联合国教科文组织参与新冠肺炎疫情全球治理的角色、行动与挑战
✦ 王璐，女，北京师范大学国际与比较教育研究院教授，博士生导师；
✦ 尤陆颖，女，北京师范大学国际与比较教育研究院硕士研究生。
新型冠状病毒肺炎（Coronavirus Disease 2019, COVID-19，以下简称为新冠肺炎）是“近百年来人类遭遇的影响范围最广的全球性大流行病，对全世界是一次严重的危机和严峻考验”[1]。疫情严重威胁了人类的健康和安全，造成全球经济震荡，引发污名化国际争端，影响文化产业和教育事业活动的正常开展。疫情持续蔓延触发了更大范围和更深层次的公共卫生危机，国际社会正面临更大的困难与挑战。
这场危机的应对与联合国教科文组织（United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization,以下简称UNESCO）的核心使命息息相关。在抗击疫情过程中，UNESCO始终秉持如下宗旨：“通过促进各国在教育、科学和文化方面的合作为世界和平和安全作出贡献，进一步推动对联合国宪章所确认的世界人民不分种族、性别、语言和宗教均享有正义、法治、人权和基本自由这一原则的广泛尊重”[2]，推动国际力量团结一致，增强人类社会凝聚力。本文尝试回答UNESCO在参与此次新冠肺炎疫情全球治理中的三个实践问题：它扮演了何种角色？采取了哪些行动？在新的发展背景下，面临着怎样的挑战？
一、UNESCO参与全球治理与应对公共危机
全球治理的概念最早由德国前总理勃兰特（Willy Brandt）在1990年提出，“旨在建立全球治理机制，通过多层面、多主体参与的国际协调与合作，解决世界各国共同面临的全球性问题”[3]。1995年，全球治理委员会（Commission on Global Governance）发表《天涯若比邻》（Our Global Neighbourhood）研究报告对“全球治理”作出较为权威的解释：“个人与机构、公私部门通过多种方式管理共同事务的总和。这是一个解决冲突与多样化利益，采取合作行动的持续性过程。它包括形成可强制执行的正式机构和制度，作出相关人员与机构认同符合其利益的正式安排。”[4]总体来说，全球治理具有参与主体多元、治理方式多样以及涉及领域广泛的特点。[5]UNESCO作为联合国在国际教育、科学、文化领域成员最多的专门机构，具备参与和推动全球治理的权威性、互动性、专业性。
UNESCO在应对公共危机方面曾发挥过诸多职能优势。2002年，其下属机构国际教育规划研究所（Institute for Education Planning，IIEP）启动了“突发事件中的教育及其重建”（Education for Emergencies Reconstruction）专题研究，随后国际专家起草了一系列在突发情况下重建和规划教育的手册和指南，包括《支持教育当局为受冲突和灾害影响的儿童提供平等优质的教育机会等倡议与举措》[6]。2010年，海地大地震发生后，UNESCO在教育、科学、文化交流领域对海地政府开展了短期、中期和长期的帮扶项目，特别是对海地文化遗产的保护与重建，维护了海地历史文化的延续。[7]2018年，应对“基因编辑婴儿”事件引发的生物伦理挑战，UNESCO呼吁：“各国政府合作制定措施，确保以符合道德要求、尊重人类尊严和人权的方式开展与基因组编辑技术相关的研究和应用……并继续监测与反思基因组编辑和生命科学的其他进展有关的新出现的伦理问题。”[8]
全球范围内潜藏和已暴发的教育、科学、文化公共危机不仅关涉某一国家或地区的事务，UNESCO有能力和责任参与此类危机的防范与响应过程。2020年，全球新冠肺炎疫情暴发，截至2020年6月25日，已波及213个国家和地区以及两艘国际邮轮，总计感染人数超950万例，死亡人数达48万。[9]突发公共卫生事件常常会成为全球范围的公共危机。新冠肺炎疫情破坏了人们日常生活和工作的轨迹，伴随全球化程度的不断提高，各国遭受着连带的巨大的损失与伤害。当前，各国政治和经济在强力博弈下或许容易形成国际合作的推力，但是对于教育、科学、文化等隐形的共同利益场域，全球性国际组织在危机中发挥了连接各国利益纽带的重要作用。作为参与全球治理事务的关键主体，UNESCO不仅需要在常规治理中谋求创新发展，而且在面对新冠肺炎疫情等突发公共卫生事件造成的非常态化危机中，应充分利用全球在教育、科学、文化领域的“智库”，积极参与全球治理过程，促进全球的安全与稳定逐渐恢复。
二、UNESCO在新冠肺炎疫情治理中的角色
UNESCO参与的新冠肺炎疫情全球治理属于公共危机管理领域，携带着专业领域国际组织的职能属性，它在应对此次突发公共卫生事件造成的危机中扮演着倡议者、协调者和行动者的重要角色。
（一）倡议者
疫情暴发以来，UNESCO召开了多场紧急会议，分享各地区在疫情期间开展的教育文化活动的实践经验，促进跨区域开展全球合作，携手应对新冠病毒对未来教育、科学、文化事业发展造成的挑战。UNESCO与多国教育部长、科学部门代表、艺术家举行在线会议，动员国际社会共同合作抗击疫情，预防和减缓全球性危机。在多边合作伙伴的共同努力下，UNESCO牵头在疫情期间发布了多个研究报告和行动指南，呼吁社会各界共同努力战胜疫情，加强国际合作，帮助欠发达国家和地区共渡难关。其中包括UNESCO每周发布一期的《文化与新冠肺炎：影响与应对报告》（Culture & COVID-19：Impact and Response Tracker），基于文化保护对人类文明可持续发展的重要意义，关照全球人民文化获取的基本权利，为应对和适应复杂多变的疫情对全球文化领域的影响发起了系列倡议。[10]
（二）协调者
1945年11月16日，UNESCO正式成立，目前共有193个会员国和11个准会员。[11]基于第二次世界大战后重建国际秩序和维护持久和平的理念，UNESCO自诞生之初便带有协商共建的特点。为协调新冠肺炎疫情全球大流行造成部分国家和地区之间的争端，UNESCO在不同意识形态国家间利益博弈的硝烟中扮演着协调者角色，维护国际发展环境的总体稳定。作为协商者，UNESCO积极创造条件开展多方对话，号召各国共同反思，互相包容，采取协调行动来应对疫情对教育、科学和文化系统产生的持续性影响。面对疫情相关的歧视、种族主义和排外现象，UNESCO发起了“抵制因新冠肺炎引发的仇外行为”（Lift Our Voice to End Xenophobia around COVID-19）活动，号召普通群众在接收信息之前进行事实核查，并依靠伦理准则进行信息交流。新闻媒体和具有影响力的公众人物应秉持客观和公正的态度准确报道事实。[12]在国际交流方面，UNESCO协调各国在疫情危机期间包容和理解他国，共享资源、积极帮助处境不利的地区和弱势群体，防止利用“污名化”等政治手段将病毒指向特定国家、地域或群体，呼吁各国用专业的视角应对新冠肺炎的威胁。
（三）行动者
UNESCO参与全球治理的方式是通过会议研讨、报告发表、规划制定、理念传播等实践行动，与此同时运用“资金支持、技术援助以及协调行动的综合措施，落实已经得到确认的理念及其所包含的实际内容”[13]。在学校大范围停课、线下文化活动纷纷取消以延缓新冠肺炎疫情传播的背景下，UNESCO正在与受影响的国家和有关国家政府部门合作，为广大群众提供继续学习、开展科学研究、组织线上文化活动的渠道。疫情期间，UNESCO开展了大量的线上活动，在实际行动中承担教育普及、文化传播、知识增进等职责。在教育实践层面，UNESCO教育信息研究所（Institute for Information Technologies Education, IITE）、UNESCO国际农村教育研究与培训中心（International Research and Training Centre for Rural Education，INRULED）、北京师范大学智慧学习研究院（Smart Learning Institute of Beijing Normal University，SLIBNU）及其他平台共同合作，发布《弹性教学手册——中国“停课不停学”的经验》与《学校关闭期间学生居家主动学习指南：如何提升自主学习技能》手册。面对疫情下开展在线教育的刚性需求，报告从解决在线教育挑战的视角出发，以保证教育质量和学习连续性为目的，为居家学习的学生提供了系统的在线学习实用建议。
三、UNESCO在新冠肺炎疫情治理中的行动
新冠肺炎病毒在全球蔓延使得很多国家措手不及，疫情危机中也出现了国家间的争端，UNESCO维护共同利益的使命推动了国际合作的步伐，在教育、科学、文化事业和信息通信方面发挥了稳定性和组织性的优势。
（一）通过远程教育帮扶弱势群体
新冠肺炎疫情在全球的蔓延阻碍了学校正常教学活动的开展，2020年3月26日，UNESCO公布的数据显示，全球有来自165个国家的15亿学生受到停课的影响，而这一群体占据世界学生总数的87%。[14]疫情造成了一场空前的教育危机，学校被迫停止线下授课以保护师生安全及更大的利益。全球教育领域积极开展了“停课不停学”的线上教学，保持学习的连续性。UNESCO发起了新冠肺炎全球教育联盟，“旨在帮助儿童与青年在这一突如其来和前所未有的教育中断时期获得包容性学习机会。对远程学习的投资既应该减缓新冠肺炎造成的直接干扰，也应该有助于建设更加灵活和开放的未来教育体系”[15]。该联盟通过动员、协调、匹配、供给的联合行动，提升全球教育资源优化配置并覆盖最弱势群体，联合其他国际组织等多边合作伙伴、私营企业、非营利组织、媒体、网络与协会等行为主体采取一致有效的应对措施。除此之外，UNESCO发起了全球高级别官员视频会议、教育平等问题网络研讨会、“教育的未来”倡议、新冠病毒网络研讨会等交流活动，搭建国际合作的多边平台，共商新冠肺炎疫情的教育对策。
此次疫情冲击暴露出全球教育发展严重不均衡的问题，数字化远程学习能够有效保障教育的连续性，但却无法消弭国家和地区间的数字鸿沟。为消除远程学习过程中的不平等障碍，UNESCO国际未来教育委员会发表了《为实现人类命运共同体而维护和变革教育：关于应对COVID-19危机的联合声明》（Protecting and Transforming Education for Shared Futures and Common Humanity: A Joint Statement on the COVID-19 Crisis），主张“各国政府和国际组织必须协调努力，保障国内和国际的教育经费，运用再分配正义原则，将资源用于那些在经济、社会和教育上受到最严重打击的人”[16]。
疫情中最脆弱的群体往往是因为贫穷而处境不利的人群，UNESCO在停课措施造成的教育中断的危机形势下提供了一系列实际支持，其中包括：“技术援助，采用各类科技方法，迅速制定和实施包容性远程学习解决方案；建立实践社群，供有关各方交流经验、提出问题和寻求支持，以维持全纳教育供给；推荐系列免费数字教育资源供政府、学校、教师和家长使用，为学生创造学习机会；整理国别学习平台清单，保持基于课程学习的连续性；建立伙伴关系，增强国家和地方能力，保障远程教育的供给；对全国和局部学校停课情况与受影响学生人数进行全球监测等。”[17]远程教育几乎成为非常态化情形下保障学生受教育机会的唯一选择，但是在克服远程学习的不平等障碍过程中还需要UNESCO牵头，带领各国政府和民间组织参与共同治理的过程，精准帮扶受影响的弱势群体。
（二）“开放科学”，保护人类健康与尊严
疫情的防控离不开科学的支持，面对新冠病毒，UNESCO动员了122个国家共同推进“开放科学”与合作。“开放科学”旨在交流知识，支持科学研究和缩小国家间的知识差距，实现科学数据、科研成果、科研设备的免费使用，推动新冠病毒研究的迅速发展，强化科学与政策的联系，促进科学为社会服务。为应对疫情，UNESCO积极倡导各国政府加大科学合作与科学投资，从而有效预防和减缓全球性的危机。[18]对病毒的研究并不仅仅限于自然科学领域，社会和人文科学领域同样关照着疫情下人类的发展。新冠病毒严重威胁了全球人民的安全与幸福，UNESCO下属人文和社会科学部门积极开展保护人类健康和尊严的行动。在当前阶段，这些行动涉及打击歧视性话语、仇恨和污名化，识别和保护弱势群体，确保遵守道德规范以及研究危机对社会关系的影响等方面。[19]
“开放科学”不仅限于国家间的横向交流，还包括科学内部的互相映照。此次疫情为人类重新思考人工智能在自然科学和人文社会科学交叉领域的运用提供了新的研究契机。2019年11月，UNESCO就开始了拟订人工智能伦理第一份全球标准制定文书的工作。疫情期间，UNESCO下属的国际生物伦理委员会（International Bioethics Committee，IBC）和世界科学知识和技术伦理委员会（World Commission on the Ethics of Scientific Knowledge and Technology, COMEST）联合发布了《关于新冠肺炎的声明：全球视角下的伦理思考》（Statement on COVID-19: Ethical Considerations from a Global Perspective），呼吁各国政府和国际社会本着团结精神，以科学为基础和以伦理为指导，积极帮助处境恶化的弱势群体。“为了确保公共卫生措施的有效性，必须避免污名化和歧视。同时，科学研究与卫生措施必须打破政治、地理和文化隔阂。”[20]人工智能在监控、预测、追踪、预防流行病方面能够发挥重大作用，但是需要审慎权衡人工智能带来的社会和政策伦理问题，这需要UNESCO发挥专家力量，以确立相应的价值信念、基本原则、政策行动以应对伦理挑战。
（三）守护教育资源，关注文化事业和文化产业
受疫情打击，全球范围内大面积停工停产带来了经济衰退，波及了文化事业与文化产业，也严重影响了民众正常的文化生活。一方面，为了避免疫情继续迅速扩散，各国取消了大量的文化活动；另一方面，民众居家隔离对文化的需求更加旺盛，这种文化需要与文化供给之间的矛盾引发了诸多社会焦虑。考虑到文化遗产对治愈人之心灵的重要功能，UNESCO加大了文化遗产的保护力度，扩大了民众在限制出行期间的文化获取渠道，大力支持文化事业和文化产业的可持续发展。具体的实践主要依赖于线上交流和互动，其中包括：“分享文化”与“分享我们的遗产”的社交媒体活动，鼓励全球人民分享他们的文化与创意，共同支持文化遗产和文化产业的延续；组织召开文化部长网络会议，呼吁各国加强合作为旅游业复苏助力；反思艺术家的社会保护框架，发起“坚韧艺术运动”（Resili Art Movement）挽救艺术家的生存和发展危机；通过“世界记忆计划”（Memory of the World Programme）创建了“文化遗产专业资源”的专门网络平台，为会员国、记忆机构（Memory Institution）和民众提供各类资源；在国际文化艺术节日，如世界读书日和国际爵士乐日举办特色的“书香战疫”读书活动、在线演出及多语种互动课堂。[21]
文化在公共危机造成的威胁面前十分脆弱，相比于政治、经济，文化冲击受到的影响是漫长而隐性的。教育、科研机构，包括国家档案馆、图书馆和博物馆在内的记忆机构已在记录当下的各项决策与举措，帮助后代了解此次疫情的严重程度及其对社会的影响。保护文化遗产，一方面可帮助人们回顾历史上曾经发生过的疫情，指导今天的抗疫行动；另一面，对今日疫情的真实记录为后世提供重要的参考与指导。复苏文化产业，推动经济恢复，以及满足民众精神需求的过程也是密切关联的统一体。
（四）共享信息，抵制虚假信息“大流行”
借助于数字化的手段及时实现信息共享是这次全球应对疫情挑战的特点之一。搭建专业平台，及时分享良好的、以科学为基础的信息，可以促进应对疫情决策的效率与质量。“运用文字与图像促进思想自由交流”是UNESCO的具体任务之一，它通过支持自由与专业媒体、强化信息获取及借助数字技术为解决当前的危机创建了“新冠病毒应对资源中心”（Resource Center of Responses to COVID-19）。[22]另外，疫情危机造成的诸多不确定性，使人人都可能成为制造信息的主体，事实真相能够帮助民众了解疫情的发展动态和做好个人防护，但是虚假信息“大流行”制造的危险却助长了病毒的“大流行”。2020年4月，UNESCO发表了两份《政策简报》（Policy Brief），围绕着遏制和打击谣言，协调会员国在言论自由，信息获取和隐私权方面的对策，赋予公民信息媒体素养与支持优质独立新闻报道等内容进行了虚假信息的评估和对策经验的传播。[23]UNESCO为对抗虚假信息“大流行”创造了一个“国际谣言粉碎机”的平台，去伪存真，提供了共同维护民众生命安全和保障各国作出正确政策选择的坚实基础。
四、UNESCO在新冠肺炎疫情治理中面临的挑战
新冠肺炎疫情已持续了数月，且尚不知具体结束的时间；在空间上，疫情“震中”不断转移，波及全球，愈演愈烈。UNESCO应对疫情实践的效果还有待疫情后展开评估，但需要明确它在疫情期间所直面的挑战，方能在全球化的风险状态中找到适合的发力位置，协助各国达成和平与安全的愿景。
（一）开展全球风险评估研究，理性规避未来危机
科技的发展给人类带来了新的生存空间，但也在积累和释放风险的过程中反噬自身。社会的发展离不开科技的力量，但与此同时也需要防范科学突破造成的自我破坏。UNESCO有责任带领各国反思科学扩张的影响，积极开展全球风险评估研究，审查科学进入公共领域过程中的潜在影响。对科技文明“副作用”的评估，并非有意遏制科技发展的势头，而是在立足于人类命运与福祉的价值观念上去思考人类需要何种科学的问题。UNESCO本身具有自然科学和人文社会科学互相协作与完善的强大可能性。就全球性突发公共卫生事件而言，新冠肺炎疫情引发的社会危机并不是孤案，打破历史悲剧的循环上演需要危机学习，在还原历史真相的基础上积累后续社会重建的经验。危机的发生不是重复式的，科技的革新带来的危机一定是突变式的，预防措施永远和实际需求存在缺口，此次疫情也暴露了全球应对新型病毒危机的脆弱。因此，把资源过度投入防范体系的建设不应当是构建未来风险社会保护机制的重心，UNESCO在专业领域层面上有义务引领国际社会朝向风险防范的路径，号召各国力量落实全球风险评估的指标体系，防患于未然。
（二）立足全球治理实际需求，缓解治理供需不平衡矛盾
在此次疫情中，不同国家之间抗风险能力差距极大，UNESCO在分配应对疫情的公共产品时，考量到了不同利益主体的实际需求，努力维护好共同体成员间的平等地位，帮助落后国家与地区在疫情中保留可持续发展的能力。作为国际组织，UNESCO更切实的角色并非帮扶者，而是在全球抗疫资源供应短缺的情况下扮演好中间的协调者角色。“在公共产品的提供上，以联合国为基础的现存全球治理体系承担不足，而美国等世界主要大国对公共产品的提供则主要以其国家利益、西方价值观为偏好，而并非以全球治理实际需求为准。”[24]UNESCO如何在资源配置与实际需求不相匹配的情况下找到一条清晰的路线，提升行动协调的灵活性以及执行国际规则的权威性，是化解疫情危机、抚慰落后地区不可消减的社会创伤的应有之义，也是缓解全球治理供需不平衡矛盾的重要指南。
（三）构建规范的治理体系，有效协调大国利益博弈
全球化进程的加速让世界各国基于利益的合作越来越紧密，但是也伴随着共同承担危机后果的责任。全球治理包含着多元主体的共同参与，UNESCO的成员国都有权利参与其中，但是不同国家在综合国力与国际地位上的差异难免会附带平等地位的失衡。UNESCO如何在国家间政治力量博弈下找到凸显各国在教育、科学、文化领域的平等地位，将和平对话的倡议落实到国际交往之中，利用数字化时代的契机构建平衡有效的协商秩序，是在此次疫情背景下人为制造的冲突带来的挑战与启示，也是借此危机迈向构建民主、平等、规范的治理体系的契机。
五、结语
新冠肺炎疫情从不同的视角给予人们重新反思当下的机会。疫情危机的触角不断转移，以至遍布世界各地，UNESCO参与全球治理的过程只是全球化背景下国际组织处理国际事务的一个侧面。在全球多层复杂关系的网络下，拨开利益缠绕的表面，深入组织核心价值观念以指导行为实践是UNESCO发挥价值的旨归。与此同时，UNESCO自然携带的公共性也应当成为其独立公正发声地位的内在支撑，在一个非常态化的全球情势下积极发现和回应治理体系中的问题，主动寻找科学理性的危机化解之路，带着人道主义的精神和责任扶持弱势群体，树立积极勇敢面对危机和未来风险的自信，是值得期待的景象。
“全球化确实改变了国家行为和民主治理的形态，培育了一些更积极的国家，在相互依存的世界中展开了多边合作。”[25]尽管中国参与全球治理的方式与UNESCO并不相同，但中国作为成员国之一融入了国际社会的共同治理体系之中，并通过一些实际的抗疫举措建构自身的话语体系，尽到了一份国际责任。中国在危机时刻如何通过UNESCO获得帮助，又如何在自身危机稳定之后通过UNESCO发挥余力，巧用“语力”的智慧传达应对疫情的真相，是中国作为UNESCO构成的重要单元参与全球治理之中需要明晰的线索。UNESCO是国际合作的一个平台，不断完善全球治理体系，照顾共同的利益，努力成为疫情中危机学习的表率和民主协调各国力量的和平使者，才能领导国际社会攻坚克难、共渡危机。
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教育理论生活和教育实践生活的共生 ——施特劳斯学派的教育理论和教育实践观
本文刊登于《比较教育研究》2020年8期，若转载请注明出处。
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