尹成杰 | 巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的长效机制与政策研究

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巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的长效机制与政策研究

尹成杰

摘要　脱贫攻坚取得胜利后，我国“三农”工作重心已经历史性转移。全面推进乡村振兴，实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接是我国目前的重要任务。根据脱贫攻坚与乡村振兴两大战略的递进关系，实现有效衔接要明确其基础、任务和目标，守住防止规模性返贫底线，有效解决脱贫区域和脱贫人口面临的返贫风险问题，提升脱贫地区自我发展能力，协调不同区域间的发展差异。基于此，应把握梯度跟进与优化升级的程序，建立健全有效衔接的长效机制，做好规划安排、发展支撑、落实保障，系统推进巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。

 关键词　脱贫攻坚；乡村振兴；有效衔接；共同富裕

当前我国正处于“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期，统筹推进脱贫攻坚和乡村振兴两大战略的衔接，对全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化具有战略意义。全面打赢脱贫攻坚战，标志着我国如期解决绝对贫困的问题，并要接续推进脱贫地区乡村振兴。但是部分贫困地区脱贫以后，仍是发展不充分、不平衡的重点地区，易返贫致贫人口仍面临着返贫风险。为此，国家在具体部署乡村振兴战略的同时，多次出台关于有效衔接的政策意见，提出脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接，要设立政策过渡期，巩固拓展脱贫攻坚成果，逐步实现向全面推进乡村振兴平稳过渡等，为实现有效衔接提供了明晰的方向指引。如何建立健全巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的长效机制问题，成为当下学界讨论的焦点。

一、问题提出与文献综述

党的十八大以来，围绕全面建成小康社会的目标和任务，全党和全国各族人民经过艰苦奋斗，全面打赢了脱贫攻坚战，彻底消除了绝对贫困，但是应该看到，发展不平衡不充分的问题依然存在，缩小区域间发展差距，解决低收入人口和欠发达地区的发展问题，仍是目前我国面临的重大任务。2021年中央一号文件《中共中央、国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》指出，“全面建设社会主义现代化国家，实现中华民族伟大复兴，最艰巨最繁重的任务依然在农村，最广泛最深厚的基础依然在农村”。2020年12月，习近平总书记在中央农村工作会议上强调：“脱贫攻坚取得胜利后，要全面推进乡村振兴，这是‘三农’工作重心的历史性转移。要坚决守住脱贫攻坚成果，做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，工作不留空档，政策不留空白。”关于如何做好有效衔接的问题，“国家层面的政策规划经过了初步探索和部署落实两个阶段”。基于国家层面的政策发展取向，学界关于有效衔接的讨论集中在二者的衔接关系、实现路径和机制建立等方面。

关于脱贫攻坚与乡村振兴衔接关系的研究。有学者认为，脱贫攻坚与乡村振兴是中国实现社会主义现代化必须完成的两大重要战略任务，二者体现为战略目标的推进关系。黄承伟从中国反贫困思想的角度，提出脱贫攻坚和乡村振兴都体现了中国特色社会主义本质要求和坚持以人民为中心的发展思想，同属于迈向共同富裕的两大关键步骤，是补齐发展短板底线思维的实践要求，二者理念相融 。朱启臻、吴玉敏认为：“脱贫攻坚在社会动员、组织建设、体制机制、产业发展、人才培育等方面为乡村振兴积累了大量经验。”颜德如、张玉强则综合“理念—体制—主体”的理论分析，发现脱贫攻坚与乡村振兴在内容上存在理念互融、体制互通、主体一致的逻辑关系。朱信凯从“农业、农村、农民”以及“粮食、食品、食物”两大概念体系的深入解读入手，全面阐释了如何认识中国特色的乡村振兴、如何将脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接、如何实现农业农村现代化与乡村振兴战略等重大理论和实践问题。总体来看，学者们从战略、理念、经验、内容等不同维度认识二者的衔接关系，为有效衔接的路径实践奠定了坚实的理论基础。

关于有效衔接实现路径的研究。学者们在阐述二者衔接关系的基础上就实现路径进行了深入探讨。首先，有学者提出系统化衔接路径，认为“要坚持全面系统的理念和思维，推进巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴的有效衔接” ；“要强化战略规划引领、政府市场协同、资源要素保障、体制机制创新和风险防范化解，高质量推进脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接”。其次，有学者提出机制衔接论，认为有效衔接需要“因地制宜、分类指导、精准施策，建立乡村振兴与脱贫攻坚精准衔接机制，科学、合理且有效地推进乡村振兴” ；“按照动态识别与动态调整，社会、市场助推，党政有机嵌入的思路与原则，构建起具有动态性、有机性和可调整的应对相对贫困的长效机制，夯实乡村振兴基础”。有学者基于如何促进均衡发展的思考，还提出要素衔接论，丰富了有效衔接的路径探索。他们认为，“乡村振兴需要接续扶贫脱贫的相关政策措施，以进一步推动乡村迈向更高水平的发展”；“要大力实施各类人才支持计划，加大外部人才引进和激励机制，加大对乡村自有人才的培训培育力度”。

关于建立健全巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的长效机制的研究。张红宇认为，“巩固拓展脱贫攻坚成果，全面推进乡村振兴，就要抓好巩固拓展、转型转变、建设发展，实现利民、惠民、富民，向共同富裕继续攀登”；“转变工作体系，由集中资源支持向构建长效机制转变，建立城乡公共资源均衡配置机制，强化农村基本公共服务供给县乡村统筹，实现乡村宜居和农民安居”。宋洪远认为，“要搞好顶层设计，调整完善相应措施，做好乡村振兴与脱贫攻坚有机衔接的探索和实践”；“对于扶贫攻坚中的一些具体方面，比如产业扶贫、生态扶贫、文化扶贫、教育智力扶贫、组织扶贫等，要与乡村振兴中的产业振兴、生态振兴、文化振兴、人才振兴、组织振兴做好衔接”。

综上，这些观点从不同侧面对有效衔接做了大量有益探索，进而提出了有效衔接的实现路径，对推进有效衔接发挥了积极作用。但应该看到，从脱贫攻坚到乡村振兴是我国逐步迈向共同富裕的系统工程，有效衔接作为其中的关键环节，对实现有效衔接的长效机制的建立健全，还应从应用层面进行深入探索，使其更具现实关联性、适用性。基于此，本文从分析有效衔接的科学内涵入手，依据实现有效衔接的基础、任务和目标的要求，精准问题靶向，探讨如何建立健全有效衔接的长效机制。

二、巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的科学内涵

巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的科学内涵是在打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会后，进一步巩固拓展脱贫攻坚成果，接续推动脱贫地区发展和乡村全面振兴。2021年3月《中共中央 国务院关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》指出，设立5年过渡期，过渡期内保持现有主要帮扶政策总体稳定，逐步实现由集中资源支持脱贫攻坚向全面推进乡村振兴平稳过渡。该意见明确了实现有效衔接的基础、任务和目标，即在巩固拓展脱贫攻坚成果的基础上，接续推进脱贫地区发展和改善群众生活质量。

(一)巩固拓展脱贫攻坚成果是有效衔接的基础

巩固拓展脱贫攻坚成果，是脱贫地区全面推进乡村振兴的基础。全面完成脱贫攻坚任务，是在脱贫攻坚战的强力推动下实现的，具有很强的政策性脱贫的特点，一旦出现重大风险，刚刚脱贫的群体由于没有时间积累坚实的物质基础，极有可能返贫，如没有制度性抵御风险的机制，有可能发生规模性返贫。因此需要进一步巩固脱贫攻坚成果，对低收入人口和低收入地区持续实施一系列帮扶政策，确保已脱贫但易返贫人口、易致贫人口和边缘人口收入的稳定性。2020年8月，习近平在中央第七次西藏工作座谈会上指出：“要在巩固脱贫成果方面下更大功夫、想更多办法、给予更多后续帮扶支持，同乡村振兴有效衔接，尤其是同日常生活息息相关的交通设施、就医就学、养老社保等要全覆盖。”因此，打赢脱贫攻坚战后，我们应按照十九届五中全会的要求，不仅要巩固成果，还要拓展成果。这是有效衔接的重要基础。

要防止返贫，特别是要防止规模性返贫现象的发生。一是要千方百计地巩固“两不愁三保障”，建立健全防止返贫的机制。二是要以产业来巩固拓展脱贫成果，把发展产业作为巩固拓展脱贫成果的关键。三是要把脱贫扶贫的有效模式、业态转变为拓展脱贫攻坚成果的模式，转变为与乡村振兴战略有效衔接的模式。进一步接续和拓展产业扶贫、教育扶贫、科技扶贫、消费扶贫、电商扶贫等行之有效的扶贫业态和模式，并使之常态化、制度化，发挥巩固拓展成果的作用。四是要切实防止发生规模性返贫现象，特别是切实加强防控因新冠肺炎疫情、自然灾害等影响发生返贫。五是要切实关注和防止边缘户发生新的贫困。脱贫攻坚完成前，一些农村年人均纯收入略高于当时农村收入2300元以上的农户，既不是贫困户，也不是稳定的非贫困户，容易因病因灾导致贫困。因此，要制定针对边缘户不发生新的贫困的政策措施，精准扶持，及早防范。六是切实做好易地搬迁贫困村的后续工作，加强易地搬迁村新址的基础设施建设，加强公共服务，发展社会事业。七是把扩大就业作为巩固拓展的关键举措，千方百计开辟就业门路，拓展增收渠道，提高收入水平。

(二)缩小区域间发展差距是有效衔接的重要任务

缩小脱贫地区与其他地区之间的发展差距，是有效衔接的重要任务。顺利打赢脱贫攻坚战，只是减贫事业的一个阶段。而新的发展阶段是推动相对贫困地区和群众更好的发展，要在激发内生动力上下功夫，使已脱贫地区增强自我发展能力，着力推动人才、文化、生态、组织方面的发展，整体提升相对贫困地区发展水平。至2020年底，按照2010年农村人均收入2300元不变价计算的贫困标准，全国有832个贫困县全部摘帽，12.8万个贫困村全部出列，近1亿的贫困人口全部脱贫。应该说这是历史上和世界上规模最大、力度最强、效果最好的减贫行动。但我们还要看到，有的贫困地区脱贫以后与非贫困地区虽然都在加快发展，但是两者间的发展差距还很大。贫困地区脱贫以后，仍是发展不充分、不平衡的重点地区。因此，缩小区域间发展差距的任务还很艰巨。做好有效衔接，逐步地缩小脱贫地区与其他地区之间的发展差距十分重要。

脱贫地区与非贫困地区间的发展差距，归根结底是发展阶段上的差距，主要表现为：一是生产力水平的差距；二是生活水平的差距；三是社会保障的差距；四是公共服务的差距；五是社会管理的差距；六是发展机制和政策的差距。应该看到，非贫困地区已实施了三年的乡村振兴，到2020年底已基本实现了乡村振兴的第一步战略目标。从“十四五”时期开始，非贫困地区要向乡村振兴的第二步、第三步战略目标加快迈进。因此，要加大对脱贫地区做好有效衔接的支持力度，使之加快转入乡村振兴战略的轨道；要制定一些相应的政策和措施，把脱贫、扶贫的政策、措施及业态模式用在缩小区域间发展差距、用在脱贫地区的乡村振兴上来，尽快缩小脱贫地区与其他地区之间的发展差距。

(三)提升脱贫地区自身发展能力是有效衔接的重要目标

实现有效衔接的重要目标之一，是要巩固拓展脱贫攻坚成果，提升脱贫地区发展能力，增强脱贫地区全面推进乡村振兴的内生动力，为全面建设社会主义现代化国家开好局、起好步奠定坚实的基础。脱贫攻坚是消除绝对贫困，在解决温饱的基础上实现“两不愁三保障”；乡村振兴是从根本上解决新时代社会主要矛盾，解决城乡发展差距、乡村发展不平衡和不充分的问题。实现二者有效衔接则是在改善生产、生活条件的同时，对标全面建成小康社会，加快补齐农村基础设施和公共服务短板，提升农村基本服务水平，特别是注重提升教育、医疗、文化等方面的公共服务水平。可见，有效衔接的关键是增强脱贫地区经济活力和发展后劲，缩小区域间的发展差距，实现脱贫地区与非贫困地区协调共进、均衡发展。

2021年的中央一号文件提出了新阶段实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的任务要求，具体来说：一是设立过渡期；二是持续巩固拓展脱贫攻坚成果，守住防止规模性返贫的底线；三是接续推进脱贫地区乡村振兴，加大对脱贫地区乡村振兴的支持力度；四是加强农村低收入人口常态化帮扶，开展农村低收入人口动态监测，实行分层分类帮扶。其实质就是要在此重要历史交汇期，巩固拓展我国实施脱贫攻坚战略所取得的重大成果，在全面建成小康社会的基础上，夯实我国开启社会主义现代化建设新征程的基础，有效推进乡村振兴战略，解决低收入人口和欠发达地区的发展问题，实现社会服务均等化，城乡和区域间发展差距与居民生活水平差距显著缩小，基本公共服务均等化基本实现，向全体人民共同富裕迈出坚实的步伐。

三、建立健全巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的长效机制

巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，实质上是我国在重要历史交汇期的重大战略性对接：其一，这是精准扶贫脱贫战略与乡村振兴战略的战略性对接。其二，这是巩固拓展脱贫攻坚成果与全面建成小康社会的战略性对接。其三，这是巩固拓展脱贫攻坚成果与开启全面建设社会主义现代化国家的战略性对接。习近平总书记多次强调，要建立健全有效衔接的体制和机制。2020年3月，他在决战决胜脱贫攻坚座谈会上明确指出，“要针对主要矛盾的变化，理清工作思路，推动减贫战略和工作体系平稳转型，统筹纳入乡村振兴战略，建立长短结合、标本兼治的体制机制”。本文在综合分析有效衔接的基础、任务和目标的基础上，认为，解决“有效衔接”的问题，关键是要把有效衔接的体制、机制建立起来，并针对脱贫地区和脱贫人口仍面临返贫的风险以及脱贫地区与非贫困地区的发展差距等现实问题，进行全面、系统的部署和落实。

(一)统筹政策扶持与乡村建设行动，协调脱贫地区与非贫困地区同步推进有效衔接

从规划安排上做好有效衔接，建立健全统筹规划的机制。做好顶层设计，统筹安排和规划脱贫地区和非贫困地区乡村振兴的规划，做到脱贫后精准巩固、精准拓展、精准衔接。要立足脱贫地区与非贫困区在发展阶段上的差异，在注意巩固“两不愁三保障”的基本标准的同时，关注各地在推进乡村振兴上的差异性，分梯度、分层次协同推进有效衔接。一方面要继续在政策安排上做好对脱贫地区的扶持，防止脱贫区农户返贫，提升其发展能力，保证脱贫地区稳步向乡村振兴过渡；另一方面要在乡村建设方面，重点改善脱贫地区生产、生活条件，缩小与非贫困地区之间的差距，共同提升乡村建设的水平。

从政策扶持上做好有效衔接，建立健全促进有效衔接的机制。“十四五”时期，对脱贫地区要认真落实5年过渡期政策，保持脱贫政策稳定不变，接续推进脱贫地区稳定发展，建立健全农村低收入人口、欠发达地区帮扶机制，把一些扶贫政策用于脱贫地区的乡村振兴。在西部地区，要支持一些乡村振兴重点帮扶县，增强其内生发展的动力。首先，“需要对低收入人口进行精准识别、分类施策，合理兼顾不同群体利益诉求和需求，在特定瞄准与普遍福利之间、在不断提高帮扶水平与防止产生福利依赖之间解决好平衡的问题”。其次，针对欠发达区域，要从集中资源扶持的政策转变为激发经济活力、增强自身发展能力的政策。同时还应建立返贫动态监测和救济政策，开展定期检查和监测，对脱贫不稳定户、边缘易致贫户，要做到及时发现，及早给予帮扶和救助。

从乡村建设行动上做好有效衔接工作，建立健全脱贫地区和非贫困地区协调推进乡村建设行动的机制。特别是围绕乡村建设行动的各项任务，要统筹安排脱贫地区与非贫困地区同步推进，就应优先抓好脱贫地区补短板工作，尤其是“三农”领域中的突出问题，补短板政策需向脱贫地区倾斜。全面改善脱贫地区的硬件基础设施，对基础设施进行优化升级，改善农村地区交通运输、水利电力、物流网络等基础设施建设。进一步推进新型基础设施建设，跟进非贫困地区的乡村建设，满足农村居民对高质量农业生产、高品质美好生活的现实需要。按照美丽乡村的要求，因地制宜推进农村厕改、垃圾和污水处理，改善农村人居环境，提升村容村貌，充分发挥农村的绿水青山与广袤天地为农民增福祉的作用。此外，还要促进城乡之间互动，实现城乡之间资源、人才、数字、信息等要素的均衡流动，通过城乡两个市场的动态平衡发展，有效解决乡村建设资源供给问题。

(二)提升脱贫地区可持续发展能力，为有效衔接提供强力支撑

首先，在产业发展方面做好有效衔接，建立健全产业发展机制。产业发展既是巩固拓展脱贫攻坚成果的基础，又是实现有效衔接的前提。应继续加大对脱贫地区的产业扶持，补上技术、设施、营销等短板，培育产业集群，实行产业联动，促进产业提档升级。要大力发展特色产业，推进“一村一品”、“一县一业”，形成稳定的产业链和供应链。要积极培养新型农业经营主体，扶持家庭农场和合作社，推广规模化、专业化农业生产模式，提升农业经济效益。此外，还需大力支持龙头企业发展，带动形成产业化、集约化效应，真正发挥产业在巩固拓展脱贫攻坚成果和乡村振兴中的基础作用。要以市场为导向创新产业经营发展模式，提升市场竞争力；要提高脱贫户以脱贫增收为导向的产业发展与市场发展规律的适应度，实现从产业扶贫到产业振兴的过渡和转变。

其次，在农村人才培养方面做好有效衔接，建立健全培养新农人和新型农业经营主体的机制。人才是巩固拓展脱贫攻坚成果和推动乡村振兴战略的重要抓手。制定农村吸引人才、留住人才的政策措施，鼓励大学生、城市科技人员、退休人员积极参与乡村振兴。指导各地建立外出务工人员联络机制，以乡情配套公共服务吸引人才回乡创业就业。创新农业发展模式，盘活农业生产要素，增强农村农业生产经营对人才的吸引力，为专业技术人才提供施展能力的机会和空间。除了引进人才、留住人才，还需要在培养人才方面下功夫，加大农业培训力度，提升农业人口技术素养，增强其适应农业农村现代化发展的能力。

再次，在应对风险挑战方面做好有效衔接，建立健全农业农村风险防范机制。巩固拓展脱贫攻坚成果，全面推进乡村振兴，既面临自然风险、市场风险，又面临突发公共卫生事件的风险，还面临非传统性风险。因此，要统筹建立健全脱贫地区和非贫困地区的防风险体制机制，切实加强农业农村防灾减灾基础设施建设，提升防灾减灾技术和装备建设水平。具体而言，一方面要建立健全预防风险挑战的机制，做好对自然灾害风险、市场风险以及突发公共卫生事件风险等的评估，以确保对风险挑战问题早发现、早应对，降低甚至避免损失。另一方面，需要完善并落实应对风险挑战的责任机制。应对风险挑战关系着人民群众的生命财产安全、社会发展的稳定。因此，要强化责任意识，明确风险预防、风险控制、风险处置等方面的责任界定，做好风险挑战问题的调查评估，确保有效预防、有效应对、有效控制。

(三)强化乡村治理的组织领导与机制建设，保障有效衔接的落实

第一，从乡村治理上做好有效衔接，建立健全农村基层治理机制。一要着力加强脱贫地区党的基层组织建设。充分发挥乡村基层党组织的领导作用，加快构建党组织领导的乡村治理体系，以促进资源向脱贫地区倾斜，提升脱贫地区的基层服务能力。二要强化基层服务意识。脱贫攻坚与乡村振兴的目的都是为了增进人民福祉。做好二者的有效衔接，就是要把群众的利益放在首位，尊重农民群众的知情权、参与权、决策权和监督权，保障公共服务惠及每一位农民群众。三要健全基层治理体系。自治、法治、德治相结合是符合中国农村特点的治理体系，在此基础之上，综合运用传统治理资源和现代治理模式，构建人人参与、人人享有的共建、共治、共享乡村治理模式。四要利用现代化技术手段赋能乡村治理。借助互联网等技术手段，及时有效地处理乡村治理和公共服务的相关信息，促进不同区域间的信息交流和资源互动，提升乡村公共服务效率和水平。

第二，从组织领导上做好有效衔接，建立健全有效衔接的领导机制。认真落实并强化“五级书记抓乡村振兴的工作机制”要求，由五级书记抓扶贫转变为五级书记抓有效衔接，切实地建立健全巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的组织领导机制，设立专项小组或工作专班，为有效衔接提供有力的组织保障。要落实有效衔接的属地责任，充分发挥各级党委政府在实现有效衔接上的领导作用，保障统一协调与高效决策。此外，还要做好相关组织机构的衔接。目前扶贫机构已整体改组为乡村振兴的工作机构，为更好地衔接过渡期相关工作提供了组织保障。将有效衔接纳入绩效考核，把巩固拓展脱贫攻坚成果纳入领导干部推进乡村振兴战略的实绩考核范围。科学设置考核内容，综合运用考核结果，将考核结果作为对有效衔接落实情况的反馈，以便出现问题时能及时反应、高效处理，保障有效衔接中的各项工作有序推进。

四、总结与讨论

脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接是新发展阶段“三农”工作的重要任务，既需要在理论层面系统地探讨有效衔接的路径方法，也需要在实践层面探讨部署并落实有效衔接的机制。本文在阐释有效衔接的科学内涵的基础上，指出部署并落实有效衔接就要兼顾脱贫区与非贫困区的差异性、顶层设计与基层落实的协同性以及从脱贫到振兴过程的系统性，即要从有效衔接的规划安排、发展支撑、完善机制、健全政策、落实保障等层面，梯度推进巩固拓展脱贫攻坚成果，缩小区域间发展差距，提升脱贫地区发展能力与基层服务水平，实现减贫战略向全面推进乡村振兴战略的平稳转型。

总体而言，实现脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接，兼具差异性和协同性问题，其根本在于建立健全有效衔接的机制，因地制宜并有针对性地解决发展不平衡、不充分的问题。要在共同富裕目标的指引下，实施长效机制与政策扶持等一系列措施来补短板，既要发挥机制与政策的效应，又要激发产业发展升级的内生动力。此外，乡村振兴与脱贫攻坚分别用以解决地区发展差距和基本生活保障问题，前者目前还缺乏统一标准，还要依据不同情况，因地制宜地推进。因此，巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴的有效衔接如何兼顾差异与平衡、效益与公平，是需要在具体落实层面进一步关注的重要问题。

（原文刊于《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2022年第1期）

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