订阅本刊2017-2020年电子阅读版

URBAN PLANNING FORUM     Since 1957

创新性、前瞻性、学术性

中文核心期刊、中国科技核心期刊、中国人文社会科学核心期刊、中文社会科学引文索引来源期刊（CSSCI）、中国期刊全文数据库（CJFD）全文收录期刊，中国学术期刊综合评价数据库（CAJCED）统计源期刊，中国科学引文数据来源期刊，RCCSE中国核心学术期刊

官方网站：http://www.upforum.org

投稿链接：http://cxgh.cbpt.cnki.net

Email: [e-mail]

电话：[phone]

传真：[phone]

微信号：upforum