何芳 | 儿童发展账户：新加坡、英国与韩国的实践与经验——兼谈对我国教育扶贫政策转型的启示
✦ 何芳，女，上海社会科学院社会学研究所副研究员。
过去十多年间，在我国政府的大力推动下，教育扶贫成为保障贫困儿童权益、切断贫困代际传递的重要手段。①随着脱贫攻坚战略行动的深入推进，我国现行标准下的绝对贫困现象即将消失，贫困儿童的生活状况和受教育状况将得到明显改善，但这并不意味着教育扶贫任务的终结。相反，我国扶贫工作的重心将从集中消除绝对贫困转向建立缓解相对贫困的长效机制，这要求教育扶贫的理念和政策也做出相应的调整和改变。当前，世界发达国家应对相对贫困问题的趋势是建立以资产为基础（asset-based）的社会政策，用长期资产建设来弥补短期经济扶持的不足，儿童发展账户正是这一政策理念的产物。本文首先介绍“以资产为基础”的社会政策理念及政策工具，再分析新加坡、英国和韩国建立儿童发展账户的实践和经验，最后对我国教育扶贫政策转型提出启示性建议。
一、以资产为基础的社会政策理念与政策工具
1991年，美国经济学家迈克尔·谢若登（Michael Sherraden）在《资产与穷人：一项新的美国福利政策》（Assets and The Poor：A New American Welfare Policy）一书中首次提出了“以资产为基础”的社会政策理念，打破了社会政策领域“以收入为基础”的传统思路，“在全球掀起了一场从理念到实践的社会政策革命” [1]。谢若登的核心观点是穷人贫困不仅是收入贫困，更是资产贫困。收入是指家庭中资源的流动，资产是指家庭中的财富储备，两者虽然都具有消费潜力，但收入只能维持消费，而资产却能给消费行为以长期、稳定的保障，甚至能改变人的思维方式。[2]传统的反贫困政策通常是“以收入为基础”的，旨在为收入低于贫困线的穷人提供维持基本生活水平的补助，这种做法只能保证穷人的短期消费；而“以资产为基础”的理念主张从政策上引导穷人建设和积累资产，提高自身的发展能力，最终实现永久性脱贫。
为使“以资产为基础”的社会政策理念具有可操作性，谢若登建构出了一个新的政策工具——个人发展账户。个人发展账户是一种“可选择的、有增值的和税收优惠的账户，建在个人名下，从一出生便开始启动，限定于指定用途”[3]。按照谢若登的设想，个人发展账户对所有人开放，但给不同人以不同的补贴和激励。大多数人存款只能享受税收优惠而无公共补贴，只有那些既属于收入贫困也属于资产贫困的人存款才有资格得到一定的配套资金。谢若登尤其鼓励人们为儿童设立个人发展账户。他认为，资产积累是一个长期过程，因此储蓄和投资开始得越早越好。儿童应该从小就了解自己的个人发展账户，参与账户的投资决定，计划未来账户如何使用。同时，金融教育应该和健康教育、社会教育、公民教育一样，成为学校课程的重要组成部分。个人发展账户的主要目的是为高中毕业后的个人发展积累资源，故账户持有人在18岁以前不得取款。对于18-35岁的账户持有人，个人发展账户的存款只能用于指定目的，如接受高等教育和工作培训等。账户持有人年满35岁以后，可以将自己个人发展账户上的资金转移到下一代的个人发展账户上，从而实现家庭资产的累积。[4]
“以资产为基础”的政策理念和个人发展账户方案一经提出，很快便在一些国家和地区得到实践，并取得了积极的成效。1997年，美国启动针对低收入人群的“美国梦”个人发展账户示范工程（American Dream Demonstrations），随后又于2003年和2007年接连开展了为新生儿设立儿童发展账户的“播种”（SEED）和“为了俄克拉荷马州儿童的播种”（SEED OK）政策实验。目前，美国许多州都制定了本州的儿童发展账户计划。新加坡、英国、加拿大、韩国以及我国香港和台湾地区也陆续开展了儿童发展账户的政策实践。相关的政策评估结果也表明，儿童发展账户有助于贫困儿童提升学习动力和学习兴趣、对学业抱较高期望、更有志于达成目标，以及更正面积极地面对未来。[5]从长期效果来看，儿童发展账户对低收入家庭中子女的入学率、学位完成率和教育水平的提高都产生了积极影响。[6]下文选取较有代表性的新加坡、英国和韩国为例，介绍儿童发展账户的实践和经验。
二、新加坡、英国和韩国建立儿童发展账户的实践
不同经济地位的家庭在应对风险的能力和培育子女的资源等方面明显不均，导致儿童得到的身心发展机会和教育投入存在巨大差距。[7]对此，新加坡、英国和韩国都采取了为儿童建立长期发展账户的策略，协助儿童尤其是处于经济不利地位的儿童积累资产，为儿童的未来生涯发展做准备。
（一）新加坡：儿童发展账户
新加坡政府于2001年推出儿童发展账户，用于支持儿童的长远发展。该账户是新加坡全民资产建设计划的一部分，与高等教育账户、公积金账户相连接，为新加坡国民构建起自出生至成年的经济安全网。
1.账户设置与存款机制
根据新加坡《儿童发展共同储蓄法》(Child Development Co-Savings Act)的规定，儿童发展账户面向所有新加坡籍12岁及以下的儿童，账户开立和管理采用公私合作模式，由新加坡社会与家庭发展部(Ministry of Social and Family Development)委任3家银行代为执行。儿童发展账户一经开立，政府即向该账户发放3000新加坡元作为起步存款。在儿童满13岁之前，家长存入的款项将获得政府1：1的配套补贴，直到达到规定的存款上限。视子女数量和排序的不同，政府配套补贴上限自3000新加坡元至15000新加坡元不等。[8]除了起步存款和配套补贴外，新加坡政府在国家财政状况稳健时还会向特定的儿童发展账户发放额外补贴。例如，新加坡政府在2015年向所有6岁及以下儿童的儿童发展账户发放了总计1.26亿新加坡元的额外补贴，惠及23万名儿童。每个符合条件的儿童发展账户原则上可获得300新加坡元，而家庭经济状况欠佳的儿童则可获得600新加坡元。[9]
2.款项使用限制
儿童发展账户中的款项只能在限定范围中使用。第一，家长只能以转账的方式使用儿童发展账户中的款项，不能提取现金；第二，儿童发展账户中的款项只能用于儿童的教育或医疗支出，包括：（1）幼儿中心、在教育部注册的幼儿园和特殊教育学校等核准机构的教育开支及核准的医院、诊所、药房和眼镜公司的相关开支；（2）为子女购买政府许可的医疗保险计划。在上述使用范围内，家长可以灵活调度使用子女的儿童发展账户，如将某名子女的款项用在其兄弟姐妹身上。数据显示，新加坡儿童发展账户中的款项主要用于儿童教育开支。在2001年至2013年间开立的所有儿童发展账户的转账中，用于支付幼儿中心和幼儿园等教育服务的费用达15.6亿新加坡元，占总转账额的85%。[10]
3.儿童发展账户与高等教育账户、公积金账户的联结
儿童年满13岁后，新加坡政府会终止其儿童发展账户，并将账户结余转入由教育部主管的高等教育账户（Post-Secondary Education Account），用以鼓励和支持儿童继续接受高等教育。高等教育账户不再享受政府固定的配套款，但仍享有较高的储蓄利率和额外补贴。在新加坡，普通银行账户的储蓄年利率不会超过2%，但高等教育账户和公积金账户的年利率可达2.5%。此外，政府还会根据儿童年龄和家庭经济状况向高等教育账户发放额外补贴。2008年至2015年间，新加坡政府向高等教育账户发放了5次额外补贴，金额共计10亿新加坡元。[11]账户持有人年满31岁后，其高等教育账户的结余可转移至公积金账户或其兄弟姐妹的现有高等教育账户。
（二）英国：儿童信托基金账户
英国政府于2003年推出儿童信托基金账户计划，旨在确保英国所有儿童在步入成年时拥有自己的资产；鼓励储蓄，培养家长和儿童的储蓄习惯；开展理财教育，协助国民为人生做出更佳的理财选择。[12]2011年，由于财政吃紧，英国政府宣布以青少年个人储蓄账户（Junior Individual Savings Account）取代儿童信托基金账户，但已开立的儿童信托基金账户仍继续运作。
1.账户设置与存款机制
儿童信托基金账户是一个免税的储蓄和投资账户，适用对象为2002年9月1日至2011年1月1日出生的所有英国籍儿童。根据2004年《儿童信托基金法》（Child Trust Fund Act），儿童信托基金账户由英国税务与海关总署（HM Revenue & Customs）认可的金融服务机构（银行、证券公司等）管理，包括3种类型：（1）储蓄账户，即赚取利息的现金存款账户；（2）持份者账户，即股票投资账户，投资受《儿童信托基金法》限制，金融机构的账户管理费有上限；（3）股票账户，也是股票投资账户，但投资不受《儿童信托基金法》限制，金融机构的账户管理费也无上限。[13]家长可根据家庭的风险承受能力选择其中一种账户。截至2012年4月，约75%的资产存放于持份者账户，17%存放于储蓄账户，8%存放于股票账户。[14]
儿童出生后，英国政府会以儿童信托基金券的形式向家长发放250英镑（低收入家庭可获得500英镑），用于资助家长开立儿童信托基金账户。如果家长在政府发出基金券后的一年内都未自行开立账户，那么政府则会为儿童开立账户并通知家长。除对新生儿提供首笔资助外，英国政府还承诺在儿童年满7岁后再向儿童信托基金账户发放250英镑（低收入家庭可获500英镑），以鼓励家庭持续储蓄。②由于儿童信托基金是免税账户，其中赚取的利息、股息等资本增值都不需要缴税，因此政府对家长每年的存款设定了限。[15]
2.款项使用限制
儿童信托基金账户持有人年满16岁后即可自行管理账户，但只有在年满18岁后才能提取存款。政府对存款用途未作限制，账户持有人可以自由使用账户中的款项。目前，第一批开立账户的儿童还未满18岁，故尚无资料显示他们如何使用儿童信托基金账户的款项。不过，据英国税务与海关总署的调查，家长普遍鼓励子女把信托基金账户的款项用于教育（64%），其次是购买汽车等交通工具（34%）、支付购房首期款（23%）和保留款项作储蓄用途（19%）。[16]如果账户持有人年满18岁后不提取账户内的款项，那么账户结余将会转移至免税的成人个人储蓄账户。③
3.青少年个人储蓄账户
2011年，财政面临严重赤字的英国政府无力承担儿童信托基金所需的庞大财政开支，宣布终止儿童信托基金计划。凡2011年1月2日及以后出生的英国儿童，一律改为开立青少年个人储蓄账户。青少年个人储蓄账户在账户性质、管理、设置和款项使用等方面的规定都与儿童信托基金账户相似，两者最大的区别在于政府不为青少年个人储蓄账户提供任何配套资金。这一改变每年可为英国政府节省约5亿英镑的开支，但也引发了不少争议。反对者普遍担忧，政府投入取消后，低收入家庭不再愿意开立账户或无能力持续存款，这将使贫困儿童无法从中受益。[17]
（三）韩国：育苗储蓄账户
为应对贫富差距扩大、生育率下降、人口老龄化和传统家庭结构崩溃等当代社会问题，韩国政府采用社会投资战略作为社会福利政策的新方向，儿童发展账户正是这一政策转型的产物。2007年，韩国政府在全国范围内启动儿童发展账户计划，希望通过投资年轻一代来减少代际贫困，进而促进国民经济发展。2009年，韩国卫生与福利部（Korean Ministry of Health and Welfare）宣布将儿童发展账户更名为“育苗储蓄帐户”，寓意该账户为儿童的未来奠定坚实基础。[18]
1.适用对象
与新加坡和英国不同，韩国的育苗储蓄账户没有覆盖全体儿童。该计划实行初期只针对孤残儿童和在福利系统内接受安置的儿童，随后逐步扩大适用范围，又将中低收入家庭中的儿童纳入其内。目前适用对象包括三类儿童：（1）儿童福利系统内的儿童，即所有18岁以下的孤残儿童、接受机构安置或寄养安置的儿童；（2）12-17岁的中低收入家庭儿童；（3）从儿童福利系统回到原生家庭中的儿童，若符合中低收入家庭标准且保留原有账户，仍可继续接受相应的资助。[19]
2.账户设置与存款机制
韩国政府指定新韩银行（Shinhan Bank）负责育苗储蓄账户的开立和管理。每个儿童名下有两个账户，一为儿童储蓄账户，即自存款账户，每月存款上限为50万韩元；一为基金账户，即政府配套款账户。在每个月3万韩元的限额内，政府为自存款提供1：1配套，超出3万韩元限额的部分则不享受配套款支持。除政府提供资金支持外，育苗储蓄账户本身也享有一定的优惠：儿童储蓄账户利率比一般储蓄账户的储蓄利率高1%，基金账户也只需缴纳极低的管理费。在各种政策激励下，育苗储蓄账户计划一经推出就得到了积极响应。在该计划实行的前9个月内， 98.1％的账户上都有存款，超过81%的账户坚持每月储蓄。[20]截至2010年，约4万名符合条件的儿童开立了账户，累计储蓄总额超过700亿韩元。[21]
3.款项使用限制与财务教育
育苗储蓄账户的款项使用分为三种情形：（1）普通使用，即账户持有人年满18岁后，账户中的存款可用于支付高等教育、职业培训、住房、创业、医疗、结婚等领域的费用；（2）提前使用，即在儿童年满15岁且储蓄超过5年的情况下，账户中的存款有两次提前使用的机会，但仅能用于支付儿童的教育和职业培训费用；（3）延期使用，即账户持有人年满24岁后，账户中存款的使用不再受限制。此外，在前两种情形下使用款项，须经地方主管机关认可款项用途后，由银行将款项直接汇入资源或服务提供者的账户，以防止不当交易。[22]
为避免因缺乏财务知识和技能而发生账户使用不当的情况，韩国政府还为育苗储蓄账户的参与者制定了一项名为“希望之袋”（a bag of hope）的财务教育计划，开发了一系列适合不同年龄段的财务教育课程，教授必备的财务知识，帮助儿童建立长期储蓄规划和理性的消费观念。[23]
4.赞助计划
有鉴于英国政府在推行儿童信托基金时遭遇的巨大财政压力，韩国政府还将儿童福利系统中的赞助计划整合到育苗储蓄账户中来。此举既减轻了政府的财政负担，又可推动全社会参与帮扶贫困儿童。赞助计划早在1977年就已施行，由韩国福利基金会（Korea Welfare Foundation）具体运作，其主要功能是为福利系统中的儿童寻找结对赞助人，对儿童提供长期、固定的资助和情感支持。赞助计划和育苗储蓄账户的整合有三种形式：（1）原赞助计划，即对于通过原赞助计划得到的捐款，儿童及其监护人可以酌情选择是否将其存入育苗储蓄账户；（2）指定育苗储蓄账户，即赞助人可以捐款到指定儿童的育苗储蓄账户，但其捐款会先汇入儿童的普通银行账户，再由儿童自行存入育苗储蓄账户（之所以设置这一中间环节，是因为政府希望借此来培养贫困儿童的定期储蓄习惯）；（3）未指定育苗储蓄账户，即如果赞助人没有指定受助者，那么其捐款将被分配给没有长期赞助人或存款很少的儿童，以提升育苗储蓄账户的公平性。[24]
三、新加坡、英国和韩国建立儿童发展账户的经验与启示
（一）主要经验
1.存款激励：建立政府、社会和家庭共同储蓄机制
儿童发展账户的基本功能是储蓄，即要求持有人向账户存款。因此，家长为儿童开立账户并保持长期、定期的储蓄习惯，是儿童发展账户得以执行的关键。由于儿童发展账户具有免税或投资属性，容易赢得富裕家庭的参与。推广儿童发展账户的主要困难在于如何激励贫困家庭的参与，因为贫困家庭往往既缺乏可供储蓄的闲置资金，也不具备必要的理财知识和技能。对此，新加坡、英国和韩国都制定了存款激励计划，通过政府对新开立账户发放首笔奖励金、对家庭自存款给予配套、允许社会和私人对账户的有限额捐赠等方式（见下页表1），建立起政府、社会和家庭共同储蓄的机制。在共同储蓄的激励下，家庭只需投入小额资金，就可以获得双倍甚至更多的收益，这极大地提升了儿童发展账户的吸引力。
2.政策倾斜：为低收入家庭的儿童提供额外帮扶
新加坡、英国和韩国的儿童发展账户政策都对低收入家庭的儿童有不同程度的照顾和帮扶。韩国儿童发展账户的适用对象就是中低收入家庭儿童、机构安置儿童、孤残儿童这些处于经济不利地位的儿童群体；同时，韩国政府还为儿童发展账户的参与者制定了财务教育计划，开发了财务教育课程，为儿童提供专门咨询服务，指导账户款项的管理和使用。新加坡儿童发展账户和英国儿童信托基金账户虽然具有全民性，但都设置了针对低收入家庭的额外补贴（见下页表1），以此缩小家庭之间存款数额的差距，体现儿童发展账户的公平性。
3.教育为主：对账户款项的使用时间和范围设限
儿童发展账户的设立目的是为儿童的未来积累资本，而非满足儿童当前的消费需求。因此，新加坡、英国和韩国都对儿童发展账户的使用设置了不同的限制条件（见表1）。英国规定儿童在年满18岁之前不能动用账户中的款项；新加坡虽未限定款项使用时间，但对款项的使用方式和使用范围做了严格限制，规定款项只能通过转账方式用于儿童的教育和医疗；韩国设限最严，对账户款项的使用时间、使用方式、使用范围均做了明确规定：儿童在年满15岁（且储蓄满5年）或年满18岁后才可使用账户中的款项，且只可用于支付规定领域的费用。与新加坡相似，韩国儿童发展账户的款项亦无法直接提取，而是由银行转账给相应的资源或服务提供方。这种对账户使用设限的做法，不但可以确保政府对儿童的资助不被挪作他用，而且也有助于促进儿童及其家长形成自立意识，避免滋生福利依赖。
4.制度保障：立法确保儿童发展账户的妥善执行
由于儿童发展账户的实施是家庭、政府、金融机构、慈善和福利机构等多方参与的过程，涉及面广，时间跨度大，又和经济社会发展紧密联系，因此具有一定的复杂性。对此，新加坡和英国都出台了专门的法律法规，确保儿童发展账户得到妥善执行。新加坡早在2001年就出台了《儿童发展共同储蓄法》，英国于2004年出台《儿童信托基金法》,为儿童发展账户的实施提供法律依据。
（二）对我国的若干政策建议
1.调整教育扶贫模式，逐步建立“以资产为基础”的教育扶贫政策
我国教育扶贫的重点对象是农村贫困家庭学生、留守儿童和城市流动儿童，通过发展农村学校、落实“两免一补”政策、发放贫困学生助学金等方式来保障贫困学生顺利完成义务教育。[25]经过多年努力，建档立卡贫困人口教育基本公共服务全覆盖的目标已基本达成。[26]“十四五”期间，教育扶贫的重点对象和政策目标都应做出相应调整。除继续保障义务教育阶段学龄儿童受教育权利以外，还应关注义务教育阶段后的非学龄教育贫困人口，主要是初中毕业即辍学、无技能和低技能的青少年。教育扶贫的政策目标除为贫困儿童提供即时支持以外，也应逐步建立为贫困儿童积累未来资产的长期规划，帮助他们提升人力资本和自我发展能力，从根本上打破贫困的代际循环。
2.面向深度贫困地区，探索开展儿童发展账户试点工作
儿童发展账户是一项多元化的政策举措。新加坡、英国和韩国的实践经验虽有共通之处，但各自根据不同的政策重点在账户设置、管理模式和适用对象上有所差异。2017年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》指出，解决深度贫困地区的深度贫困问题是脱贫攻坚的关键，新增脱贫攻坚的资金、项目、举措都要主要用于深度贫困地区。可见，我国贫困问题的区域性特征决定了扶贫政策的目标和重点。未来我国可在深度贫困地区选取条件合适的市（县），开展儿童发展账户试点工作，探索适合当地情况的儿童发展账户运作模式，以供其他地区参考借鉴。
3.发挥政府主导作用，鼓励家庭和社会共同分担储蓄责任
在新加坡、英国和韩国的儿童发展账户的实践中，政府都发挥了绝对的主导作用，既激励家庭自我负责，也发动企业、金融机构、慈善和福利组织以及广大民众等多元力量的参与。我国政府在20世纪90年代也曾与银行合作施行儿童教育储蓄，但由于其运作主要依靠银行存款利息优惠对家长的激励，政府主导作用发挥不够，并未取得良好的效果。[27]我国在探索儿童发展账户的过程中，应注重让政府、家庭和社会力量共同承担育儿责任。首先，财政部、教育部、民政部等相关部门应协同工作，进行儿童发展账户的制度设计，确保财政资金投入；其次，可成立儿童发展账户专项基金，鼓励企业、金融机构和私人的捐赠行为；第三，充分调动社会组织中的专业力量，为贫困家庭及儿童提供财务管理、生涯规划、亲职教育、就业及学业辅导等帮助，增进其开立和维持儿童发展账户的能力。
4.嵌入社会安全网，使儿童发展账户和其他社会保险账户对接
作为一种应对相对贫困的社会政策工具，儿童发展账户的主要功能是为贫困儿童积累资产，满足贫困儿童的阶段性受教育需求。但是，个体在生命周期的不同阶段还会产生医疗、就业及养老等不同的需求。因此，在建设儿童发展账户的同时，要充分考虑它和社会保险账户、医疗保险账户、养老保险账户、公积金账户等之间的衔接，使之嵌入整个社会安全网中，成为协助个体生命全程发展的重要保障。
注释：
①我国自2006年开始推行义务教育“两免一补”政策之后，覆盖范围不断扩大，到2017年已实现城乡统一和全覆盖，切实减轻了贫困家庭教育支出的负担；2011年，国家启动实施农村义务教育学生营养改善计划，到2017年底实现了国家贫困县全覆盖，在一定程度上改善了我国贫困农村儿童营养不良的状况。2013年，国务院又出台了《国家贫困地区儿童发展规划（2014-2020年）》，强调以健康和教育为战略重点，提升集中连片特殊困难地区680个县从出生到义务教育阶段结束的农村儿童的整体发展水平。2018年，教育部与国务院扶贫办联合印发了《深度贫困地区教育脱贫攻坚实施方案》，明确提出要确保深度贫困地区在2020年，即“十三五”末， 如期完成“发展教育脱贫一批”工程的任务。
②迫于财政压力，英国政府自2010年8月1日起停止向年满7岁的儿童的信托基金账户拨款。
③为鼓励民众储蓄、促进财政独立和增加财政保障，英国政府于 1999 年推出个人储蓄账户计划，个人储蓄账户每年有2万英镑的免税储蓄上限。
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本文刊登于《比较教育研究》2020年10期，若转载请注明出处。
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