全球教育治理：概念·主体·机制
孙进，男，北京师范大学国际与比较教育研究院教授，博士生导师 ；
燕环，女，北京师范大学国际与比较教育研究院博士研究生。
传统上，教育政策被视为是完全由民族国家独立负责的事务领域。[1]但是，伴随着全球化进程的深入，教育政策的制定语境逐渐超出了民族国家的界限，扩展至全球。民族国家在教育治理中的主导地位和权威性有所削弱，教育与超国家力量的联系变得更加紧密。[2]国际的、地区的和跨国的组织及行为主体对教育政策制定的影响显著增长。一些国际组织通过教育理念的倡导、教育规则的制定、教育成就的评估、教育项目的资助与开发等多种机制将其影响扩散至全球，成为推动全球教育发展的重要力量。教育的全球治理（Global Governance of/in Education）已经成为一种引人注目的发展趋势。
与此相应地，从20世纪90年代开始，有关全球教育治理（Global Educational Governance）的研究兴趣便明显上升，研究项目和研究者数量增加，无论是在学术研究还是在政策文本中，全球教育治理都成为相当热门的议题，引起了国际社会和国内外学术界的广泛关注。
目前，国外的学者主要侧重于研究国际组织及其参与全球教育治理的实践和影响。经济合作与发展组织（OECD）、世界银行（World Bank）、联合国教科文组织（UNESCO） 和世界贸易组织（WTO） 等主要国际组织都已得到了学者的关注和研究。我国学者对全球教育治理的研究同样也集中于对相关国际组织及其全球治理活动的介绍和分析，此外，还有个别对相关国际组织人员的访谈。①总的来说，现有的研究多集中于对国际组织及其实践的分析和介绍，对全球教育治理的基础理论问题的研究尚有待于深入和拓展。
为此，本文尝试回答全球教育治理的三个基本理论问题：什么是全球教育治理（概念问题）？谁在进行全球教育治理（主体问题）？全球教育治理有哪些主要方式（机制问题）？
一、全球教育治理的概念
“全球教育治理”，也称“教育的全球治理”，可被视为全球治理的一个子领域。因此，厘定全球教育治理的概念可先从其上位概念“治理”（Governance）与“全球治理”入手。
从词源学角度来看，“治理”一词源自古希腊语（kybernein），原意是“引导”或“操纵”（船只、车辆等）。柏拉图曾首次用它来比喻对人的统治（governing of men or people）。[3]如今，治理得到了政治学、经济学、社会学、国际关系学、地理学、教育学等不同学科或领域学者的关注与研究。学界通常将治理定义为一种多个行为主体（如政府与民间、公共部门与私人部门、非政府组织等）通过合作互动共同参与公共政策讨论、制定与实施的活动。[4]
“全球治理”是在冷战结束后出现的概念（也可以说是理念），其主旨是要加强国际合作与协调，动员多方面力量参与全球事务的管理。[5]1992年，由德国前总理威利·勃兰特（Willy Brandt）提议，在时任联合国秘书长布特罗斯·布特罗斯-加利（Boutros Boutros-Ghali）的大力支持下，联合国成立了全球治理委员会（Commission on Global Governance）。1995年，在联合国成立50周年之际，全球治理委员会发布了研究报告《天涯若比邻》（Our Global Neighbourhood），在该报告中指出：治理是个体以及公共和私营机构管理其共同事务的诸种方式的总和，是使彼此冲突的或各不相同的利益得到调和并促成各方合作采取行动的一个持续过程。它既包括可以强迫他方服从的正式机构和机制，也包括得到民众和机构认可或者说符合其利益的非正式的安排。[6]该报告还指出，在全球层面上，治理在过去主要被视为是政府之间的关系，但现在，人们必须认识到，治理还牵涉非政府组织、公民运动（citizens’ movements）、跨国公司、全球资本市场以及与它们保持互动的、影响力显著增加的全球大众媒体。[7]
1992年，联合国学术委员会（ACUNS）创办了《全球治理》（Global Governance）学术期刊，专门研究和讨论全球治理问题。美国政治学者詹姆斯·罗西瑙（James N. Rosenau）在该刊撰文指出，全球治理可以被认为是具有国际影响的、涉及各个层次的人类活动（从家庭到国际组织）的规则系统。[8]在他与恩斯特-奥托·泽姆皮（Emst-Otto Czempie）主编的著作《没有政府的治理》中，他还提出了后来被广泛引用的“没有政府的治理”这一观点。[9]他认为，治理是由共同目标驱动的活动，其主体不一定是政府，也不一定要依靠国家的强制力量来实现。[10]此后，“全球治理”这一概念逐渐得到广泛使用。
经过20多年的使用和推广，全球治理如今已成为被国际社会广泛接受的概念和理念。虽然学者们对全球治理的定义尚没有达成统一的意见[11]，但是基本上认可全球治理具有以下基本特征：第一，参与主体多元化，各国政府虽然是主角，但不再是垄断一切的权威；第二，全球治理的方式具有多样性，包括多方面、多层次、多主体的合作、协商、博弈、监督等，既借助正式的法律、协议和规章，也通过非正式的程序和规范来实施；第三，全球治理所涉及的领域非常广泛，包括政治、经济、军事、环境、跨国犯罪、安全、教育等诸多领域。本文所探讨的全球教育治理指的是教育领域的全球治理。
加拿大学者卡伦·芒迪（Karen Mundy）是最早关注全球教育治理问题的代表人物之一。早在1998年，芒迪便受约翰·杰拉德·鲁格（John Gerard Ruggie）启发提出了“教育多边主义”的概念，并将其理解为“在普遍的行为原则基础上协调三个或三个以上国家的教育关系的体制形式”[12]。在她看来，国际的、地区的和跨国的行为主体对政策过程的影响力正在增长，因此，她特别提醒教育政策研究者要把教育政策放在国际政治的舞台中进行研究。[13]
根据联合国教科文组织2009年全民教育全球监测报告《消除不平等：治理缘何重要》（Overcoming inequality: why governance matters），教育治理（education governance）不仅涉及一个国家的教育行政和管理系统，而且还与政策制定、资源分配和监测改革等所有正式和非正式进程有关。教育治理不仅是中央政府的事情，也是上至教育部下至社区和课堂等各个层面的事情。换言之，教育治理涉及所有层面上的决策过程。[14]当这些教育决策过程发生在全球层面上时，教育治理也就成了全球教育治理。
英国学者肯尼斯·金（Kenneth King）和罗伯特·帕摩尔（Robert Palmer）认为，全球教育（与培训）治理是一个用来讨论国家和非国家行动者如何在教育中获得政治权威和影响的组织框架。它涉及一系列影响民族国家的教育和培训体系的全球进程。[15]
德国学界在讨论与全球教育治理相关的问题时，例如，在分析国际组织参与全球教育事务活动时，使用的主要是“国际教育政策”（Internationale Bildungspolitik） 这一概念。德国学者马塞洛·帕瑞哈·阿玛拉尔（Marcelo Parreira Amaral）建议将国际上的教育治理研究同德国国际教育政策研究结合起来，并在这个意义上提出了“国际教育治理”（International Educational Governance）的概念。[16]这个概念可被视为是全球教育治理的同义词。
在国内学界，杜越对联合国教科文组织的全球教育治理进行了深入分析，将全球教育治理定义为各种社会主体共同参与教育发展进程、推进全球教育发展的现象。[17]他的定义具有一定的代表性。
整体看来，到目前为止，国内外学界对全球教育治理概念的讨论比较少，理解不统一，“尚没有稳固地确立起全球教育治理的概念”[18]。综合学界现有的研究，本文对全球教育治理的概念作出如下界定：全球教育治理是指国际社会各利益相关方通过协商、合作及博弈等多种方式参与全球教育事务的管理，以维持或确立合理国际秩序的活动。
二、全球教育治理的主体
与以国家主权为核心的传统教育管理相比，全球教育治理具有主体或利益相关者多元化的特点。全球教育治理的参与主体大体上可以分为四类：一是主权国家及其政府机构；二是政府间的国际组织，主要包括联合国、世界银行和世界贸易组织等世界性国际组织，还有地区性国际组织，如欧盟和非盟等；三是国际非政府组织，即不是根据政府间协议建立的国际组织，如教育超越国界组织（Education Beyond Borders）和全球教育运动联盟（Global Campaign for Education，GCE）等；四是积极参与全球教育事务的其他组织和机构，如跨国公司、智库和大众媒体等。
（一）主权国家
在全球教育治理的事务与活动中，主权国家始终扮演着不可或缺的角色。主权国家既是全球教育治理的参与者和实施者，也是接受全球教育治理的主要对象。所有涉及全球教育治理的措施最终都需要借助主权国家政府来推动和落实。因为只有主权国家政府才能动用国家权力，调动社会各方面的力量和资源，在自己的国家中推动和落实全球教育治理的政策。因此，全球教育治理的理念和方案需要得到主权国家的认可，只有这样，治理才有可能实现目标。
（二）政府间国际组织
政府间国际组织是全球教育治理领域的关键主体，其中联合国教科文组织、经济合作与发展组织和世界银行最具有代表性，受学者关注也最多。
1.联合国教科文组织
就教育领域的全球治理而言，在国际层面最重要的组织应属联合国教科文组织。一方面，它是联合国系统中在国际教育领域的“牵头机构”或“枢纽机构”，自成立以来对国际教育做出了突出贡献，在国际教育界占据权威地位；另一方面，它不仅拥有与联合国相当的会员国数，还在全球范围内拥有众多地区、次地区及国家办事处，各会员国都设有专门的处理联合国教科文组织工作事务的全国委员会。联合国教科文组织具备参与和推动全球教育治理的权威性、稳定性、组织性和专业性。[19]就参与方式而言，联合国教科文组织倡导新的教育理念，制定教育发展规划，发布教育报告，组织国际会议等。这些方面的成功实践说明联合国教科文组织扮演着全球教育发展的领航员的角色。[20]
2.经济合作与发展组织
经济合作与发展组织作为全球教育治理的主体，是“数字治理”的积极践行者，其主要方式是组织强大的专家学者队伍在各成员国的教育系统中收集有关学校、学生及教师的数据，实施大型跨国比较测试，如国际学生能力评估计划（PISA）和国际成人能力评估调查（PIAAC）等，同时每年发布《教育政策分析》报告，出版包含主要教育指标的《教育概览》，发现和推广不同国家的成功教育经验。近年来，经济合作与发展组织通过扩大PISA测试的内容及评估范围、覆盖更多国家和地区、增强PISA报告的解释力等措施不断增强自身在全球教育治理中的影响力。PISA测试得到了各国政府及学者的重视。各国都在根据PISA测试结果及报告进行相关教育改革。由此可见，PISA已成为经济合作与发展组织参与全球教育治理的最为重要的一种工具。[21]此外，经济合作与发展组织还通过构建教育理念、研发教育指标和评议教育政策等方式参与全球教育治理。[22]
3.世界银行
世界银行是向各国提供发展融资的最大的国际组织。自20世纪60年代以来，世界银行对全球教育政策与改革的参与大幅增加[23]，其参与全球教育治理的方式主要是通过提供教育援助贷款、技术支持，知识生产与交流，发布教育战略，与联合国各专门机构、施援国、私营部门和跨国公司等构建战略合作伙伴关系等。[24]世界银行不仅拥有数十亿美元的教育运营预算，还拥有数个教育信托基金，是跨国教育领域最大的资金来源方。在1999年、2005年和2010年的系列教育战略报告中②，世界银行不断明晰战略重点，拓展战略实施工具，倡导为培养全球化人才进行相应的技术和观念培训与教育，积极从经济银行向知识银行转型[25]，在推动超越国界的教育方面发挥了重大作用。
（三）国际非政府组织
国际非政府组织通过宣传、游说和咨询等方式，深入国际人道主义援助、环境保护、医疗卫生和教育扶贫等领域，同时与联合国等政府间国际组织有着广泛的联系和合作，通过参与联合国会议、参与联合国的活动与工作等方式执行和监督联合国决策，逐渐成为政府和市场体系之外的一个庞大的社会组织体系。这里举两个例子进行说明。
1.全球教育伙伴关系组织
全球教育伙伴关系组织发端于2002年世界银行发起的“全民教育快车道倡议”（Education for All-Fast Track Initiative，FTI）。[26]2011年，经过结构上的重组，“全民教育快车道倡议”改名为“全球教育伙伴关系组织”（GPE）。[27]作为一股新兴力量，全球教育伙伴关系组织通过提供财政和技术支持、举办国际会议及构建合作伙伴关系的方式在全球范围内积极参与教育治理，促进全民教育的发展，带动了发展中国家教育治理方式的转变。
2.全球教育运动联盟
成立于1999年的全球教育运动联盟由以下三个跨国倡议网络成员组成：国际乐施会（Oxfam International）、国际教育协会（Education International）及行动援助组织（Action Aid）[28]，其宗旨是推进全民教育。全球教育运动联盟提出了自己的教育理念和活动框架，如“生命教育”（Education for Life）和“全民有质量的公共教育”（Quality Public Education for All）等，有意识地组织与全民教育有关的集体行动，如每年举办的“全球教育行动周”（Global Action Week），形成强大的全民教育思想与政策氛围。[29]
（四）跨国公司、智库等其他机构
积极参与全球教育治理事务的其他组织和机构主要包括跨国公司、智库等。跨国公司的顺利运行离不开和平和安全的国际社会环境，因此，跨国公司对于建立更好的国际社会秩序有自身的利益需求和社会责任感。许多大型的跨国公司把解决全球问题同制定未来企业的发展战略结合起来，采取多种手段影响世界各国的教育政策，逐渐成为全球教育治理中不可忽视的主体。积极参与全球教育事务的跨国公司有很多，这里仅以华为公司和英特尔公司为例进行简要说明。
华为公司参与全球教育治理主要有两个渠道，一是与国际组织（以联合国系统为主）合作，比如华为与联合国教科文组织高等教育创新中心（International Center for Higher Education Innovation under the auspices of UNESCO，ICHEI）建立全球战略伙伴关系，在非洲和亚太地区的教育发展领域开展合作；另一个渠道是企业社会责任感（Corporate social responsibility）活动，例如，自2008年开始，华为在全球范围内发起“未来种子”（Seeds for the Future）计划，致力于改善项目所在地的教育条件，并为海外学生提供体验中华文化的机会[30]；此外，华为还专门设立教育基金进行人才培养，并为高校提供奖学金和奖教金等。
英特尔公司为应对全球教育发展问题安排了专门人员，成立了专门负责教育问题的部门。例如，英特尔自1999年推行“未来教育”（The Intel Teach to the Future）项目，为全球一千万名教师提供了培训，并创建了Intel Management Engine在线教师社区等，为教师提供实时交流、学习及分享经验的平台，有效克服了教师在应用计算机技术来提高学生学习能力过程中所遇到的障碍。[31]
作为现代治理体系中的一个组成部分，智库也在全球教育治理中发挥着重要的作用。其主要活动是就热点教育问题举办会议，邀请专家进行讨论，发布和出版研究成果，为教育决策者、专业人士和思想领袖、社会公众搭建意见交流的平台。此外，有很多知名的学者以及政治界和经济界的重要人物在智库担任要职，这也有助于智库将其推崇的观念扩散至学术界和实践领域。例如，美国最知名和最具影响力的智库布鲁金斯学会（Brookings Institution）就将治理研究作为其五个重点研究领域之一，对全球教育治理也给予了关注。[32]创立于1986年的国际教育政策与合作网络（Network for international policies and cooperation in education，NORRAG）将自身定位为“连接研究、政策和实践三者的知识中介”[33]，一直致力于国际教育和培训领域的学术研究和通报传播。目前，NORRAG拥有来自全球171个国家的5000余名注册成员，具有较高的国际影响力。[34]自2010年以来，NORRAG围绕和紧扣“后2015的教育”及“全球教育治理”等议题举行了数次学术研讨会、工作坊和宣传活动，并定期发布新闻通讯集（NORRAG News）与工作文集。
当然，参与全球教育治理的主体并不限于以上提到的这些。大众媒体也在全球教育治理中扮演不容忽视的角色，通过传播和推广特定的教育理念与发展策略，影响世界各国的政策讨论和决策。这里有必要强调的是，在参与全球教育治理时，上述主体和利益相关方并非是孤立地行动，而往往是以多种方式进行合作，共同发挥作用。
三、全球教育治理的机制
全球教育治理机制属于国际机制（international regime）的一个特殊范畴。按照学界的一般理解，国际机制是在国际关系特定问题领域中使行为体的预期得以汇聚的或隐含或明确的原则、规范、规则与决策程序。[35]据此定义，国际机制既可能是明确的国际法或国际规范，也有可能是隐含的国际惯例或未成文的国际共识。
肯尼斯·金和罗伯特·帕摩尔在分析全球教育治理过程时区分了利益相关者参与全球教育治理活动并发挥影响的两种机制：一种是正式机制（formal mechanisms），另一种是非正式机制（informal mechanisms）。其中，正式机制包括法律、规章、协议、宣言、协定、条约、目标约定、伙伴关系、政策倡议等。非正式机制主要有三种：通过“最佳实践”来治理，即通过将最佳的实践路径变成全球典范来影响各国政府的政策或国际组织的工作安排；通过财政方面的“胡萝卜加大棒”来治理，即通过资金刺激来对民族国家或国际组织施加影响；通过数字来治理，即通过测量和评价（包括TIMSS、PISA等跨国测试和世界大学排名）所获得的数据和指标来施加影响。[36]在全球教育治理中，非正式机制的规范作用尽管是非强制性的，但也在很大程度上影响了各国的教育政策走向，是全球教育治理机制的重要组成部分。
日本学者黑田一雄（Kazuo Kuroda）在分析全球教育治理活动时区分了四类全球教育治理，分别是：通过国际法律、公约和宪章确定原则进行全球治理；通过开发和提出新的具有国际影响力的观念进行全球治理；通过在国际会议上就国际政策达成共识以及通过制定资金合作框架进行全球治理；通过建立国际指标和标准并进行监测进行全球治理。[37]
以上述研究为基础，笔者区分了四种主要的全球教育治理机制，并对其简要说明如下。
（一）基于国际法和国际公约的全球教育治理
国际社会促进教育领域全球治理的最早努力可以追溯到《联合国教科文组织宪章》（1945）和《世界人权宣言》（1948）。这两份重要的文件均阐明了教育的基本原则，即教育是一项基本人权，教育有助于实现世界和平，并要求成员国去实现这一目标。[38]此后，教育作为一项基本人权的原则在其他各种法律框架下也得到了确认，包括《儿童权利公约》（1989）和《残疾人权利公约》（2006）等，并对许多国家的国内法及该国教育政策的制定产生了重大影响，推动了这些国家的教育发展。除了国际法和国际公约之外，还有一些地区性的教育协定也是全球教育治理机制中的重要一环，如《亚太地区高等教育学历、文凭和学位相互承认地区公约》（1983）和《博洛尼亚协议》（1999），对于这些地区的教育发展也起到了重要的推动作用。
（二）基于教育新思想和新理念的全球教育治理
全球教育治理的另外一个关键机制是构建一系列全球范围值得追求的教育目标，如终身学习、全纳教育和可持续发展教育等。近年来，国际组织开发和提出来很多新的具有国际影响力的教育概念和观念，尽管这些概念和观念不像国际公约那样具有法律约束力，但是也产生了巨大影响，为很多国家教育政策和改革确定了方向。
其中一个典型案例就是联合国教科文组织提出的“全民教育”（Education For All）概念。1990年，在泰国举办的世界全民教育大会首次正式提出世界全民教育计划，大会通过的《世界全民教育宣言》（World Declaration on Education for All）和《满足基本学习需要的行动纲领》（Framework for Action to Meet Basic Learning Needs）作为该领域的全球纲领性文件对全民教育的目标和原则进行了具体阐释，构成了全民教育的价值基础。[39]2000年举办的世界教育论坛通过了《达喀尔行动纲领》（Dakar Framework for Action），确认了全民教育的六项目标。[40]自2002年起，联合国教科文组织每年发布《全民教育全球监测报告》（EFA Global Monitoring Report），监测和评估世界范围内全民教育目标的实施进展。虽然全民教育只能部分地实现其目标和原则，但不管从历时性角度还是效能性角度，全民教育的价值观已经被国际社会广泛认可与接受。
（三）基于国际会议及多边论坛的全球教育治理
召开国际会议和举办多边论坛是形成和推广教育理念和教育方式的一个重要途径。如，联合国教科文组织国际教育局每两年组织召开的国际教育会议（International Conference on Education）就是一个典型的例子。各国教育部长和教育代表通过参加会议，建立国际教育政策共识，在教育领域开展国际合作。[41]此外，一些地区性的国际组织，如东南亚教育部长组织（Southeast Asian Ministers of Education Organization，SEAMEO）、东盟（Association of Southeast Asian Nations，ASEAN）以及东盟大学联盟（ASEAN University Network，AUN）也重视通过举办与教育相关的专题性国际会议来参与全球教育治理。[42]
世界高等教育大会、可持续发展教育大会、世界学前教育大会和世界全民教育大会等都是这种全球教育治理机制的例子。此外，八国集团和二十国集团等高峰会议与多边论坛也多次将教育问题纳入全球发展议程中。[43]
（四）基于国际教育指标和标准的全球教育治理
国际公认的教育理念和国际社会通行的教育统计与评价指标都是影响全球教育治理的重要因素。联合国教科文组织和经济合作与发展组织等国际组织多年来一直致力于收集、整理并发布教育统计数据，这也成为其参与全球教育治理的重要机制。在这些数据的基础上，新的国际教育目标得以确立。例如，2015年的联合国可持续发展峰会正式提出了17项可持续发展目标（Sustainable Development Goals，SDG），其中包括一项新的全球教育目标——可持续发展目标4（SDG4），即“确保包容和公平的优质教育，让全民终身享有学习机会”。[44]PISA测试通过公布测试结果的国家排名，一方面对表现优异的国家和地区加以肯定，为其带来国际声望，另一方面也给那些排名落后的国家带来了改革的压力，由此发挥推动全球教育发展的作用。
有必要指出的是，全球教育治理的主体并非只是通过单一的机制在行动。在全球教育治理活动中，正式的机制和非正式的机制以及传统机制和新机制经常是同时得到使用的，紧密结合在一起。
四、结语
对全球教育治理的研究对于我国参与全球教育治理事务具有重要的指导意义。我国一直以来都是全球教育治理的积极参与者。随着我国综合国力和国际地位的提升，政府也愈发重视全球教育治理。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》明确提出要“培养大批具有国际视野、通晓国际规则、能够参与国际事务和国际竞争的国际化人才”[45]。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于做好新时期教育对外开放工作的若干意见》也将“参与教育领域国际规则制定能力大幅提升”列入2020年要实现的工作目标，明确提出要“积极参与全球教育治理”[46]。这说明，我国不再满足于仅仅是扮演全球教育治理的参与者的角色，更要承担起全球教育治理引领者的责任。因此，针对全球教育治理理论层面的研究还需要进一步充实和发展，以为我国深度参与全球教育治理提供更好的理论指导，为全球教育治理贡献中国智慧。
遗憾的是，到目前为止，有关全球教育治理的研究仍处于起步阶段，虽然有一些文章以全球教育治理为标题，但是大多都侧重于对现象与实践进行描述和分析或仅将其作为一个时髦新概念而使用，未对其作出清晰的概念界定，理论层面上的系统性分析亦属少数，尚有待加强。本文在此方面也只是做出了初步的努力，希望能对学界进行更为深入系统的理论探讨起到抛砖引玉的作用。
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[45]中华人民共和国中央人民政府. 中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于做好新时期教育对外开放工作的若干意见》 [EB/OL]. (2016-04-29)[2019-08-22]. http://www.gov.cn/home/2016-04/29/content_5069311.htm?from=groupmessage&isappinstalled=0.
[46]中华人民共和国教育部. 国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）[EB/OL]. (2010-07-29)[2019-08-20]. http://old.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/info_list/201407/xxgk_171904.html.
注释：
①因篇幅所限，这里省去了对代表性文献的列举。
②三个年度战略报告分别为《教育战略》（Education Sector Strategy）、《教育战略更新——实施全民教育、拓展视野及实现最大化效用》(Education Sector Strategy Update: Achieving Education for all, broading our perspective, maximizing our effectiveness)和《全民学习：在知识与技能中投资，促进可持续发展》( Learning for all: Investing in People’s knowledge and skills to promote development )。
美国人工智能战略中的教育蓝图——基于三份国家级人工智能战略的文本分析
本文刊登于《比较教育研究》2020年2期，若转载请注明出处。
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