尹力，李东宏 | 申请律师权入法： 美国公立高校学生正当程序权利新进展
✦ 尹力，女，北京师范大学教育学部教授；
✦ 李东宏，女，北京师范大学教育学部博士研究生。
美国高等院校对学术不端、出勤率低、违反校规及法律法规等不当行为或未达到学术要求的在校学生，可采取警告、训诫、短期停学、长期停学、开除等惩戒性措施。由于公立高校是政府财政资助的机构，其行为在某种意义上被论证为国家行动（state actions）[1]。因此，在公立高校惩戒学生方面，法院要求其严格遵循美国宪法《第十四修正案》的正当程序条款，并据此进行司法审查，以保障学生的受教育权。在学生被高校或其他学生指控违反相关规定或行为不当后，纪律处分程序随即启动；而在对学生作出纪律处分之前，高校需要应学生要求举行听证会。听证会非常重要，因为它关系到学生是否会被惩戒、是否会被剥夺在学机会、学生相应行为是否会被记录在案等。美国公立高校对学生的指控以及学生不满处分的维权过程，实质上是一场高校权力和学生权利的交锋过程。正当程序原则是学生维护自身权利的支撑工具。自20世纪60年代以来，听证权成为学生正当程序权利的核心，学生在非诉讼阶段的纪律处分程序中是否有申请律师的权利（the right to counsel，以下简称“申请律师权”），以及律师享有的是咨询权还是质证权，抑或二者兼而有之，就成为学界和司法界争论的焦点。直到2013年，经过半个世纪的争论，判例不断丰富，学生的申请律师权在部分州和联邦层面“落定成法”。但是，以尊重高校学术权力为前提，如何将听证权和申请律师权置于恰如其分的位置，以保障学生正当程序权利的充分实现，依然是当下美国立法和司法不断探讨并修正的重要议题。
一、学生申请律师权的司法溯源
（一）听证权：美国公立高校学生正当程序权利的核心正当程序权利源于美国宪法《第五修正案》和《第十四修正案》中的正当程序条款，意指非经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由和财产。正当程序条款理念可追溯至英国普通法中的自然正义原则，其核心思想是以程序制约权力，主要包括两个基本原则：一是避免偏见原则，即任何人不能成为自己案件的法官；二是听证原则，即任何人的辩护必须被公平地听取。正当程序包括程序性正当程序和实质性正当程序，程序性正当程序主要包括告知、送达、听证等，实质性正当程序主要包括适用规则适当、惩戒规则书面化等。正当程序条款适用于公立高校后，学生随之享有正当程序权利。20世纪60年代之前，联邦法院和州法院曾受代替父母理论（The Doctrine of in Loco Parentis）和特权理论（The Private Theory）的影响，拒绝将正当程序原则适用于高校与学生的纠纷案件。直至1961年，在迪克森诉亚拉巴马州教育委员会一案（Dixon v. Alabama State Board of Education，以下简称“Dixon案”）[2]中，首次将公立高校对学生的纪律处分行为纳入正当程序原则的约束范围[3]。Dixon案的基本案情是9名参加民权示威运动的黑人学生对学校作出的开除处分决定不服，并以学校在作出决定之前未举行听证会为由诉诸法院。第五巡回法院最终判定，高校在没有告知和听证程序的前提下，就对违反纪律的学生作出开除处分，违反了《第十四修正案》中的正当程序条款，并最终裁定公立高校在开除学生之前，应保障学生的告知权和听证权等程序性权利。Dixon案在学生权利保障方面具有里程碑式的意义。其后，正当程序原则便成为高校与学生之间的黄金准则，也成为学生应对高校侵权行为强有力的维权工具。在正当程序权利中，处于核心地位的是听证权。听证是具有听证权的人通过辩论的方式，针对被指控的内容进行陈述和反对指控的行为，其形式可以是正式的，也可以是非正式的。[4]费利克斯·弗兰克福特（Felix Frankfurter）大法官在反法西斯难民联合委员会诉麦格拉思案（Joint AntiFascist Refugee Committee v. McGrath）[5]中，在阐述听证的含义时，使用频率较高的词语是概要、非正式、灵活、有效和基本。[6]其后，在教育领域也逐步借鉴司法听证程序，高校在对学生作出纪律处分之前，应学生要求举行听证会。听证会一般分为介绍听证会、说明处分情况和学生权利、案情陈述和委员会裁定几个步骤。案情陈述阶段包括学生对相关事项作出陈述、听证小组向学生询问、学生为自身行为申辩等。在听证会中，学生被赋予陈述、申辩、对学校提供的不利证据进行质证等权利。在学生所享有的权利中，听证权是唯一可以在高校处分决定作出之前，就介入学校处分决定过程中的权利。[7]只有在高校对学生作出不利决定前介入程序中，学生才有机会直击不利证据、陈述事实，并为已发生的行为进行辩解，进而充分维护自身的合法权益。（二）律师参与听证程序：学生正当程序权利的重要保障
如果说听证会是高校里的特殊法庭，是为确保学生与高校沟通和表达意见提供的一个平台，那么律师参加与否就成为听证程序能否公正进行的重要保障。相对于学校这一拥有法律顾问的专门性组织机构来说，学生是相对弱势的个体。律师作为深谙法条和判例的专业人员，可以在听证会中替受控方陈述案情、调查取证、质询不利受控方的证据与证人、要求查阅书面记录等，能够最大限度地保障受控方的合法权益，保证听证的公平进行。亨利·弗兰德利（Henry Jacob Friendly）法官曾提出具有影响力的公正听证八要素，即公正裁决机构、告知可能后果并说明理由、陈述并驳斥不利后果、出示证据证人、质证权、申请律师代理、书面记录和陈述理由、公开参与。其中，申请律师代理是保障正当程序的关键要素。[8]在司法实践中，多数法官对律师在听证程序中的作用持肯定态度。如鲍威尔诉亚拉巴马州案（Powell v.Alabama）中，法院肯定了律师参与听证程序的重要性，认为：“在很多情况下，如果不认可律师参与听证，那么听证权将毫无用处。”[9]在戈麦斯诉缅因州大学七校联盟案（Gomes v. University of Maine System）[10]中，缅因州地方法院认为在纪律处分程序中，应把律师代表学生参与听证程序视作主要环节。
在美国公立高校听证会中，学生通过聘请律师为其陈述和申辩，可使学生的意见得到更充分的表达和伸张[11]，以便更有效地驾驭纪律处分程序[12]。部分学者在律师参与公立高校听证程序的重要性上持有相同观点，如马丁·雷迪什（Martin H. Redish）认为在学生维权的非诉讼阶段，律师参与听证程序是正当程序的核心价值。[13]西蒙·弗里曼（Simone M. Freeman）通过分析开除和停学两种听证程序，认为学生申请律师为其辩护是听证程序公平性的重要体现，也是保障正当程序原则的重要环节。[14]朱莉·夸特斯通（Julie K.Waterstone）和埃里克·温霍尔德（Eric Weinhold）则提出律师角色缺失将出现“权力失衡”的情况，不利于学生维权[15]，而且鉴于高校内的学生维权活动属于准行政程序，其专业性使得学生无法完全掌握程序中的具体权利和辩护技巧，如果没有律师的协助，学生和家长就像在“试图驾驭一个他们完全没有准备好的‘系统’”[16]。埃伦·莫斯曼特（Ellen L. Mossmant）认为，律师参与高校听证程序是学生正当程序权利的重要组成部分，也是减少诉讼的有效手段。[17]因此，在有律师参与的听证程序中，律师通过运用其专业技能，不仅可以监督听证程序是否公正，而且可以使学生的陈述权和申辩权等权利得到极致发挥，充分保障学生的正当程序权利。（三）学生申请律师权的司法探索20世纪60年代，在Dixon案明确了正当程序条款适用于公立高校之后，法院对学生是否享有申请律师权的态度产生了微妙的变化。在贝克诉哈维案（Baker v. Hardway）[18]中，法院认为学生在调查性听证会（investigatory hearings）中无法享有申请律师的权利，但是在裁决性听证会（adjudicative hearings）中有权获得律师的指导和协助。在埃斯特班诉中密苏里州立大学案（Esteban v. Central Missouri State College，以下简称“Esteban案”）[19]中，法院态度有了明显转变，虽然没有对律师可参与的听证会类型进行讨论，但肯定了律师享有参与听证的权利。该案中，联邦二区法院认为，学生有权聘请律师出席听证会并向学生提供咨询，但是不享有质证权，随后第八巡回法院确认了此项决定。与Dixon案时隔八年之久的弗伦奇诉南方大学新奥尔良分校校长巴斯弗案（French v. Bashful案，以下简称“French案”）首次将学生申请律师权与正当程序原则相关联。在French案中，南方大学新奥尔良分校的学生因参与校园示威活动，被该大学纪律委员会处以长期停学处分，学校纪律委员会拒绝了原告在听证会上聘请律师协助的请求。在学生上诉后，法院认为，如果学校在纪律处分程序中聘请律师作为学校顾问，那么被指控的学生理应有权聘请律师作为其代理人，因为“如果不允许学生的律师在听证会上协助他们，他们就得不到正当程序原则的保护”[20]，随后法院勒令高校为学生重新举行听证会，届时学生可以聘请律师介入听证程序。此后，学生申请律师权就与正当程序原则互为支撑，且休戚相关。进入20世纪70年代，学生申请律师权在戈斯诉洛佩兹案（Goss v. Lopez，以下简称“Goss案”）[21]的影响下逐渐清晰且具体。Goss案是联邦最高法院提出“学校对学生处以短期停学处分时需要遵循正当程序原则”的重大案件[22]，而且法官重点讨论了被停学10天以内的学生是否享有申请律师协助的问题。在Goss案中，6名高中生因扰乱学校秩序被校方停学10天，但在学校作出该处分决定之前，没有说明停学原因，也没有给学生听证的机会。虽然本案不属于公立高校的纪律处分案件，但对学生申请律师权与正当程序原则的深度关联，以及扩大正当程序原则对高校学生保护范围等方面起着倒逼作用。联邦最高法院借由解释正当程序条款，重释学生申请律师权的问题。法院认为：“《第十四修正案》中所规定的正当程序条款要求在联邦范围内，为被短期停学的学生举行听证会，同时必须使学生有机会获得法律顾问的协助，而且重大停学处分或开除处分等则需要更正式的程序保障”①。作为对Goss案的回应，美国大多数州的公立高校制定了停学和开除纪律处分程序，并允许学生有机会陈述、申辩和质证。尽管各州制定的程序不同，但在学生没有律师协助的情况下将处于不利地位这一点上，各州达成共识。[23]
在此十几年间，数件经典判例将学生申请律师权与正当程序原则关联（经典判例详见表1）。其中，Dixon案摆脱了传统理论的影响，将正当程序原则引入公立高校；French案进一步将学生申请律师权与正当程序原则挂钩；Goss案则讨论了停学程序中学生是否需要律师协助等问题。至此，明确了学生具有申请律师的权利，并就律师权的具体内容展开了持久的讨论。
二、咨询权与质证权：律师权限的争议焦点
（一）律师权限的初步认可：律师享有咨询权
律师在参与高校学生纪律处分过程中，其权限仅限于作为顾问角色的咨询权，还是同时拥有咨询权和质证权，在学界和司法实践中引发了较长时间的争论。丽莎·斯温（Lisa L. Swem）认为重大案件的程序需要有律师在场，并将律师角色的性质划定为对抗性和咨询性。其中，对抗性主要指律师通过行使质证权，使双方在纪律处分程序中形成对抗的状态，并认为律师所享有的质证权直接关系到学生的正当程序权利。[24]在司法实践中，美国多数州法院以及联邦法院将律师角色限定为顾问角色，也就是说，律师在介入高校纪律处分程序中仅享有咨询权。1978年的加布里洛维茨诉纽曼案（Gabrilowitz v. Newman）[25]是律师享有咨询权的典型判例。该案中，罗德岛大学学生加布里洛维茨被指控袭击他人且意图强奸另一名学生，之后被大学处以停学处分。第一巡回法院最终裁决，律师在学校纪律处分程序中仅有向学生提供咨询的权利，而未对律师是否享有质证权作出强制性规定。类似的判例还有波义耳诉纽曼案（Boyle v. Newman）[26]、麦克劳克林诉马萨诸塞海事学院案（McLaughlin v. Massachusetts Maritime Academy）[27]以及休斯敦大学诉萨贝蒂案（University of Houston v. Sabeti）[28]等。此后，在相关案件中法官对于律师享有咨询权基本持肯定态度，初步认可了律师在纪律处分程序中享有咨询权。
（二）徘徊于纪律处分程序的门前：律师享有质证权的争论
在律师享有咨询权方面达成共识后，律师是否享有质证权成为各法院重点讨论的问题。1974年的马林诉波多黎各大学案（Marin v. University of Puerto Rico，以下简称“Marin案”）[29]是法院承认律师可享有质证权的典型判例。在该案中，学生被指控违反波多黎各大学学生规章，将被处以停学一年以上的处分。在听证会中，被指控的学生聘请律师作为代理人参与了听证程序。联邦法院最终裁定，在停学纪律处分程序中，学生有权在非正式的初步听证会上聘请律师，并认为聘请律师是宪法中正当程序原则的最低要求，最重要的是Marin案中法院还授权律师享有质证权。但该案只是个案，律师享有质证权的观点并未得到普遍适用，Dixon案仍是大部分法院遵守的判例准则。1983年的哈特诉弗里斯州立大学案（Hart v. Ferris State College案，以下简称“Hart案”）[30]将律师权限问题的讨论向前推进了一步。该案中，第一巡回法院首先肯定了学生申请律师权是正当程序原则的要求，学生有权与律师协商并让律师代为陈述，对律师是否享有质证权未作强制要求，但要求对律师质证权作出限定，不能加重学校的负担。其后1985年的纳什诉奥本大学案（Nash v. Auburn University）[31]，地区法院承认律师仅享有咨询权不利于学生充分维权，但仅此而已，此时法院态度仍持中立，未明确表示律师可享有质证权。
在近两年的司法实践中，有关律师是否享有质证权的讨论有所转变。尤其是在2019年的海达克诉马萨诸塞大学阿默斯特分校案（Haidak v. University of Massachusetts-Amherst）[32]中，第一巡回法院对律师权限问题的讨论有了新的突破。法院认为，质证权是正当程序的关键，而且不仅仅是双方及其代理人可享有，也可由中立第三方进行质证。可见，20世纪70年代以来，随着判例的丰富和法官观点的不断碰撞，在律师是否享有质证权的问题上，法院的态度也不再是最初的完全拒绝：部分法院对律师享有质证权持支持观点，但仍浅尝辄止；多数法院持消极或中立态度，使律师的质证权仍徘徊于纪律处分程序的门前（相关经典判例见表2）。
三、学生申请律师权入法：正当程序权利保障的新进展
（一）学生申请律师权的入法历程
近年来，随着北卡罗来纳州等部分州法案的颁布，以及《美国教育法修正案第九条》（The Title IX Regulations，以下简称“Title IX”）的修订，使得学生申请律师权在历经半个多世纪的争论后，落定成法。
2013年，北卡罗来纳州立法议会通过了HB74法案。该法案第六章新增“学校申诉程序中学生有权聘请律师”的条款。具体规定为：“在公立高等学校中被指控违反学校纪律或行为准则的学生，有权在纪律处分程序中聘请律师或由非律师作为其代理人。”[33]2014年1月13日，弗吉尼亚州立法议会中通过了HB1123法案。该法案是由弗吉尼亚众议院代表理查德·莫里斯（Richard Lee Morris）和前任代表迈克·沃森（Mike Watson）提出，并转交至教育委员会，最终该法案以教育委员会多数代表投票表决通过。该法案Title23中的第一章§23-9.2:13部分新增“纪律处分程序中学生有权聘请律师”的条款。具体规定为：“在公立高等学校中被指控违反行为规范的学生，学校可给予10天以上停学或开除处分。学生可以聘请律师或非律师作为其代理人全权参与学校纪律处分程序。”[34]2015年，北达科他州第六十四届立法议会中通过SB2150法案。该法案主要由参议员雷·霍姆伯格（Ray Holmberg）和众议员路易丝·戴尔莫（Lois Delmore）等人提出。该法案将学生申请律师权的条款具体规定为：“在公立高等学校中，被指控违反纪律规定的学生，有权聘请律师或非律师作为其代理人，充分参与学校纪律处分程序或其他程序。”[35]同年，阿肯色州立法议会通过HB1892法案[36]，该法案同样新增“学校申诉程序中学生有权聘请律师协助”的条款。2018年，亚利桑那州第五十三届第二次立法议会中通过HB2563法案。该法案§15-1866部分第五条H款规定：“在公立高校中被处以30天以上停学或开除处分的学生，有权在纪律处分程序中申请律师积极协助维权。”[37]从已颁布的州法案规定来看，在“学生是否享有申请律师权”的问题上，各州已基本达成共识。
在联邦法律层面，2020年5月，美国教育部新修订并颁布了Title IX，这一法案虽然是反对校园性别歧视的联邦法律，但在高校学生申请律师权方面有了新的突破。该法案明确规定：“公立高校在校园纪律听证会中应采取程序性保护措施，包括‘明确无罪推定、由律师进行质证的听证会、足够的时间准备证据和听证、公正调查员和裁决者、证据需接受客观评估等。’”至此，在已颁布的部分州法案和联邦法案中均承认学生在纪律处分程序中享有申请律师权。
（二）介入事项与费用承担：州法案中的共识
已颁布的州法案在有关“学生申请律师权”的条款中，有以下两方面的共识：一是需区分律师介入的事项是纪律问题还是学术问题；二是学生申请律师的费用由谁承担。
美国公立高校内部学生违纪处分可分为两类：一是涉及学术规范、学术标准与学术评价的学术问题，例如对学生违反学术诚信行为的判断、对论文的评定等；二是不涉及学术违纪的纪律问题，例如学生打架、偷窃等。[38]州法案和联邦法案在立法上沿用了司法裁判中的“学术遵从”原则，即司法在学术问题上遵从专业判断，法院认可高校在实体和程序方面享有自由裁量权。北卡罗来纳州HB74法案中规定了学生无权申请律师协助的两类情况：一是学校已建立学生荣誉法庭”（Student Honor Court），即该法庭由学生组成，以应对校内违法违纪行为；二是学生面临学术不端的指控。弗吉尼亚州HB1123法案中规定“学生面临学术不端指控时，无权聘请律师作为其代理人”。北达科他州SB2150法案中同样规定：“学生行为如果被指控为学术不端，则无权聘请律师或非律师作为其代理人。”可见，在律师介入事项上，已颁布法案的州基本达成共识，即在尊重公立高校学术权力的前提下，律师可参与纪律处分程序，以保障被指控学生的最大利益。
在学生聘请律师的费用问题上，北卡罗来纳州、弗吉尼亚州和北达科他州均规定，学生聘请律师参与学校纪律处分程序中的所有费用均由学生自己承担。
（三）争议的回应：律师享有质证权的新突破
在律师享有咨询权还是质证权方面，虽然各州法案中的规定有所不同且相对模糊，但在联邦法案中则出现了新的突破。弗吉尼亚州HB1123法案中提及“学生所聘请的律师可以全权参与学校纪律处分程序”。北达科他州SB2150法案中规定：“学生所聘请的律师可以充分参与学校纪律处分程序或其他程序。”阿肯色州HB1892法案中规定：“学生所聘请的律师或非律师可积极协助学生参与学校纪律申诉程序。”而北卡罗来纳州和亚利桑那州法案中并未对律师权限有详细的规定。可见，并非所有已颁布法案的州都明确规定了律师权限问题，仅仅用“充分参与”“积极协助”“全权参与”等抽象词语表述，未能明确说明律师可参与哪些程序，以及是否拥有质证权或者咨询权等具体权利。在联邦法案层面，针对律师权限的争议出现了新的突破。新修订的Title IX虽然主要针对高校中的性别歧视问题，即“男女学生不仅在体育，而且在数学、科学或其他任何领域都应该享有同等的机会”。但在申请律师权方面，Title IX规定：“公立高校需为投诉方和回应方举行现场听证会，且在听证会中，学生所聘请的法律顾问享有质证权，质证过程将由各方法律顾问代替投诉方和回应方进行。”至此，在律师是否享有质证权的争论上，州法案态度相对保守，联邦法律则肯定了律师的质证权，但也仅仅局限于性侵等严重违纪的特殊情境。
美国公立高校与学生之间围绕“学生申请律师权”的争论经历了半个多世纪的风雨历程，从最初突破传统理论到正当程序原则适用于公立高校，再到律师权限的探讨，反映出保障高校学生正当程序权利的发展轨迹。在学术团体和法院法官观点的碰撞下，学生申请律师权最终达成“五州成法，联邦入法”的积极成果。至此，美国公立高校学生的正当程序权利得到更为具体的保障。虽然部分州将学生申请律师权写入州法案，但在纪律处分程序中，律师到底享有哪些具体权利仍不明确。特别是律师质证权，其在学生面对不利证人证据面前具有重要甚至颠覆性作用，可最大程度助力学生维权，但是在法案中的规定却抽象且模糊。因此，律师权限的探讨必将成为今后学术团体以及司法实践中的重要议题，也是立法机构不能回避的重要问题。
注释：
①美国公立学校中的短期停学（short suspensions）时间为10天之内的停学。
（因篇幅限制，详细参考文献信息见纸刊）
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本文刊登于《比较教育研究》2020年12期，若转载请注明出处。
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