丁 文，戴 凯 | 合作共治：三治融合视阈下的村民自治转型——基于W村的实证调查

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合作共治：三治融合视阈下的村民自治转型

——基于W村的实证调查

丁　文　  戴　凯

(华中师范大学 法学院， 湖北 武汉 430079)

摘要　为解决当前村民自治面临的“悬浮”困境，各地农村进行以自治单元下沉为中心的村民自治转型探索。W村的村民自治转型沿两条路径展开：一是以“行政村—村民小组—基地”自治单元体系以及“村委会—二团一队N会”自治组织结构为基础，采取以最低协调成本来约束的合作机制，通过嵌入自治规则和程序，形成了合作共治的村民自治之有效实现形式；二是通过坚持党的领导、推进三治融合的建设和明晰各类治理主体间的关系等途径，将村民自治纳入乡村治理之中，使村民自治在乡村治理新体系下得以转型，实现了村民自治和乡村治理的有效衔接。W村的实践表明，在构建乡村治理新体系和实施乡村振兴战略的背景下，村民自治不应脱离乡村治理而独立发展，应当在乡村治理新体系的框架下，与其他治理方式相协调共同作用于乡村，从而实现有效的村民自治和乡村治理。 

关键词　村民自治；合作共治；自治单元；三治融合；乡村治理

作为国家基层民主政治制度的重要组成部分，村民自治随着农村经济改革的持续推进，不断在基层实践中寻求与其发展相适应的本土资源。特别是2006年我国取消了农业税以及当年的中央一号文件明确提出“乡村治理”的政策概念，村民自治更是被寄予了厚望，被视作解决“三农”问题的重要治理方式。但事与愿违，随即而来的却是村民自治的再次“悬浮”，即以行政村为基本自治单元，以村委会为唯一自治组织的村民自治遭遇到了前所未有的挑战：村委会的行政化、村两委权责的模糊化、精英治理模式的异质化、村民参与公共事务的消极化等。对此，学者们进行了深入的思考。一方面，如有学者指出，当前以行政村为基本自治单元的村民自治，由于其基本自治单元范围超出了自治规则的约束边界，自治规则的约束力日渐式微；但也有学者认为，当前一些“三农”问题和村民自治的问题并不是自治单元过于狭窄的必然结果，而更可能是村民自治与自治单位内的社会基础不相适应而碰撞产生的意外后果。还有学者指出，从理论层面来看，受制于实践上的桎梏，村民自治研究也遭遇冷遇，甚至为学界所遗忘，村民自治研究亟待汲取新的养分来拓展其理论空间。而对于村民自治的去从，尽管学者们意见不一致，如有学者认为，村民自治在很大程度上已经失效了，甚至有的学者宣告“自治已死”，但绝大部分学者仍对村民自治寄予希望，并试图通过探索村民自治的转型来重唤村民自治的活力。另一方面，学界主流观点认为，应通过将自治单元下沉到村民小组等较小场域来实现有效的村民自治。这种下沉是纵向下沉，并且下沉的自治单元与生产单元、生活单元相互重叠。但我们调研发现，即使将自治单元纵向下沉至村民小组等场域，由于无法解决自治单元、生产单元、生活单元相互重叠而带来的不同内生自治需求，村民自治仍是低效的，甚至失效。因此，我们认为，在进行自治单元下沉时，不应拘泥于纵向垂直延伸自治单元，还需结合当地的产业发展等，在区分生活单元、生产单元、自治单元的基础上，横向扩展自治单元，以因应不同单元的自治需求。据此，如何在不同的场域设置自治单元以及成立相应的自治组织，便成为当前村民自治转型的关键。

从2014年以来颁布的一系列中央一号文件来看，中央政府全力支持各地对村民自治有效实现形式进行深入探索，并试图以乡村内部本土资源为基础，通过嵌入外部性规则和程序的制度供给，进行村民自治的转型，并最终实现有效的乡村治理。与此同时，各个地方以自治单元下沉为中心如火如荼地探索村民自治的有效实现形式，涌现出五种典型模式：广东清远市的自然村自治模式、湖北秭归县的村落自治模式、广西河池市的屯级党群共治模式、广西贵港市的“一组两会”模式、广西融水县的“五会屯治”模式。这些探索实践使得试点地区的村民自治得到较大程度的改善，但也有迹象表明，实践模式都还存在着各自的问题，村民自治的有效实现和乡村的有效治理还需进一步探索。

笔者在湖北省W村进行驻村调研时发现，该村在进行产业转型的同时，也在进行村民自治的转型探索。W村以自治单元下沉为中心，但又并非简单地将行政村一级的村民自治延伸到自然村或村民小组，而是通过规则和程序的嵌入，将村民自治纳入乡村治理之中，使村民自治在三治融合的轨道上助力乡村治理体系和治理能力的现代化。W村的村民自治转型沿着两条路径展开，并取得了良好成效，其经验值得借鉴与推广。这就需要从理论上对该案例进行剖析，以探寻该村村民自治的运行逻辑与机制，以及该村如何将村民自治有效纳入乡村治理之中。是故，本文拟在对W村的村民自治转型进行解析的基础上，揭示村民自治转型路径及其与乡村治理之间有机衔接的机制，以利于基层有效治理之实现。

一、案例选择与研究方法

(一)案例选择与引介

1.案例选择

当前，村民自治转型实践的重心在于自治单元的重新构建，通过体制创新来促进村民自治有效实现和乡村社会有效治理，主要有下移、上移和重组三种方式。其中下移的探索和转型实践最多，成果也最为丰富。笔者通过中国城乡基层法治研究中心的调研平台进行驻村调研时发现，W村主要通过自治单元下沉来进行村民自治转型。笔者选取W村作为本文的案例研究对象，主要基于以下理由：第一，W村村民自治转型实践具有特殊性。在进行驻村调研时，笔者发现，该村自治单元下沉的具体方式有别于其他几种模式。第二，W村村民自治转型实践经验具有可借鉴性和可推广性。在乡村振兴战略背景下，以经济产业发展为中心，寻求各个自治主体间的合作共治的村民自治，对于我国广大中西部山地农村具有很好的借鉴意义，甚至可以有条件地直接将此经验推广到其他农村地区。第三，W村村民自治转型的成功经验有助于实现农村基层和国家治理体系和治理能力现代化。W村村民自治并非单独运行，而是与乡村治理进行有机衔接，最终形成了三治融合的乡村治理新体系。村民自治是乡村治理的核心，而乡村治理是国家治理的基础。W村通过村民自治转型以及三治融合的乡村治理实践，丰富了农村基层和国家治理体系和治理能力现代化的内涵，为实现农村基层和国家治理体系和治理能力现代化提供了有效的基层方案。

2.案例引介

W村下辖8个村民小组，农户约400多户，常住人口约1500人。全村地势不平整，不适宜规模化种植经济农作物，主要农副产品为茶叶、板栗、柑橘、魔芋、烟叶等。在未进行有机产业转型之前，村民获取收入的主要方式是外出务工，导致全村呈现明显的“空心化”和“碎片化”。W村这一时期的村民自治主要通过村委会来实施，而村民参与自治的主观、客观条件均未完全形成，村民自治未能得到充分落实而处于“悬浮”状态。直至2013年，两家茶叶公司开始尝试在W村进行有机茶的培育，逐步将之前的普通茶转换成有机茶。经过三年转换期，W村很快实现了村民收入显著增加的预期目标。在进行产业转型的同时，W村也在尝试村民自治的转型探索，并最终形成了独具特色的村民自治转型路径，进而实现了乡村社会的有效治理。

W村村民自治的转型大体可通过以下两则具体案例来展现：

案例一：修路风波。在1998年之前，整个W村还没有一条村级公路。但要发展本村经济，修路势在必行。于是，W村4组便组织本组村民协商修路，并获得绝大部分村民的支持。修路按照劳动力分配任务，各家各户承担一定的工作量。因修路会不可避免占用土地，故在实际施工过程中，4组与6组、8组的部分村民之间就土地占用产生了矛盾。组与组之间协商不成，便让村里进行调解，但涉事村民并不同意村里提供的方案。后来，这事上移至乡，也未能得到解决。最后，为了公共利益的实现，村里采取了硬手段和软手段(主要为党员对涉事村民进行劝说)来解决此事。最终，村民克服重重困难，历时三个月，于1999年修成了W村长达2千米的第一条村级公路。

W村这一时期的村民自治并未得到充分发展，自治组织也较为单一。村民通过村民自治处理相关村务所能采取的有效手段并不多，依靠强制性手段来处理有关问题仍是首要选择。可见，这一时期的W村村民自治并未寻找到与其相适应的乡村土壤，这就使得村民自治陷入“悬浮”状态而难以进一步发展，乡村治理成效也不尽如人意。

案例二：有机茶斗争。从2013年起，W村开始进行产业转型，尝试有机茶的培育。有机茶的转换期为三年。在三年内，W村实行“三不准”(不准打农药、不准使用化肥、不准施除草剂)。在此种情况下，不仅村民要付出更多劳动力，而且茶叶产量也会急剧下降，导致村民的收入不断减少。因此，在转换期间，部分村民急功近利，违反“三不准”，晚上偷用化肥农药，白天秘密打除草剂。一开始，其他村民发现此种现象时，会劝说、教育这部分村民，让其立即改正。全域有机协会、“四大功臣”、“五老”协会等自治组织也会介入，对其进行批评，并将情况上报基地和公司。但仍有个别村民不听劝告，继续实施违规行为。任其下去，势必对有机茶基地造成严重不良影响，甚至会使有机茶转型失败。于是，有机茶公司便以不收购他们的茶作为惩罚。同时，周围的村民考虑到与自身密切相关的基地利益可能受损，或者由党员、村干部等出面对其进行教育、引导，或者通过村里舆论来孤立这些村民。最终，违规的村民承认并改正了错误。在三年的转换期内，村民违规行为逐渐消失，有机茶产业大获成功。

从2013年开始，W村在进行本村经济产业转型的同时，也在尝试村民自治的转型探索。与以往村民自治不同的是，W村的村民自治探索实践以不同层级的自治单元和多元化的自治组织为基础，寻求各个自治主体间的合作以达成一致行动，并利用内生性和外生性自治规则和程序来处理各类村务，而利用强制性手段来解决问题的方式则被排除在村民自治范围之外。

(二)研究方法

本文主要采用实证研究方法对W村的村民自治转型进行个案分析。本文所用素材来源于笔者在W村的驻村调研。调研期间，笔者和另外三位博士研究生一同在W村一户村民家居住，为期20天。本次驻村调研主要通过集体访谈和个人访谈的方式收集资料。在集体访谈中，笔者分别与A乡书记、A乡司法所所长、W村村委会主任和书记、村民小组组长、有机茶公司负责人等进行座谈。在个人访谈中，笔者与有机茶基地村民、其他村民、有机茶公司工作人员等进行专题访谈。驻村调研结束后，笔者还进行过电话回访，并对相关信息进行了补充。

二、W村村民自治的运行机制

(一)自治单元：行政村—村民小组—基地

2013年，W村开始进行有机茶的转型，转换期为三年。与此同时，W村村民自治也随着本村产业的转变而进入转型阶段。目前，W村的乡村治理仍然沿用“乡政村治”模式，但又对其进行了创新：首先，按照《村民委员会组织法》，在A乡管辖范围内，W村(行政村)仍然是基本自治单元；其次，通过其下沉的方式，8个村民小组也成为自治单元；再次，根据有机茶基地的分布与管理要求，按照生产和生活相分离的原则，各个有机茶基地也分别成为自治单元，且每个基地涉及的村民小组至少有2个。这样，W村不仅在纵向上形成“行政村—村民小组”的自治单元结构，在横向上也形成了“村民小组—基地”的自治单元模式。最终，W村建立了一个“行政村—村民小组—基地”的纵横交互的立体式自治单元体系。

W村之所以将村民小组和有机茶基地分别设置成自治单元，主要是因为仅以行政村为基本自治单元的村民自治模式，并不适于该村正在进行的产业转型。首先，作为基本自治单元的行政村区域过大，地域间不相近。村民利益关联性较弱，群众自愿的意向不明显。W村的集体土地产权归各个村民小组所有，产权之间没有关联性。产权单元与村民自治单元错位，导致村一级的村民自治程度较低。除村里的公共事务和公共服务外，8个小组之间共享利益的事务并不多。此外，各个村民小组的经济发展状况不一致，其需求也各不相同。因此，针对同一项事务，受利益关联性程度的影响，村民参与该项事务的积极性高低不同。其次，村委会行政化趋势加剧，其处理公共事务和提供公共服务的能力明显不足。虽然《宪法》将村委会定位为基层群众性自治组织，但其实际承担的行政事务已超出了相关规定。村委会忙于应对来自县、乡镇的各种考核和检查，无暇顾及村内事务。与此同时，W村的大面积有机茶基地需要专业化管理，但W村村委会因其成员人数较少，且大多不具备相关专业知识，故试图通过村委会来管理有机茶基地的想法并不现实。中华人民共和国民政部官网数据显示，从全国范围来看，自2011年至2019年，全国村委会数量从59万个减少到53.3万个，村委会成员数量也从231.1万人下降至218万人。可以看出，在“合村并组”政策实施后，村委会成员数量大体上呈下降趋势。而在村委会管辖的村民小组不断增多的情况下，村委会成员数量却基本没变，其成员平均数维持在4人左右，这进一步加剧了村委会管理村务时人手紧缺的尴尬局面，村委会的村民自治功能也就无法充分发挥，进而陷入“悬浮”状态。

为应对村民自治面临的困境，W村通过自治单元下沉，将村民小组设置为一级自治单元，使自治单元在纵向上得以延伸。同时，为解决有机茶基地管理的问题，W村按照生产单元与生活单元相分离的原则，将本村4、5、6三个村民小组负责的有机茶基地也设置成为独立的自治单元，故而自治单元在横向上也得以拓展。这种做法明显有异于其他地区。广西贵港、广西河池、广东清远、湖北秭归等地都是以自治规模为原则，以人口数量和空间规模为标准，将自治单元下沉为自然屯、自然村或者村民小组。村民的生产单元、生活单元和自治单元在地域上是重叠的。而W村则根据当地建设全域有机的需要，将生产单元和生活单元相分离，在村民小组的基础上横向拓展出有机茶基地这一自治单元，其优势在于：一方面，就村民小组而言，组是最紧密的经济共同体、最紧密的社会共同体、最紧密的文化共同体，理应成为基本自治单元。以W村5组为例，有机茶公司最先选择5组进行有机茶转型，就是考虑到5组的人文环境较好。该小组整体性意识较强，家族氛围浓厚，具有成为自治单元的社会基础。另一方面，就有机茶基地而言，一个有机茶基地会涉及几个村民小组，每个村民小组间在有机茶基地中只就有机茶生产、管理、监督等方面事务发生联系，生活、娱乐等事务依然是在各个村民小组内部进行。

村民自治要有效实现，并非自治单元越小，效果就越好。单纯地纵向延伸自治单元并不能完全摆脱村民自治面临的困境。W村考虑到本村经济的发展，有机茶基地急需专业化管理等情况，生产单元势必会与生活单元相分离，故而在村民小组基础上横向设置独立的生产自治单元。

随着城乡经济社会发展一体化的继续推进，各地农村正迎来巨大的发展机遇。特别是在当前进行的农地“三权分置”改革中，国家大力支持新型农业经营主体的培育，引导规模化、集约化的生产，类似W村以有机茶为规模产业的新型农村将会越来越多。由于规模产业管理的专业性，生产单元与生活单元的分离也更具紧迫性。这就要求在生产单元与生活单元分离的基础上分别设置自治单元，以形成纵横交互的立体式自治单元体系，从而有效实现不同自治场域的村民自治。

(二)自治组织：村委会—二团一队N会

W村以有机茶产业为中心，在各个自治单元的基础上成立自治组织，形成“村委会—二团一队N会”的村民自治组织结构。具体而言，W村以村委会为基础，成立了乡贤道德评判团、村民自治议事团、“雷锋”志愿服务队、“五老”协会、全域有机协会、红白理事协会、山泉水协会与“四大功臣”(由四个老党员组成，主要职责是监督村民行为)等自治组织。这些自治组织不仅在行政村一级成立，在乡、有机茶基地、村民小组一级也有相应配置。虽然各个自治组织的成员标准不同，承担的职能各异，但他们相互配合、相互合作，共同为W村有机产业的发展提供了重要保障。例如，在成员标准和主要职责方面，乡贤道德评判团要求其成员道德高尚，在村民中享有较高威望，广受村民信任并热衷于村中公益性事业。该自治组织的主要职责为：积极参与村内家风家训、善良风俗的道德建设，监督村内的不道德现象，对违反善良风俗、村规民约的不道德行为进行规劝并督促改正。而“五老”协会的成员主要包括老教师、老党员、老干部、老模范和老军人，其职责主要是协助村委会开展工作，向村民宣传国家政策和法律等。全域有机协会则广泛吸纳具有奉献精神、责任心、崇尚科学、知识水平较高的中青年村民，负责全域有机在村内各方面的具体落实，并引导村民树立绿色、环保、可持续发展的理念等。

村委会的职责主要是负责本村的公共事务和公益事业。但在实践中，村委会所承担的实际事务远远超出了法定事务，导致村委会行政化倾向明显。村委会忙于应对县、乡镇的各种考核与检查，自身的自治功能被搁置一旁，进而陷入自治“悬浮”状态。2013年，W村开始有机茶转型，但以村委会为唯一村民自治组织的村民自治并不能为其提供有效的治理方式。传统的村民自治模式无法满足W村有机茶产业的内生需求，村委会作为唯一的自治组织无法同时解决生产单元、生活单元、自治单元重叠所带来的挑战。即使在生产单元与生活单元相分离的情况下，村委会对生产单元的治理也未能满足有机茶产业的需求。是故，在外部制度供给不足的情形下，W村村民根据具体实践，自发成立了以有机茶产业为中心的自治组织，以满足有机茶产业对管理的需求。这些自治组织以有机茶管理为其运行目的，一旦有机茶产业出现问题或者失败，自治组织的功能也将式微。

在进行以自治单元下沉为中心的村民自治转型中，W村先后成立了多个其他自治组织。但从其所承担的职责上看，其他自治组织与村委会的功能存在部分重叠。那么，其他自治组织是村委会的下属机构还是与村委会各自独立？从笔者对W村的调查来看，W村村委会对其他自治组织的成立主要起支持和号召的作用，并对其工作进行指导和监督，两者之间并不存在隶属关系。试想，倘若其他自治组织隶属于村委会，由于后者的行政化趋势不断加剧，那么其他自治组织的行政化也将不可避免。实际上，由于当前村委会无法发挥自治功能，其他自治组织才有独立存在的价值，而村民自治转型的目的就是试图通过自治单元下沉的方式，来寻求更合适的自治单元。在现代民主的要求下，村民自治应当是最广大村民积极参与的基层民主，这就要求其他自治组织必须具有独立性，以广泛吸纳村民意见并充分尊重村民意志。因此，村委会与其他自治组织应当是相互独立、相互合作的协商协同关系。在职能分工上，村委会处理村民之间无法通过合作解决的公共事务和公共服务，其他自治组织则负责村民内部能够通过合作解决的各项事务。

既然其他自治组织承担了村委会的部分自治功能，这就可能导致两者在职能上的冲突。为消解这一冲突，应注意以下几点。首先，转变村委会在乡村治理中的角色定位。村委会虽然是法定基层群众性自治组织，但其在实践中的行政化已是事实，村委会的法定职责定位与实际承担的角色出现了偏差。在目前暂时还无法摆脱行政化的情形下，村委会须在国家政权回归乡村的同时转变自身的角色定位。行政村是国家与村民发生关系的场域，村委会充当国家与村民相互交流的媒介，并兼顾国家代理人和村民利益代表人的身份，根据国家意志处理村务。因此，村民自治的中心须下沉到其他自治组织。其次，厘定村委会与其他自治组织的职能。治理的微观基础可以概括为：以最低协调成本为约束实现人类合作与集体行动的行为。协调成本决定了人们能在多大的场域进行合作。所以，村委会与其他自治组织的职能界限可以通过寻求解决村务所需的最低协调成本来确定。以W村全域有机为例，该村除实行“三不准”举措外，整个村内都不允许燃放鞭炮。因为一旦燃放鞭炮，鞭炮灰会落在村内，导致全域有机的失败。在法律上，农药、化肥、除草剂的使用在一定范围是允许的，他人无权干涉。现行法律也并未禁止在乡村燃放鞭炮，他人也无权阻止。但W村要进行全域有机的打造，就必须实行“三不准”和全域禁鞭。要实行这些举措，仅仅依靠每一个村民的素质和觉悟，协调成本将会达到最大化。因为各个村民的利益并不一致，通过村民之间的协商来达成一致的合作行为几乎不可能实现。这样一来，“三不准”和全域禁鞭就难以施行。所以，W村只能借助村委会这一自治组织，通过宣传全域有机对W村未来发展的重要意义，强制性地在全村实施“三不准”和禁鞭。在这种情形下，由村委会来负责两种措施实施的自治机制是最优的。显然，这是一种依靠权力来强制村民形成合作的治理方式。而对于有机茶基地的管理和监督，由其他自治组织来负责则是最优选择：一是有机茶基地需要专业人员照管；二是有机茶基地面积较大，所需监管人员较多。而在“合村并组”之后，村委会的工作人员几乎没有增加。因此，在有机茶公司的提议下，以有机茶基地为自治单元成立全域有机协会，种植有机茶的村民都可以成为其会员。在有机茶基地这一自治单元内，种茶的村民相互管理、相互监督、相互帮助。由于经济利益的一致性，村民们易于形成合作行为，积极主动地参与基地的管理，协调成本也降到了最低。

对W村村民自治的运行机制进行考察，可以得知：村民自治的有效实现，不仅需要构建适宜的自治单元体系，还要在自治单元成立相应的自治组织。根据自治组织设立的内、外动力的不同，自治组织可分为两类，即自主成立和外嵌成立。就村民委员会而言，在广西合寨村产生的新中国第一个村民委员会当属自主成立。但从全国范围来看，绝大多数村民委员会的成立由于国家力量的介入而更具外嵌性。而就其他自治组织而言，则两种类型兼具。根据笔者对不同农村的调研发现，两种类型的同一自治组织在实践中所发挥的作用并非一样。因应村民内生的自治需求而自主成立的自治组织能够广泛吸纳村民参与其中，彰显出村民的主体性。在获得村民认同并积极参与的前提下，自主成立的自治组织能在相应的自治单元充分发挥其应有的自治功能。反观外嵌成立的自治组织，多数是为了应付上级对有关自治组织的要求而成立的，其结果是，要么被束之高阁而处于“休眠”状态，要么由于村民参与程度极低而形同虚设。在笔者调研的数个农村中，多数外嵌成立的自治组织仅具有村民自治的外壳，而内在的运行机制却付之阙如。究其原因，主要在于缺乏村民内生的自治需求。是故，在进行村民自治转型的过程中，须积极引导村民形成内生的自治需求，以便村民自主成立自治组织，并充分发挥自治功能。

(三)自治规则：内生—外生

秩序是农村发展的基础和前提，而良好乡村秩序的建立离不开规则保障。要通过村民自治的有效实现来形成良好的乡村秩序，不仅需要适当规模的自治单元和丰富多样的自治组织，还需要自治规则的有机协调和合理运用。

在W村，自治规则主要分为两类：一类是外生性自治规则，包括《宪法》《村民委员会组织法》《村民委员会选举规程》《人民调解法》《湖北省人民调解规定》等法律法规；另一类是内生性自治规则，包括W村村规民约、劝和箴言、平安家庭和谐共约、自治组织条件、标准及职责、法律明白人标准、村务公开制度、财务公开制度、家风家训、善良风俗等。

在W村，外生性自治规则主要规定村委会的法律地位、职责、选举，村委会与乡政府、乡党委的关系等事项。依照法律规定，W村村委会作为行政村一级的基层群众性自治组织，遵循“三个自我”，实行“四个民主”，主要负责村内的公共服务和公益事业，并完成县、乡下派的各种行政性事务。而乡政府则对W村村委会的工作给予支持、指导和帮助。由此可见，外生性自治规则主要是针对W村的村民自治制度进行总体上的设计与安排。而在实践中，W村村民自治的具体运行则主要依靠内生性自治规则，如在整个村务规划方面，W村制定了“W村村规民约”。村规民约针对社会治安、安全生产、村风民俗、邻里关系、婚姻家庭等方面的管理进行了较为全面的规定。在村民矛盾纠纷处理方面，W村根据《A乡矛盾纠纷三级化解实施方案》，在行政村一级设立了村人民调解委员会，在村民小组一级设立了矛盾纠纷调解小组。调解遵循“小的纠纷不出组，一般纠纷不出村，重大事项不出乡”，坚持“分级管理”和“属地管理”原则。村民小组一星期一排查，并将相关情况上报到村。村半月一排查，并将相关情况汇总到乡。在家风、村风、善良风俗方面，W村制定了劝和箴言、平安家庭和谐共约等，引导村民在各家各户家风家训的基础上，共同维护和践行传统美德，形塑良好的乡村风气；在自治组织方面，W村根据A乡关于自治组织条件、标准及职责的文件要求，在不同的自治单元成立了相应的自治组织。各个自治组织相互配合，相互合作，各司其职；在有机茶基地的管理和监督方面，W村主要通过全域有机协会，尽可能吸纳所有的种茶村民，进行民主管理和民主监督，并实施“三不准”和全域禁鞭。对违反“三不准”和全域禁鞭的村民，其他村民均可对其行为进行制止，并将情况反映到全域有机协会。全域有机协会对违反相关规定的村民进行劝说和教导，并将情况再反映给有机茶公司。对于仍旧不改正的村民，有机茶公司则可根据与村民签订的协议而不收购其茶叶。而其他村民则通过村里的社会舆论，对其进行劝诱、教导甚至孤立。在这两种惩罚措施的双重约束下，W村村民基本上都能遵守相关规定，从而保证了全域有机的实现。

概括而言，村民自治规则具有二元性。外生性自治规则是由国家强制力保证实施的法律法规，主要对村委会的性质、职责、选举，村委会与乡镇党委、政府的关系等问题进行规定。作为一种顶层设计，虽然外生性自治规则能够对村民自治制度进行总体安排，但却无法对各种村务进行事无巨细的规定。由于外生性自治规则的强制嵌入性和非本土性特征，使其在乡村中很难寻求到与其相适应的成长土壤，故其在实践中的治理效果往往不甚理想。而内生性自治规则内含乡土社会资源，承继数千年来的传统自治文化，具有亲民性，能够为村民自治的有效实现提供有力保障。通过内生性自治规则，各个自治主体可以根据不同情况灵活处理各种村务。当然，乡村治理须在法治框架下进行，村民自治也不能置身其外。因此，要实现有效的村民自治，不仅需要通过内生性自治规则对各种具体村务进行规定，还需要通过外生性自治规则对村民自治进行整体设计，两者相互协调，不可或缺。

三、W村“合作共治”的自治模式

综上所述，在村民自治面临“悬浮”困境时，W村通过自治单元下沉的方式进行村民自治的转型探索，并最终形成了新的村民自治的有效实现形式。对此，笔者将其概括为“合作共治”模式。所谓“合作共治”，是指在乡镇政府的指导和帮助下，村委会、其他自治组织以及广大村民，以最低协调成本为约束，通过合作机制遵循“三个自我”、实行“四个民主”的村民自治。概括而言，“合作共治”模式具有以下特征：第一，自治单元的非一元性和设立标准的灵活性。在“合作共治”模式下，行政村并非唯一的基层自治单元。实践证明，以行政村为唯一自治单元的村民自治无法充分发挥村民自治的功能，治理成效较差。这就需要通过自治单元下沉，并设立不同层级的自治单元。在自治单元的设立标准方面，其他试点地区是将生产、生活单元和自治单元相统一，而在“合作共治”模式下，自治单元的设立标准较为灵活，既可以根据地域规模和人口数量来设立，也可以将生产单元和生活单元相分离，分别在其上进行配置，从而使得自治单元的治理更具针对性和专门性。第二，自治组织的多样性。如前所述，“合作共治”模式强调自治组织的非唯一性。除村委会作为行政村一级的自治组织，各个自治单元也应根据实际需要成立相应的自治组织。第三，村民参与村民自治的广泛性。在“合作共治”模式下，村民不仅是被治理主体，同时也是治理主体。各个自治组织吸纳广大村民实质性地参与村民自治，真正体现出村民的主体性和主人翁地位。第四，“合作共治”模式以最低协调成本为约束，通过合作机制，形成集体行动。“合作共治”并非简单地将各个自治组织的治理成效相叠加，而是以最低协调成本为约束，分配不同的村务到各个自治组织，使村务活动能够在各自的场域中以最高工作效率来进行。“合作共治”强调各个自治组织之间的相互配合、相互合作，进而形成集体行动，实现共建、共治、共享。第五，自治规则和程序的完备性。“合作共治”不仅要求自治单元和自治组织的多样性，也要求自治规则和程序的完备性。通过内生性和外生性自治规则的有机协调和自治程序的保障，村民自治才能最终有效实现。

同时，这种自治模式也是一种在最大范围内实现村民自治有效的形式。第一，该模式兼顾内需与外嵌。横向自治单元并非行政性的强制划分，而是根据具体的生产、生活需要设置，内生于村民的需求。村民小组作为村民自治纵向下沉的最小自治单元，是国家通过强制性措施设置的，是外部嵌入的结果，不可避免地带有行政性色彩。按学界设想，自治单元只需纵向下沉到村民小组或者其他更小的自治单元，村民自治的困境便可迎刃而解。但在这种解决方案中，由于生活单元、生产单元和自治单元仍旧重合，不同场域对于村民自治的不同需求无法得到满足。是故，在纵向下沉自治单元的同时，还需因应村民的内部需求，在横向上设置自治单元。横向自治单元与纵向自治单元分别在不同的场域发挥村民自治的功能，二者不可偏颇。第二，该模式下，自治组织自发形成，并经由正式制度使其规范化，因而更具生命力。自治组织的产生并非外部的强制性介入，而是因应实践的具体需求。自治组织要持续性发挥自治作用，就需通过正式制度使其运行机制规范化。诚然，在对自治组织进行制度化、规范化的过程中，行政力量的介入不可避免。但究其根本，村民的实际生产、生活需求才是自治组织产生的基础，外部力量的介入只是保障其发挥作用的辅助因素。倘若内部需求不存在，制度化、规范化的自治组织也只是披上了村民自治的外壳。在W村，既有外嵌性的村委会等带有行政性的自治组织，又有内生性的全域有机协会等完全自治组织。内生性自治组织围绕产业发展，扎根于生产单元，外嵌性自治组织主要以生活单元为基础，进行规范化、制度化的治理，二者在不同的自治场域形成张力，共同实现村民自治的有效。

W村的村民自治转型探索创造出一种新的村民自治的有效实现形式——“合作共治”，对当前我国村民自治的发展具有参考价值。首先，W村的村民自治转型是在真正意义上实现了自治的回归。一般而言，自治至少应包括以下核心要素：自主性、自力性、自律性。在W村的村民自治转型实践中，村民能够按照自己的意愿，通过积极参与村民自治，合理表达自己的诉求，以合作的方式处理村务和提供公共服务，很好地践行了“三个自我”和“四个民主”的要求。其次，W村的村民自治转型最大限度地体现了广大村民的主体性，并提升了村民参与村治的积极性，也增强了村民对村集体的认同感。W村的村民自治转型能够获得成功的关键原因，就在于吸纳了广大村民平等自由地参与自治。在参与自治的过程中，村民能够真实感受到自治的意义与价值，其主体性得到了充分彰显并进而认同自治。再次，W村的村民自治转型实现了自治单元、自治组织与自治规则的有机协调。W村在不同层级的自治单元基础上，根据实际需求，成立了相应的自治组织。同时，W村通过利用内生性自治规则和嵌入外生性自治规则，使各个自治单元和自治组织在自治、法治和德治的治理框架下稳定地运行，并最终形成良好的基层社会秩序。最后，W村的村民自治转型促进了该村经济、社会、文化、生活等各方面的良性发展。如在经济方面，W村的有机产业在村民自治的有力保障下愈发成功，村民和村集体的经济水平均得到显著提升，外出务工的村民开始减少，“空心村”现象正在改善。由于W村的村治取得较好的成效，在2018年和2019年，W村先后被司法部、民政部授予“全国民主法治示范村”称号，还被住建部授予“中国传统村落”称号。

四、W村村民自治与乡村治理的有机衔接

当前，多数村民自治的转型实践始终着眼于自身，村民自治中出现的问题往往通过体制机制的创新来解决。近年来，学界的研究重心聚焦于村民自治的有效实现形式和条件上。但是，在乡村实践中，村民自治从来都不可能独立运行。村民自治不仅是基层民主政治制度的重要组成部分，更是乡村基层治理的根本。由基层民主到有效治理，村民自治步步深入。在2014年至2017年发布的中央一号文件中，有关村民自治的内容主要是探索村民自治的有效实现形式。而2018年的中央一号文件则要求，“构建乡村治理新体系”，“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制，坚持自治、法治、德治相结合，确保乡村社会充满活力、和谐有序”。2019年中央一号文件，2020年中央一号文件以及2019年中共中央、国务院发布的《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，都再次强调了乡村治理新体系的建设。从以上中央政策文件中有关乡村治理表述的变化可以得知：构建乡村治理新体系，实现乡村治理体系和治理能力现代化，须将村民自治与乡村治理进行有机衔接。村民自治的转型应该扩展到乡村社会治理和国家基层治理领域，加强同乡村社会其他组织、党的基层组织，以及国家基层治理机构之间的联系，从民主和自治转向有效治理。

(一)坚持党的领导

作为草根民主的村民自治源于农民的自我创造。从全国第一个村民委员会的产生及发展来看，村民委员会的建立以及村民自治的实行，是党领导下的中国农民的伟大创造，是中国农村经济改革的必然产物，深深扎根于坚实的土地上，具有强大的生命力。随后在国家政策和法律制度的规范和党的领导下，村民自治这一基层民主政治制度迅速在农村基层实施。根据《村民委员会组织法》和《中国共产党农村基层组织工作条例》的规定，农村基层党组织是党在农村全部工作和战斗力的基础，全面领导乡镇、村的各类组织和各项工作。农村基层党组织是当前乡村治理体系中的政治核心，是中国共产党在乡村基层治理的基础。作为最广大人民根本利益、先进生产力发展要求、先进文化前进方向的代表，农村基层党组织发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。村党支部(党总支、党委)在村庄中的领导核心地位不容取代，村民委员会基层群众性自治组织的性质不会改变，村“两委”始终应当是整个村庄村民自治活动的中心。2021年中央一号文件要求“加强党的农村基层组织建设和乡村治理。充分发挥农村基层党组织领导作用，持续抓党建促乡村振兴”。是故，在国家实施乡村振兴战略的背景下，农村基层党组织应统筹乡村治理的各项工作，为实现乡村治理有效，为乡村振兴战略创造良好的社会秩序。农村基层党组织主要应做好以下几方面工作：

首先，提高农村基层党组织的执政能力。坚持和发展人民民主，是我们党执政为民的本质要求和根本途径。坚持党的领导，才能更好发扬人民民主。坚持和发展人民民主具体到广大农村，就是坚持和发展党领导下的村民自治。第一，提高引领能力。农村基层党组织要对乡村治理工作总体把握，统筹推进，不仅要根据当地具体情况从整体上制定适宜的政策，还须深入农村基层。W村以党建为统领，对所有的党员都设岗定责，并将无职党员纳入村民议事团，以充分发挥党员的先锋作用。通过将党员纳入村民自治组织，W村基层党组织能够在村民自治中向村民广泛宣传国家相关法律与政策。村民在基层党组织的引领下，能够正确认识和行使自治权利，并积极参与村民自治和乡村治理。第二，提高服务能力。建设服务型执政党，是对我们党的建设提出的新要求。当前，由于“合村并组”，行政村内部的利益分化严重，矛盾纠纷较多，村庄不稳定因素愈发凸显。这就要求农村基层党组织充分调动各种乡村治理资源，整合乡村治理能力，想方设法平衡村内各种利益关系，调解矛盾纠纷，创建和谐稳定的村庄秩序。

其次，加强农村基层党组织建设。十九大报告指出，党的基层组织是确保党的路线方针政策和决策部署贯彻落实的基础。基层党组织是宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒。当前，农村基层党组织在乡村治理中存在脱离村民、消极腐败、滥用权力等问题，亟待通过加强党组织建设来解决，如保持党的纯洁性，扩大党内基层民主，推进党务公开，加强党员党性的提升，吸纳优秀的村民入党等。同时，党员应充分发挥先锋模范作用，做好精准扶贫工作，积极参与乡村治理。在W村，党员在乡村治理过程中对村民进行“一对一”的帮扶，与村民建立起合作帮扶关系。对于有困难的家庭，党员不仅从精神和思想上对其进行鼓励，还在有机茶基地的管理(如种植、采摘等)、生活、娱乐等各方面对其进行帮助，使其脱贫脱困。

当前，不少地区正在进行五治(政治、法治、自治、德治、智治)融合的实践尝试，但总体上仍处于探索阶段。五治融合的实践表明，政治引领其他“四治”是五治融合的关键之所在。事实上，在三治融合的视阈下，将村民自治纳入乡村治理之中，坚持党的领导是根本。这与目前正在探索的五治融合中的政治引领相一致。因此，在村民自治进行转型并与乡村治理有机衔接的过程中，必须坚持党的领导，以确保政治引领。

(二)推进三治融合的建设

从实践层面上看，治理乡村的方式主要有三种：自治、法治和德治。三种治理方式在多数情况下是各自按照自身的治理逻辑运行的。乡村治理的效果大多是这三种治理方式单一或任意组合的简单叠加，并未达到最优状态。对此，十九大报告提出，要“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。自治、法治、德治的三治融合已成为乡村治理的新思路。乡村要振兴，治理有效是基础。三治融合已经成为新时代基层社会治理的发展方向，为乡村振兴提供了一种乡村治理新体系。

从2013年进行有机茶转化开始，W村根据本地实际情况，将村民自治纳入乡村治理新体系的建设中，不断进行三治融合的探索，并最终形成独具特色的乡村治理新体系。首先，自治既是载体也是关键。自治属于民主政治的范畴，位居法治和德治之前，并统筹法治和德治，法治和德治是实现自治的方式。W村一是构建“村委会＋二团一队N会”的村民自治组织结构，在面对各种治理困境时，治理主体不缺位；二是落实村民的自治权。W村村民通过积极参与村务和行使自治权，有效监督各个治理主体的行为，防止违规的作为和不作为。其次，法治是保障并彰显了约束力。W村建立了三级法治网：行政村有一个法务工作联络员，每个小组有一名矛盾纠纷义务调解员，每户有一名法律明白人。而在行政村设立的人民调解委员会和在村民小组设立的矛盾纠纷调解小组也能够同三级法治网实现无缝对接，形成自治与法治的有机融合。此外，W村还通过法律大讲堂、法治文化建设活动、授课培训、案例讲解等多种形式，培养村民的法律信仰，提升村民的权利意识。再次，德治是文化价值的支撑。W村通过成立乡贤道德评判团，以道德来约束村民的各种行为，发扬各家各户优秀的家风家训，形成良好的村风。如在精准扶贫方面，W村认为，不仅要物质扶贫，精神也要扶贫。W村利用各种关于“精神扶贫”的巡回讲座，评选最美村民，宣传正能量，推行“落后大家帮”等，潜移默化地感染村民，实现人美家美村庄美。

从W村的三治融合实践来看，自治、法治和德治并不在同一个层面：自治是关键、法治是保障、德治是支撑。自治以其民事民议、民事民办、民事民管而凝聚共识；法治以其规则刚性、程序透明、准则有效而定分止争、惩恶扬善；德治以其核心价值、公序良俗、社会贤达而弘扬正气、引领风尚。W村的三治融合通过整合乡村治理资源，最大限度地调动村民参与村务的积极性，凸显村民的主体性，体现村民的当家做主，进而增强乡村治理能力。

(三)明晰各类治理主体之间的关系

实践表明，单一治理主体模式早已不适应农村基层社会治理的要求。乡村治理是一个庞大的系统工程，涉及面广、牵扯利益复杂，其治理主体也因利益多重而多元(包括基层党委政府、村民自治组织、居民、市场及社会组织等)。乡村治理主体不仅涉及村民自治主体，还包括其他治理主体。这几类治理主体在参与乡村治理时，本应充分发挥各自的角色功能，共同创建农村基层社会的稳定秩序，但在实践中，各种治理问题频繁出现，乡村治理未能得到有效实现。究其原因，主要在于各类治理主体之间的关系不明晰。尤其是作为村民自治主体的村民委员会在发挥自治功能的同时还不可避免地行使了部分行政性职能。事实上，治理主体是乡村治理的组织要素，各治理主体能否按照既定的乡村治理逻辑履行好各自的职责，直接决定乡村治理的成效。因此，要摆脱各种治理困境，首要任务是明晰各类治理主体之间的关系。

首先，从整体上明确各个治理主体在乡村治理中的角色定位。第一，乡镇政府。乡镇政府是国家在农村的基层政权组织。作为国家在农村基层的代理人，乡镇政府应摒弃“全能政府”的惯性思维，实现向有限政府、法治政府和服务型政府的转型。乡镇政府参与乡村治理时不应一味追求GDP的增长，而应更关注村民的实际需求，并提供均等化的公共服务等。第二，村党组织。村党组织是中国共产党在农村的基层组织。作为总抓手，其主要职责是宣传和贯彻党的路线方针政策和上级决议。第三，村委会。由于行政化趋势的不断加强，村委会的村民自治功能受阻。基于国家政权在农村基层不断延伸，村委会作为国家与乡村社会之间的桥梁，在对村民自治工作进行整体部署的前提下，协助乡镇政府处理本村部分行政事务。第四，其他自治组织。其他自治组织实行完全的村民自治，根据其成立目的，承担村委会的部分村民自治职能。第五，村民。在乡村治理中，村民不仅是被治理主体，更是治理主体，享有乡村治理权利，并参与到乡村治理的各个环节。

其次，根据各个乡村的具体情况，以最低协调成本形成合作与集体行动为原则，具体划分各个乡村治理主体的权责。例如，在公共法律服务方面，由于W村及其辖内各个村民小组的财力并不充裕，公共法律服务只能由乡政府通过购买的方式承担。

在乡村治理实践中，乡镇政府与村委会、村党组织与村委会、村委会与其他自治组织的关系尤为重要。村民自治能否实现，乡村治理是否有效，直接取决于这三组关系是否能够理顺。就乡镇政府与村委会的关系而言，按照《村民委员会组织法》的规定，两者在工作上是指导、支持和帮助的关系，后者协助前者开展工作。但在实践中，乡镇政府要么以“全能政府”的角色过多干涉村委会的村民自治工作，要么以完全的“守夜人”身份游离于乡村治理之外。考虑到国家资源对乡村的输入极大地增强了县(市)乡镇对村庄干部的控制和支配能力，为避免村委会的完全行政化和村民自治再次陷入“悬浮”状态，乡镇政府与村委会之间的关系应从“命令—服从”回归到“指导、帮助、协助”，并在具体实践中予以落实。就村党组织与村委会的关系而言，两者之间是领导与被领导的关系。但是村党组织的领导并不意味着“一言堂”，其领导方式主要还是政治领导。在加强自身执政能力和组织建设的基础上，村党组织应支持和保障村委会和其他自治组织开展村民自治的各项工作。就村委会与其他自治组织的关系而言，正如前文所述，两者是相互独立、相互合作的协商协同关系。

五、结语

作为人民民主在基层农村的具体发展，村民自治在乡村治理中始终居于重要地位。当前，为解决村民自治发展所面临的困境，中央要求探索村民自治的有效实现形式，使村民自治制度化和规范化。各地农村也在根据自身情况，进行以自治单元下沉为中心的村民自治之转型探索。各地的具体实践模式虽然形态各异，但本质上都是纵向层面的自治单元之延伸，并将自治单元的规模进行扩大或缩小。而本文所考察的W村，则是在此基础上又进行了创新。一方面，W村在纵向和横向两个维度上延伸自治单元，并在“村委会—二团一队N会”自治组织结构的基础上，以最低协调成本为约束原则的合作机制，通过嵌入自治规则和程序，形成“合作共治”的村民自治模式。另一方面，W村的村民自治与乡村治理进行了有机衔接。实践证明，村民自治的转型不应该仅局限于自身，还应当扩展到乡村治理。在构建乡村治理新体系和实施乡村振兴战略的背景下，村民自治不应脱离乡村治理而独立发展，应当在乡村治理新体系的框架下，与其他治理方式相协调共同作用于乡村，从而实现有效的村民自治和乡村治理。中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》要求“促进自治法治德治有机结合”，也就是要坚持自治为基、法治为本、德治为先，健全和创新村党组织领导的充满活力的村民自治机制，强化法律权威地位，以德治滋养法治、涵养自治，让德治贯穿乡村治理全过程。W村的村民自治转型探索不仅实现了W村经济、社会、文化、生活等各方面的显著提升，而且为农村基层治理提供了一种有效的村民自治实现形式，为实现我国农村基层和国家治理体系和治理能力的现代化提供借鉴。

（原文刊于《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2021年第5期）

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