英国对外职业教育援助探析
✦ 吴雪萍，女，浙江大学教育学系主任，教授，博士生导师；
✦ 肖霞，女，浙江大学教育学系博士研究生。
联合国教科文组织将职业技术教育与培训列为教育四大重点发展项目之一，并鼓励开展职业技术教育领域的国际合作。作为减贫的有效方法，职业教育援助是重要的援助形式。在贫困国家和地区为青年提供职业技术教育有助于快速改善其就业状况，进而增强其自尊心，减少暴力和犯罪，使他们回报社区和社会。[1]在人类命运共同体建设中，技能培训成为促进经济增长和社会发展的重要因素。职业教育援助是英国教育援助的重要组成部分。
一、英国对外职业教育援助的动因
教育援助肇始于联合国的技术服务战略。根据这一战略，援助国通过教育援助帮助发展中国家开发人力资源、促进就业、消除不平等、消除贫困。英国对发展中国家的职业教育援助既是为了实现联合国提出的目标，也是为了维护英国的长远战略利益。
（一）实现发展目标
职业教育援助是促进受援国经济发展的重要手段。1990年联合国教科文组织发布的《世界全民教育宣言》（World Declaration on Education for All）呼吁发达国家扩大对发展中国家的教育援助，让全民教育成为“人类共同的责任”。2000年颁布的《达喀尔行动纲领》明确提出：“任何成年人都有机会获得知识，形成价值观、态度和技能以融入社会。”[2]联合国千年发展目标（Millennium Development Goals）的核心是消除极端贫困。在国际援助中，发展职业教育是扶贫和实现千年发展目标的重要策略。联合国可持续发展目标提出：到2030年在全世界消除一切形式的贫困；确保所有女性和男性平等获得负担得起的高质量技术、职业和高等教育；拥有相关技能(包括技术和职业技能)的青年和成人在就业、体面工作与创业方面的机会大幅增加；确保弱势群体，包括残疾人、土著居民和弱势群体儿童，平等获得各级教育和职业培训；促进充分就业、人人获得体面工作；大幅减少未就业和未接受教育或培训的青年人比例。[3]发展职业技术教育是实现上述目标的重要途径。
英国国际发展部（Department for International Development）的援助目标是应对当今人类面临的挑战，消除极端贫困。国际发展部把职业教育援助作为消除贫困的重要手段，强调援助将聚焦于国际社会“消除贫困、促进贫困人口受益”这一目标。国际发展部认为，对中等教育和职业教育的投入需持续增长，因为它既有助于开发人力资源，也有助于提升年轻女性的地位。[4]提供职业技能培训也是帮助受援者摆脱贫困并实现发展的重要途径。教育是终身的过程，必须将可迁移的职业技术培训融入中等教育和高等教育。2019年，英国国际发展部明确提出，职业教育援助的重点目标是消除极端贫困、帮助最弱势的人群，即在联合国可持续发展目标的框架下，积极保证全纳、优质的教育，更加聚焦于更好的教育，为最边缘化的儿童提供接受教育的机会。[5]
（二）服务英国国家战略
国际援助名义上是出于人道主义的目的，但实际上是基于援助国国家利益的驱动。[6]援助对象和路径的选择都以国家的政策、战略和安全为出发点，为其经济发展和意识形态服务。通过对外援助建设更加稳定繁荣的世界，符合英国的安全、经济和政治利益。英国政府坚信，国际干预主义可以为英国重新赢得世界强国的地位。[7]尤其在2016年公投脱欧后，国际援助干预更成为英国增强其国际影响力的战略工具。
1929年颁布的《殖民地发展法》（Colonial Development Act）是英国首个对外援助法，它旨在减少失业、维护稳定，维护英国作为殖民宗主国的政治地位和经济利益。第二次世界大战后颁布的《1945殖民地发展和福利法》（Colonial Development and Welfare Act of 1945 ）加大了英国对殖民地的援助力度。1964年，工党政府成立了海外发展部（Ministry of Overseas Development），明确提出其海外援助是为了英国的长远利益。1997年，英国国际发展部将教育援助作为双边合作的重要领域，发挥教育援助在提升英国国际影响和声誉中的作用。帮助受援国解决技能短缺问题，有助于发展受援国的核心产业，刺激其经济增长，从而为英国的国际贸易开辟新市场。
二、英国对外职业教育援助的路径
英国职业教育有两大优势：一是职业教育供给与职业技能需求基本匹配，二是女性和低收入人群可以获得财政资助。借助这两大优势，英国与受援国政府机构、雇主、教育机构等相关主体合作，为受援国提供多方面职业教育援助。
（一）参与受援国职业教育发展战略制定与政策咨询
国际援助的效果与受援国治理体系密切相关，国际援助在具备良好治理体系的受援国才易产生积极作用。英国国际发展部将协助受援国建立公开、全纳和负责的治理体系作为对外援助的重要内容，通过参与受援国职业教育发展战略制定和政策咨询，推进受援国制度和政策的改革。在英国国际发展部非特定国际教育援助类别预算中，教育政策和行政管理占该类预算的45.35%。[8]借助其在职业技术教育政策制定方面的专长，英国积极为受援国制定和实施职业教育法规政策提供专业的咨询与建议。
促进发展中国家职业教育决策者开展政策交流、增进国际理解是英国文化教育协会(British Council )的重要工作内容。该协会每年组织职业教育国际研讨会，邀请政策研究专家和职业教育决策者进行政策对话并分享成功经验，组织考察成功的职业教育机构，加深与会者对全球职业教育现状的认识，并检视本国的职业教育政策和体系，促进职业教育体系改革。从2016年至今，研讨会主题涉及私营部门高效参与职业教育、发展高质量职业教育、边缘人群接受职业教育等重要议题。该协会还通过领导力交流项目促进海外职业教育管理者之间的互访与合作，增强发展中国家职业教育管理者的领导力。
为了协助受援国改革职业教育体系，英国文化教育协会向受援国派驻职业教育专家，对受援国现有的教育政策进行评估并提出具体建议。该协会还与其他国际机构合作，开发了职业教育资格制定与实施指南，为职业教育管理机构、职业教育机构、质量保障机构等提供指导，提升受援国的职业教育治理能力。此外，英国也参与受援国职业教育政策的制定，在政策问题的界定、政策目标的确定、政策的设计、政策的实施等多个环节提供专业指导。例如，由英国文化教育协会与尼泊尔技术教育和职业培训委员会（Council for Technical Education and Vocational Training ）合作开展的职业技术实践伙伴项目（TVET Practical Partnership）是协会当前正在实施的最大职业教育援助项目之一，该项目旨在帮助尼泊尔更有效地实施适应劳动力市场需求的职业教育政策。该协会在项目前期进行了系列基础研究，在评估尼泊尔年度职业教育政策实施效果的基础上，开展劳动力市场调研，协助尼泊尔政府制定职业教育改革政策。尼泊尔职业教育改革政策的内容包括：改变现有供给侧驱动的职业教育体系；增加企业在职业教育政策制定、课程设计、质量保障、劳动市场信息更新、培训设计与实施等领域的话语权；调整职业教育治理结构，与国际接轨建设基于学分的职业教育课程体系。[9]在职业教育改革政策实施中，该协会还协助尼泊尔试点公私合作伙伴关系建设，通过制定职业教育公私合作指南，帮助尼泊尔探索新的职业教育发展路径，实现职业教育系统对劳动力市场技能需求变化的灵活应对。
（二）帮助受援国加强职业教育能力建设
受援国的能力建设是《阿克拉行动议程》（Accra Agenda for Action）的核心，它强调帮助受援国培养管理自己未来的能力。[10]英国作为积极实践国际援助有效性原则的国家，在职业教育援助中重视发挥受援国的主体作用，帮助其建立可持续发展的职业教育体系。针对发展中国家职业教育体系不健全、发展滞后、教育质量低下等问题，英国国际发展部从建立职业教育私营企业参与机制、提升职业教育教师质量两个方面加强受援国的职业教育能力建设。
首先，建立职业教育的私营企业参与机制。大部分国家难以仅凭政府之力满足人们对高质量职业教育的需求，这就需要通过吸收企业参与来解决。私营企业提供的培训有助于学员进入非正式劳动力市场。发展中国家的经济构成和形态特点是：正规大型企业较少，中小企业占主流，而且企业惧怕与政府合作，因此依赖政府的推进方式受到挑战。强化私营企业在职业教育和培训中的参与是英国职业教育援助的重点。为了加强政府与私营企业之间的合作，英国在受援国建立私营企业培训机构联盟，联盟对于提升培训质量、传播相关信息、支持产品与服务的商业化、应对劳动力市场变化、收集相关数据等都有重要作用。例如，在莫桑比克的就业技能项目中，英国出资建立莫桑比克企业联盟并资助其初期运转。此外，英国国际发展部还利用拨款等方式鼓励私营企业直接提供职业技能培训。例如，针对尼日利亚公立职业教育机构的毕业生数量无法满足市场需求、私营企业很少参与建筑技能培训、雇主不愿培训工人等问题，英国国际发展部在尼日利亚建立了建筑创意基金，鼓励私立培训机构、建筑公司等相关私营机构申请培训项目，向其划拨5万至25万英镑不等的款项，用于对建筑工人的技术培训。[11]
其次，提升职业教育教师的质量。职业教育机构的领导和教师既是推动职业教育改革的核心力量，也是提高职业教育质量的关键因素。学生的学习动力和成就也有赖于职业教育教师的专业素质。相当数量的发展中国家面临严峻的师资问题：教师缺乏适当的知识和技能，激励机制无法保证教师积极参与，教学效果不佳。因此，英国国际发展部将教师质量提升作为保障教育质量的核心要素，在《教育政策：让儿童学习》（Education Policy：Get Children Learning）中提出要“提升非洲和亚洲200多所高等教育机构的教学质量”，与教师工会等利益相关者合作，致力于教师管理改革以提高教学质量，并将其推广为国际援助优先事项。[12]针对教师专业知识缺乏、教学技能低下、职业激励缺失、责任感不强、课堂管理方法粗暴等问题，英国国际发展部与当地决策者合作，在教师聘用、培训与激励三个方面进行干预，提高教师队伍质量。在教师聘用方面，提高聘用条件，要求教师除了必要的专业知识外，还需具备终身学习和自我提升能力。此外，对已聘用但知识技能不足的教师进行补救性教育。在师生比严重失衡的马拉维，英国国际发展部出资成立了教师培训学院，每年培养300名合格教师，解决其教师短缺问题。在英国援助的“叙利亚教育项目”中，教师培训占据预算的33.56%，该项目直接为1万名教职员工提供薪资，[13]并建立相应的教师薪酬监管体系。英国国际发展部还在伊拉克实施职业教育领导与教师能力提升项目，旨在提升1400多名职业教育机构领导、资深培训师和教师的职业能力。[14]英国国际发展部在分析伊拉克职业教育教师培训需求的基础上，制定了职业教育教师专业标准和为期一年的培训计划，开展基于职业教育教师能力标准的教师在职培训。
（三）协助受援国优化就业环境
职业教育援助的目标不只是满足个体需求，还要建立促进受援国职业教育系统化提升的机制。促进就业也是职业教育援助的重要目标，充分就业才能消除贫困，发展经济，造福个人、社区和社会。英国对受援国的职业教育援助既为受援国职业教育体系赋能，使其形成造血能力，又促进接受职业教育的人员就业。
首先，建立职业教育就业服务体系。英国职业教育援助赋能的理念认为：要发挥职业教育的减贫功能，就需要将职业技能培训与全方位就业服务相结合，这样才能实现就业前景最大化。[15]全方位就业服务包括提供就业信息网络和工作场所的实习及学徒培训机会、开展就业指导和咨询、提供面试指导和创业支持。在对受援国的职业教育援助中，英国将这四项服务作为促进就业的重要手段。在就业体系不透明、极度依赖人际关系就业的国家，就业服务能有效帮助学员实现从培训到就业的过渡。
其次，促进企业创造更多的就业机会。优化就业环境、创造就业机会也是英国职业教育援助的重要手段。这一做法在英国的对外援助中由来已久。1948的《海外资源发展法》（Overseas Resources Development Act），以“不损失金钱做善行”为出发点，建立了殖民地发展公司（Colonial Development Corporation）。该公司于2004年重组为国有金融投资机构，是英国国际发展部向非洲和南亚的私营企业投资的主要依托机构。该公司在发展中国家开展投资和借贷，支持发展中国家发展商业、创造更多就业机会，针对世界最贫穷地区开展有效扶贫。例如，针对莫桑比克近半数人口都在16周岁以下和经济亟须发展的现状，英国的援助部门与其政府合作，在为青少年提供就业技能培训的同时，通过直接投资其企业，尤其是中小企业来创造更多的就业机会。该项目促进了莫桑比克青少年的就业及职业发展。2019年，英国推出的系列援助计划共筹集5亿英镑向撒哈拉以南非洲投资，预计创造5万多个就业岗位。[16]
三、英国对外职业教育援助的特点
英国以受援国的需求为出发点，结合本国外交和经济战略，对发展中国家开展职业教育援助。英国国际发展部等部门在援助中践行有效性原则，充分发挥受援国的主体作用，发动多元主体参与，同时关注弱势群体的受教育权益。
（一）发挥受援国的主体作用
《巴黎宣言》（Paris Declaration）将尊重主权置于援助有效性基本原则之首，强调受援国对其发展战略拥有决策权和实施权。[17]因此，合作中各方平等独立的关系取代了过去国际援助中“捐助方-受助方”的关系。基于发展中国家的研究也证明，援助双方的工作对援助的成功至关重要，双方合作实施项目的模式也比一方主导的模式更为有效。[18]尊重受援国的主体性是英国职业教育援助的重要行动原则。双方对援助实施的监督确保了援助资金的合理流向，保证了对援助结果的双向问责。
英国从两方面着手发挥受援国的主体作用。一是以受援国政策为指导原则，在对受援国经济和产业结构、就业现状进行研究的基础上，制定适切的援助计划。对受援国产业现状的调研是制定适切且满足产业需求的援助计划的关键。二是在职业教育援助的实施中，充分发挥受援国相关机构的主体作用，使其在项目管理和实施中发挥决策、执行、监管等职能。英国国际发展部以受援国政府的职业技术教育政策为指导方针，与其政府部门合作制定有效的援助实施方案，与企业共同开展职业教育和培训。例如，英国国际发展部资助的尼泊尔就业技能项目由英国文化教育协会、尼泊尔相关政府机构以及尼泊尔的路易斯堡集团（The Louis Berger Group Inc）三方共同实施。该项目旨在帮助9万多名尼泊尔人获得和提升技能，实现职业发展，同时帮助企业提高生产力。[19]
（二）关注弱势群体
为弱势群体和女性赋能一直是英国职业教育援助的重点目标之一。1997年英国国际发展部发表了《消除世界贫困：21世纪的挑战》（Eliminating World Poverty:A Challenge for the 21st Century）的白皮书，明确提出“为女性和社会上的弱势群体提供优质的各层次教育”。[20]自2012年开始，英国国际发展部工作的重心转向了妇女和女童。英国的职业教育援助项目和相关监测均特别关注项目所覆盖的女性群体与残疾人群，把对弱势群体的援助和赋能贯穿于所有援助工作中。
2012年，英国国际发展部发起了“女童教育挑战”（Girls' Education Challenge）项目，承诺为贫穷国家处于边缘地位或有残疾的弱势女童群体提供优质教育。[21]该项目已在17个国家实施，为女童提供优质初等教育、优质中等教育与职业教育。英国国际发展部还设立“不让一个女童落后”（Leave No Girls Behind）基金，专门对高度边缘化的失学女童进行教育干预，为她们提供英国商业与技术教育委员会（Business & Technology Education Council）的资格证书课程，助其就业。近年来，英国教育援助在加大对女童教育投入的同时，重视对边缘人群和成年女性的职业赋能，将职业教育作为手段，通过资助等形式激励私营企业开展高质量的职业培训，帮助弱势群体就业或自主创业。此外，随着移民和难民问题的凸显，英国国际发展部也将移民群体纳入其援助计划，增加该群体接受职业教育的机会，帮助其就业并融入社会。
（三）激励多元主体参与
全纳的伙伴关系是行之有效的合作模式，它强调援助国与受援国政府机构、其他捐赠机构、社会机构等一系列提供专门知识、技术和财政资源的利益相关方共同参与。[22]英国国际援助中多主体参与的治理模式也源于英国政府的政策网络传统，这是英国政府多年来的治理特征。[23]英国财政部与国际发展部在2015年发表的题为《英国援助：应对全球挑战，服务国家利益》（UK Aid: Tackling Global Challenges in the National Interest）的白皮书中再次承诺全政府路径，发挥政府各部门间的协同作用。[24]
英国国际援助的资金来源充分体现了英国的全政府路径，其官方发展援助资金由17个政府部门共同承担，其中国际发展部是资金的主要承担者，在2019年承担英国官方发展援助基金的74.8%。[25]例如，英国的“全球技能项目”（Global Skills Programme）就是由国际发展部、外交和联邦事务部（Foreign and Commonwealth Office）共同出资并负责实施的。在英国的双边和多边职业教育援助中，英国文化教育协会也是重要的出资和实施部门。例如，在尼泊尔实施的“就业技能项目”是由英国国际发展部出资、英国文化教育协会主导，与尼泊尔政府、私有企业雇主、教育和培训机构联合开展的。此外，职业教育也是国际发展部开展其他合作项目的辅助手段。英国发起的女性经济赋权项目（Female Economic Empowerment）、贝拉农业增长赋能项目（Beira Agricultural Growth Corridor Programme）、水与卫生项目（Water and Sanitation Programme）等都有赖于职业教育的支撑。
（四）重视援助的有效性
英国注重对援助效果的监控，强调援助结果的有效性。“物有所值”一直是英国国际发展部所有项目资金使用的重要标准。援助过程和结果的透明性以及援助结果的评估反馈机制是实现有效性的关键因素。
在援助的透明性方面，英国一直走在世界前列，其目标是使所有政府部门的援助透明度都达到国际援助透明指数的“好”或者“非常好”级别。自第三届援助有效性高层论坛提出《国际援助透明化倡议》（International Aid Transparency Initiative）后，英国于2010年发布了《英国援助透明性保证》（UK Aid Transparency Guarantee），2011年国际发展部成为第一个响应倡议的机构，并根据《国际援助透明化倡议》的标准发布相关援助数据, 同时建立了援助数据“发展追踪平台”，该平台提供所有项目的详细信息。英国国际发展部要求所有从中央资助计划中获得资金的机构制定透明化进度表，6个月内公布数据，并确保数据每个季度至少更新一次。[26]英国国际发展部于2012年11月开始实施《国际发展部研究公开和增强数据可获得性政策》（DFID Research Open and Enhanced Access Policy），并制定相关政策执行文件，以确保国际发展部相关研究数据的公开和可获取，从而保证从纳税人到受益人的所有援助相关方都能追踪援助信息。除了数据透明化，英国还建立了严格的援助结果评估机制。《2015国际发展（官方发展援助目标）法》以立法的形式保证援助资金的落实及其有效使用。该法明确规定：国务大臣须为英国提供的官方发展援助安排独立评估，对援助有效性作出判断并提供相应陈述报告。[27]英国国际发展部的援助有效性评估贯穿于援助的各个阶段，这就最大限度地保证了援助的有效性，提升了资金的使用效益。
四、英国职业教育援助的经验
英国对外职业教育援助起步较早，也积累了一定的经验，他们的一些做法值得借鉴。
（一）坚持合作共赢的职业教育援助理念
英国职业教育援助在实施中尊重受援国的教育主权，发挥受援国的能动性，调动当地社区和企业的力量，设计符合受援国职业教育实际的援助策略，帮助受援国创造就业机会，改善人民生计和就业，促进受援国经济发展，从根本上降低了受援国对英国的路径依赖。同时，职业教育援助也为英国带来经济和社会效益。首先，在平等合作的援助理念下，职业教育援助是英国与受援国在理念、知识和技术方面进行交流与共享的过程，能促进双方的共同进步和繁荣。其次，能源、汽车和低碳等行业是英国的优势领域，职业教育援助不仅可以填补受援国相关领域的技能缺口，而且能为英国打开新的国际贸易市场，带来长期的商业利益。最后，长远来看，职业教育援助有利于实现联合国可持续发展目标和英国政府的战略目标。
在对外职业教育援助中，与受援国建立平等的合作伙伴关系至关重要。援助国须基于互利共赢的理念发展对外职业教育援助。首先，在援助目标上，职业教育援助既要服务于援助国的国家战略，又要符合当地的现实需求。一方面，职业教育援助项目要服务于援助国“走出去”的企业，通过培养满足企业需求的技术技能人才、为重大基础设施建设、经贸合作等提供人才支撑。另一方面，职业教育援助也要满足受援国的需求，根据当地经济社会发展实际和各行业技术技能人才的需求状况，精心设计符合其现实需求的职业教育援助项目。其次，在合作模式上，援助国须基于自身职业教育的优势和特色以及当地职业教育现状，因地制宜，探索灵活多样的职业教育合作模式。
（二）实行多主体参与的职业教育援助模式
英国2015年颁布的《国际发展法》以法律形式规定了英国政府年度海外援助的最低金额，这既是对国际援助的承诺，也是对援助部门地位的约束和保障。英国国际发展部的设置和有效运转既保证了该部门与其他部门的平等地位及其政策影响力，又促进了英国国际援助的连续性和高效益。从2010年开始，英国国际援助的跨部门工作方式成为常态，国际发展部与英国其他政府部门紧密合作，在援助资金和援助实施等方面采用“全政府”路径。此外，鉴于职业教育与产业及劳动力市场的直接联系，英国的私营机构也成为英国职业教育援助的重要参与方。
为建立成熟的援助治理体系，援助国须优化援助结构，创新援助方式，实行多主体合作的职业教育援助模式。具体可采取以下三大举措。第一，制定对外职业教育援助的相关法律法规和政策文件，为援助提供法律和政策保障。对外职业教育援助法律法规可以明确规定各援助机构的职责和权利、援助的规范程序和操作、援助效果的评估等，这样有利于避免政治风险并提升援助效果。第二，建立多部门合作机制，统筹协调与其他相关政府部门的合作。职业教育援助是开发人力资源、促进经济发展的重要手段，其援助策略的制定与实施需要多个部门的支持。因此，有必要探索建立相关的合作、沟通与协调机制，保证援助政策的科学性、目标的一致性、结果的有效性。第三，职业教育援助机构携手相关企业、行业一起走出去。企业处于技术创新和技能培训的第一线，因此要鼓励企业参与职业教育援助项目。这样做既能拓展援助资源，又能提高援助的针对性和有效性。
（三）建立职业教育援助效果的保障机制
英国从援助过程的监控、援助信息的透明和援助结果的评估等方面保证援助的效果。英国国际发展部一方面成立自己的智囊团队，另一方面又积极与第三方机构合作，在援助计划的可行性研究、援助方案的设计、援助效果的评估和反馈等方面提供强大智力支持。
为提高对外职业教育援助效果，援助国须加强对援助过程的整体监控，完善援助相关信息的管理，建立援助效果的评估和反馈机制。援助国可从两方面着手提高援助的有效性。首先，加强智库研究。援助国可组织相关领域专家和科研机构开展对外职业教育援助的科学研究。在援助前期的决策中，智库机构可进行可行性评估、风险评估和效益评估；在中期的实施中，智库机构可协助制定实施方案、监督实施过程；在后期的效果评价中，智库机构可提供科学的评价和反馈，保证援助的科学性和可持续性。其次，加强数据管理。援助数据的完善和透明可以促进援助的高效和可持续发展。援助国可通过制定科学的数据管理政策以及严格的政策执行程序加强对援助数据的管理，提升数据的质量，为评估援助效果提供数据支撑。
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联合国教科文组织参与新冠肺炎疫情全球治理的角色、行动与挑战
德国学前教育质量评价体系框架、特点及经验
本文刊登于《比较教育研究》2020年8期，若转载请注明出处。
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